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État des Zones dénucléarisées
Michel dusclaud et bernard sioneau
L’article VII du traité de non-prolifération (TNP) signé à Washington, Londres et Moscou le 1er juillet 1968 et entré en vigueur le 5 mars 1970, constitue une première étape vers la formalisation des processus de dénucléarisation régionale : “Aucune disposition du traité n’empiète sur le droit de n’importe quel groupe d’États de conclure des traités régionaux dans le but d’assurer l’absence totale d’armes nucléaires sur leurs territoires”. Le postulat qui sous-tend le raisonnement est le suivant : les pays, dont les ennemis ou concurrents régionaux se sont officiellement engagés à ne pas inclure ce type d’armes dans leurs arsenaux, seront moins tentés de vouloir en équiper leurs forces armées.
En 1975, l’Assemblée générale des Nations Unies propose une définition de ce qu’est une zone exempte d’arme nucléaire (document A/ 10027/Add.1) : “Une zone dénucléarisée est un territoire reconnu comme tel par l’Assemblée générale des Nations Unies que tout groupe d’États, dans l’expression libre de leur souveraineté, décide d’établir par l’intermédiaire d’un traité. Ce dernier définit le statut qui régit le processus de dénucléarisation totale, ainsi que la façon dont la zone est délimitée. Il veille à ce que soit mis en place un dispositif international de vérification et de contrôle conforme au statut de zone dénucléarisée”.
Les dispositions relatives à l’établissement des zones sont précisées[1] :
- la création de zones dénucléarisées peut être proposée par des groupes d’États à l’échelle continentale ou régionale, mais aussi à une échelle géographique plus restreinte, ou par des pays seuls ;
- les arrangements pris entre les membres d’une zone dénucléarisée doivent fournir l’assurance que la zone restera bien, dans les faits, exempte de toute arme nucléaire ;
- toute initiative visant à créer une zone dénucléarisée doit provenir d’États situés sur le territoire directement concerné, et la participation y est volontaire ;
- chaque fois qu’une zone englobe une région, il est préférable d’obtenir la participation des États dont le potentiel militaire est important, ou de tous les États appartenant à l’ensemble géographique, dans le but de renforcer l’efficacité du processus de non-prolifération ;
- la création d’une zone nécessite la mise en place d’un système efficace de vérification, l’objectif étant d’assurer le respect total des engagements pris ; - les arrangements conclus doivent s’attacher à promouvoir le développement économique, scientifique et technologique des pays membres de la zone, par le biais de la coopération internationale organisée autour d’une utilisation pacifique de l’énergie nucléaire ; - la durée du traité établissant l’existence d’une zone dénucléarisée est illimitée. Depuis les années 1950, l’approche “régionale” de la dénucléarisation est une composante importante du régime international de non-prolifération[2]. Elle se traduit par la formulation de propositions qui n’aboutissent pas toujours, mais aussi par l’expansion géographique de zones exemptes d’armes nucléaires dans le monde. Les deux premières initiatives n’aboutirent pas.
Dès 1956, l’Union soviétique introduit, aux Nations Unies, un projet de limitation régionale des armes nucléaires en Europe centrale dans le but de contrebalancer l’influence des États-Unis sur le Vieux Continent.
Deux ans plus tard (et dix ans avant la signature du TNP) la Pologne présente une autre proposition régionale. Le plan Rapacki (du nom du ministre des Affaires étrangères de ce pays) réclame ainsi la création d’une zone dénucléarisée en Europe centrale. Le gouvernement polonais craint, à l’époque, la nucléarisation de l’Allemagne de l’Ouest et veut éviter le déploiement d’armes atomiques soviétiques sur son territoire. Le territoire couvert par le projet englobe la Pologne, la Tchécoslovaquie, la République Démocratique allemande, la République Fédérale d’Allemagne. D’autres pays européens ont la possibilité de rejoindre ce groupe. Dans cette zone dénucléarisée, le stationnement, la production et le stockage d’armes atomiques et de leurs vecteurs, seront bannis. Les puissances nucléaires devront en outre respecter le statut de zone exempte d’armes nucléaires de l’entité créée, et s’engager à ne pas utiliