État des Zones dénucléarisées

 

Michel dusclaud et bernard sioneau

 

L’article VII du traité de non-prolifération (TNP) signé à Was­hington, Londres et Moscou le 1^er juillet 1968 et entré en vigueur le 5 mars 1970, consti­tue une pre­mière étape vers la formalisation des processus de dénucléarisation régionale : “Aucune disposition du traité n’em­piète sur le droit de n’im­porte quel groupe d’États de conclure des traités régionaux dans le but d’assurer l’absence totale d’armes nucléaires sur leurs territoires”. Le postulat qui sous-tend le raisonnement est le suivant : les pays, dont les ennemis ou con­currents régio­naux se sont officiellement enga­gés à ne pas inclure ce type d’armes dans leurs arsenaux, seront moins tentés de vouloir en équiper leurs forces armées.

 

En 1975, l’Assemblée générale des Nations Unies propose une définition de ce qu’est une zone exempte d’arme nucléaire (docu­ment A/ 10027/Add.1) : “Une zone dénucléarisée est un territoire reconnu comme tel par l’Assemblée générale des Nations Unies que tout groupe d’États, dans l’expression libre de leur souveraineté, décide d’établir par l’intermédiaire d’un traité. Ce dernier définit le statut qui régit le processus de dénucléa­risation totale, ainsi que la façon dont la zone est délimitée. Il veille à ce que soit mis en place un dispo­sitif international de vérification et de contrôle conforme au statut de zone dénucléarisée”.

 

Les dispositions relatives à l’éta­blissement des zones sont précisées[1] :

 

-   la création de zones dénu­cléarisées peut être proposée par des groupes d’États à l’échelle con­tinentale ou régionale, mais aussi à une échelle géographique plus restreinte, ou par des pays seuls ;

 

-   les arrangements pris entre les membres d’une zone dénucléa­risée doivent fournir l’as­surance que la zone restera bien, dans les faits, exempte de toute arme nucléaire ;

 

-   toute initiative visant à créer une zone dénucléarisée doit prove­nir d’États situés sur le territoire directement concer­né, et la participation y est volontaire ;

 

-   chaque fois qu’une zone englo­be une région, il est préfé­rable d’ob­tenir la participation des États dont le potentiel mili­taire est im­portant, ou de tous les États appar­tenant à l’en­sem­ble géographique, dans le but de renforcer l’efficacité du processus de non-prolifération ;

 

-   la création d’une zone né­ces­site la mise en place d’un sys­tème efficace de vérification, l’ob­jectif étant d’assurer le respect total des engagements pris ;

    -   les arrangements conclus doi­vent s’attacher à promouvoir le développement économique, scientifi­que et technologique          des pays membres de la zone, par le biais de la coopération interna­tionale organisée autour d’une utilisation pacifique de          l’énergie nucléaire ;

-   la durée du traité éta­blis­sant l’existence d’une zone dénu­cléarisée est illimitée.

Depuis les années 1950, l’ap­pro­che “régionale” de la dénu­cléa­ri­sation est une composante impor­tante du régime internatio­nal de non-prolifération[2]. Elle se traduit par la formulation de propositions qui n’aboutissent pas toujours, mais aussi par l’ex­pansion géographique de zones exemp­tes d’armes nucléaires dans le monde.

Les deux premières initia­tives n’aboutirent pas.

 

Dès 1956, l’Union soviétique introduit, aux Nations Unies, un projet de limitation régionale des armes nucléaires en Europe 

cen­trale dans le but de contre­ba­lancer l’influence des États-Unis sur le Vieux Continent.

 

Deux ans plus tard (et dix ans avant la signature du TNP) la Pologne présente une autre propo­sition régionale. Le plan Rapacki (du nom du ministre des Affaires étran­gères de ce pays) réclame ainsi la création d’une zone dénu­cléarisée en Europe cen­­trale. Le gouvernement polo­nais craint, à l’épo­que, la nucléa­risation de l’Alle­ma­gne de l’Ouest et veut éviter le déploie­ment d’armes ato­mi­ques so­vié­tiques sur son terri­toire. Le territoire couvert par le projet englobe la Pologne, la Tchécoslovaquie, la République Démocratique alleman­de, la Répu­blique Fédérale d’Alle­magne. D’au­tres pays européens ont la possibilité de rejoindre ce groupe. Dans cette zone dénu­cléarisée, le stationnement, la production et le stockage d’ar­mes atomiques et de leurs vec­teurs, seront bannis. Les puis­sances nucléaires devront en outre respecter le statut de zone exempte d’armes nucléaires de l’entité créée, et s’en­gager à ne pas utiliser d’armes nucléaires à son encontre.

Dans le climat politique de l’épo­que, le plan Rapacki n’avait aucune chance de devenir un sujet de négo­ciations interna­tio­nales. Toutefois, certaines de ses propositions seront retenues lors de la création ulté­rieure de zones dénucléarisées.

À partir de cette époque, de véritables zones dénucléarisées vont, sur la base de traités multi­la­téraux, apparaître à la surface du globe.

 

C’est tout d’abord le traité de l’Antarctique de 1959 qui pro­clame la démilitarisation de cet­te région géographique et, par voie de consé­quence, en fait une zone dénucléa­risée. Deux autres accords multila­téraux, édictent l’interdiction d’ins­taller des armes nucléaires dans l’espace (traité de 1967) et un fond des océans (traité de 1971). 

L’approche régionale de la dénu­cléarisation ne remporte tou­­­tefois son premier véritable succès qu’avec le traité de Tlate­lolco du 14 février 1967 pour la prohibition des armes nucléaires en Amérique latine. Lancée lors de la crise des missiles de Cuba par le Brésil mais non soumis à l’époque au vote de l’Assemblée générale des Nations Unis, l’idée est reprise par le Mexique en 1963. Elle aboutit à créer, après quatre années de négo­ciation, une zone exempte d’armes nucléaires en Amérique latine. La zone dénu­cléa­risée d’Amé­rique lati­ne cou­vre désormais l’inté­gralité du sud du continent américain, depuis les ratifications déposées en 1994 et 1995 par l’Argentine, le Chili, le Brésil, Bélize, la Guyana, Ste Lucie et St Kitts-et-Nevis, ainsi que la signa­ture de Cuba, annoncée en 1994 et effective le 25 mars 1995.

Il faut attendre près de vingt ans pour voir se matérialiser un autre accord de ce type. En 1983, dans un contexte marqué par l’inquiétude des États du Pacifi­que par rapport aux essais nu­cléaires conduits par les gran­des puissances, l’Australie propose la création d’une zone dénu­cléarisée. Soumise lors de la Conférence annuelle des pays membres du Forum du Pacifique Sud, l’idée est adoptée l’année suivante et se transforme en traité signé le 6 août 1985 à Rarotonga dans les îles Cook.

En 1992, à la suite de la décision prise par les États-Unis de retirer la plupart de leurs armes nu­cléaires tactiques dé­ployées hors de leurs frontières et à la suite de la déclaration, par le Président sud-coréenn, que son pays n’abritait plus ce type d’ar­mement, les deux Corées signent une déclaration commune de dénucléarisation de la péninsule coréenne. Mais la décision, en mars 1993, de la Corée du Nord de quitter le traité de non-prolifération, met entre parenthèses la mise en œuvre du processus complet de dénucléarisation. L’ac­cord con­clu, lors du sommet historique de Pyongyang (13-15 juin 2000) entre les chefs d’État des deux Corées, et qui porte sur la réuni­fication natio­nale, la coopération économique et la réunion des familles séparées, marque peut-être un préalable important pour la réouverture des négociations sur la question.

L’idée de créer une zone dénu­cléarisée en Asie du Sud-Est part d’une déclaration, faite en 1971 par les gouvernements des pays mem­bres de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est, sur leur intention de constituer une zone de Paix, de Liberté, et de Neutralité dans leur région. Dans les années qui suivent la décla­ration, les États concernés décident de former un groupe de travail chargé de préparer la mise en œuvre de l’initiative. Le projet se concrétise avec la décision prise par les États-Unis de fermer leurs bases aux Phi­lippines. Le 16 décembre 1995, le traité portant sur la création d’une zone dénucléa­risée d’Asie du Sud-Est est signé à Bangkok. 

C’est en novembre 1961, à la suite des essais nucléaires fran­çais dans le désert du Sahara, que l’Assemblée générale des Nations Unies demande aux États-membres de ne plus se livrer à d’autres expé­riences de ce type en Afrique, ou de stocker et de faire circuler des armes atomiques sur le continent. Près de trois ans plus tard, les chefs d’États et de gouvernements, réunis lors d’une Conférence de l’Organisation de l’Unité Afri­caine (OUA) déclarent solennel­lement qu’ils sont prêts à signer un accord international sous l’autorité des Nations Unies, par lequel ils s’en­gageront à ne pas fabriquer ou tenter d’acquérir des armes nu­cléaires. La déclaration se traduit par le vote de plusieurs résolutions, mais ne fait l’objet d’aucune mise en œuvre effec­tive. Il faudra atten­dre 1995, pour que le travail des experts de l’ONU et de l’OUA sur la question aboutisse à la rédaction d’un projet de traité, qui, après quelques amende­ments, est ap­prouvé par l’Assem­blée de l’OUA. Le 12 décembre 1995, l’Assemblée générale des Nations Unies accueille le traité de Pelin­daba[3], ouvert à la signature des parties prenantes à partir du 11 avril 1996.

D’autres projets, qui n’ont pas dépassé le stade de propo­sitions, ont été avancés dans le but de créer des zones dénu­cléarisées dans le monde.

On trouve ainsi une initia­tive proposée en 1974 par l’Iran et l’Égypte au Moyen-Orient. Depuis cette époque, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté plu­sieurs résolutions appuyant le con­cept. Également, la réso­lution 687 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, adoptée après les hostilités dans le golfe Persique, réaffirme la nécessité d’un Moyen-Orient dénu­­cléarisé. La zone, telle qu’elle est envi­sagée, déborde sur celle couverte par le traité de Pélindaba, mais elle vise prin­cipalement Israël qui refuse de s’associer au TNP. En avril 1990, le Président égyptien Moubarak propose la création, au Moyen-Orient, de zones exemptes de tout type d’armes de destruction massive (nu­cléaires, chimiques, biolo­giques et leurs vecteurs d’em­port). Néanmoins, les ten­sions régio­nales ne permettent pas d’avan­­cées concrètes sur la question.

Un autre projet qui est sur l’agenda de l’Assemblée générale des Nations Unies depuis le début des années 1970, a déjà fait l’objet de nombreuses réso­lutions. Il con­cerne l’Asie du Sud où deux puis­sances nucléaires aujourd’hui avé­rées, l’Inde et le Pakistan, n’ont pas rejoint le TNP. Les dirigeants pakistanais ont, à plusieurs repri­ses, proposé différentes formules de dénu­cléa­risation communes avec l’Inde : une entrée simultanée avec ce pays dans le TNP ; l’auto­risation d’une mise en œuvre de toutes les mesures de sécurité nu­cléaire pré­vues par l’Agence Inter­nationale de l’Ener­gie Atomi­que ; des inspec­tions bilatérales de tou­tes les installations nu­cléaires ; l’enga­ge­ment formel de ne pas fabri­quer d’armes ato­miques ; la créa­tion d’une zone exempte d’ar­mes nucléaires en Asie du Sud. Jusqu’à présent, les diri­geants indiens ont rejeté ces propositions, sous le prétexte qu’en l’absence d’une définition exacte de la zone géographique concernée, et en raison des pro­blèmes de sécurité de la région (allusion à la puissance nucléaire chinoise), une zone dénu­cléarisée ne leur paraissait pas être un projet réaliste. La position indienne considérait le désarme­ment nucléaire comme un problème qui nécessitait des solutions globales plutôt que régionales.

 

Les dirigeants de la Biélo­russie (avec le soutien de la Russie et de l’Ukraine) se sont prononcés en faveur de la créa­tion d’une zone dénucléarisée d’Eu­­rope centrale et orientale. Cette décision a soulevé des objections formulées lors de la réunion préparatoire à la Confé­rence d’examen du TNP de mai 1999 et lors de la Conférence même d’avril-mai 2000. Lors de cette réunion de 1999, plus d’une dizaine de pays (Croatie, Bosnie-Herzé­govine, Bulgarie, Répu­blique Tchè­que, Estonie, Hon­grie, Letto­nie, Lituanie, Macé­doine, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) ont rejeté l’initiative biélorusse sous le prétexte qu’il n’existait aucun con­sensus dans la région, et que la création d’une zone dénu­cléa­risée ne devait pas contrarier les accords de sécurité existants. Lors de la Conférence de 2000, les autorités biélo­russes, tout en recon­naissant que le processus devait être guidé par le rapport de 1999 de la Commission du Désarmement des Nations Unies, défendaient leur droit à proposer la création d’une zone de ce type et déclaraient qu’ils espéraient qu’une consul­tation pourrait être organi­sée entre les États concer­nés. Les repré­sen­tants de la Pologne à la Confé­rence se déclaraient surpris de l’initiative, rappelant qu’elle con­cernait justement un certain nombre d’États qui n’avaient pas fait connaître leur avis sur la question. Ils ajoutaient égale­ment que de nombreux pays, dont les États-Unis, s’étaient pro­noncés contre le projet lors de la Conférence.

Au cours des dernières années, des pays ont proposé une formule complémentaire qui ne concerne que leur territoire.

En 1987, le Parlement de Nouvelle-Zélande se prononce en faveur de la création d’une zone franche de l’arme nucléaire en Nouvelle-Zélande. La zone englo­berait toutes les terres, les eaux intérieures, la mer territoriale et l’espace aérien du pays. En plus d’une interdiction à l’acquisition, au stationnement et aux essais d’engins nucléaires dans la zone, le Premier ministre se voyait attri­buer la possibilité de refuser l’accès aux ports ou aux terrains d’atter­rissage de son pays à tout navire ou aéronef porteurs d’ar­mes nucléai­res ou propulsés à l’énergie nucléai­re. Dans ce cas précis, les dispo­sitions prises par le Parle­ment néo-zélandais allaient plus loin que toutes les restrictions con­senties dans d’au­tres zones dont aucune d’en­tre elles n’inter­disait la pré­sence de moteurs nucléaires. À la suite de ces déci­sions, les États-Unis mettaient un terme à leurs engagements de sécurité avec la Nouvelle-Zélande, sous le pré­texte que les décisions pré­citées allaient compromettre l’effica­cité des mesu­res prises dans le cadre du traité de sécurité collective avec l’Austra­lie et les États-Unis (ANZUS).

En 1988, c’est au tour du Parle­ment du Danemark de pro­po­ser une résolution deman­dant au gou­vernement de signi­fier à tous les navires de guerre étrangers de passage qu’ils ne doivent pas trans­porter d’armes nucléaires. Cette résolution ne fait que s’appuyer sur la politi­que officielle danoise énon­cée trente ans auparavant, en fonc­tion de laquelle, en temps de paix, l’intro­duction d’armes nu­cléaires au Danemark est stric­te­ment inter­dite. Remettant en question l’usage selon lequel les navires de guerre des puissances nucléaires ne con­firment ni ne dénient la présence d’armes ato­miques à leur bord, la résolution, sous la pression des États-Unis et de la Grande-Bretagne au sein de l’OTAN (dont le Danemark est membre) n’est pas assortie de mesures de vérifications spécifi­ques, le Danemark choisissant de croire que les puissances nucléaires respecteront ses choix. A con­trario, pour la Suède neutre, les navires de passage ne doivent pas être équipés d’armes atomiques et en 1987, le Parti Social Démocrate se prononce en faveur de la définition de mesu­res destinées à obliger les puissances nucléaires à livrer toute information utiles sur la présence d’armes nucléaires à bord de leurs navires.

Lors d’un discours de septem­bre 1992 à l’Assemblée générale des Nations Unies, le Président de Mon­golie déclare son territoire “zone exempte d’armes nucléaires”. À la suite de cette décision, les États-Unis, mais aussi la France et la Grande-Bretagne assurent aux dirigeants de ce pays que la Mon­golie bénéficie de leur enga­gement à saisir le Conseil de Sécurité en cas d’agression nucléaire contre son territoire et qu’un État non-nu­cléaire ne peut faire l’objet d’une agression de ce type lorsqu’il n’est pas allié à une puissance nucléaire. Quant à la Russie, elle rappelle au gouvernement de Mongolie qu’en fonction du traité de coopération et de relations amicales qui les unit, ses dirigeants se sont engagés à respecter la décision mongole de s’abstenir de dé­ployer des troupes étrangères ainsi que des armes de des­truction massive sur son terri­toire, ou d’empêcher leur transit.

Le document final de la 6^e Con­ference d’examen du TNP (14 avril-19 mai 2000) insiste sur le rôle central joué par les zones dénu­cléa­risées dans la pré­vention de la prolifération. Dans ce texte, qui a reçu l’aval des quelque 155 repré­sen­tants d’États, les puis­sances nu­cléai­res ont été priées de signer et ratifier les protocoles des traités établissant des zones franches de l’arme nucléaire. Les États-Unis restent ainsi les seuls à ne pas avoir ratifié les pro­tocoles aux traités de Rarotonga (Pacifique Sud) et Pelindaba (Afrique)[4]. Ces protocoles garantissent aux États signataires qu’ils ne feront pas l’objet de chantage ou d’atta­que nucléaire. Ce faisant, si l’on inclut le traité de Bangkok (Asie du Sud-Est) qui n’a pas encore reçu le soutien des puissances nucléaires en raison de questions juridiques liées au droit de la mer, ce sont quelques 110 pays dont les terri­toires composent une bonne partie de l’hémis­phère sud (Afri­que, Amérique latine et Pacifique Sud), qui sont inclus dans des zones dénu­cléarisées. Et des encourage­ments ont été formulés pour que ce type de zone soit créée en Asie du Sud, au Moyen-Orient et en Asie centrale.

Malgré l’intérêt du processus et des traités signés comme obstacles à la prolifération nu­cléaire - si l’on considère toutefois que le désir d’ac­quérir des armes nucléaires trouve ses fondements dans des con­sidérations régionales - ces accords, précise J. Goldblat, sont déficients à plusieurs titres[5] :

- aucun des traités ne précise que les garanties de dénucléa­risation sont valables à la fois en temps de paix et de guerre ;

- la recherche sur les engins explosifs nucléaires n’est explicite­ment interdite que dans le traité de Pelindaba ;

- seuls ce traité et celui de Ra­rotonga indiquent clairement que la mise hors la loi des armes nucléaires concerne aussi bien les engins nucléaires explosifs assem­blés ou démontés ;

- le traité de Tlatelolco auto­rise, sous certaines conditions, les explo­sions nucléaires con­duites à des fins pacifiques ; les installa­tions de soutien aux dis­positifs stra­tégiques des puis­sances nucléaires ne sont proscrites par aucun traité ;

- seul le traité de Pelin­daba interdit les attaques contre des installations nucléaires ;

- seul les traités de Tlate­lolco et de Bangkok énoncent des disposi­tions relatives à la dénucléarisation des zones maritimes adjacentes à celles des eaux territoriales des pays membres ;

- tous les traités acceptent le transit d’armes nucléaires sur le territoire des États parties, dont l’accueil de navires étran­gers ou d’aéronefs équipés d’armes nucléaires ;

- les clauses de retrait ou de dénonciation des traités qui font référence aux intérêts supérieurs des parties sont trop permissives ;

- l’engagement des puis­san­ces nucléaires à respecter le sta­tut des zones dénucléarisées n’est pas vérifiable dans les faits ;

- il n’existe aucune assurance inconditionnelle, de la part de ces mêmes puissances, qu’elles n’utili­seront pas d’armes nucléaires con­tre les États des différentes zones ;

-    seul le traité de Bangkok ap­pelle ses membres à l’action, dans le cas d’une violation par les puissances nucléaires de leurs obligations.

L’exaspération des puis­sances non-nucléaires par rap­port à la conduite des États nucléaires en matière de respect de leurs engagements dans le domaine des négociations sur le désarmement (article VI du TNP), a conduit à lancer les ministres des Affaires étran­gères du Brésil, de l’Égypte, de l’Irlande, du Mexique, de la Nouvelle-Zélande, de la Slovénie, de l’Afrique du Sud et de la Suède, un appel pour l’élimi­na­tion complète des armes nucléaires. Cette coalition, avec l’appui de 30 autres parrains, a introduit la Résolution 53/77Y : Un monde libre de toute arme nucléaire : le besoin d’un nouvel agenda, à l’Assemblée générale des Nations Unies - adoptée par vote le 4 décembre 1998.

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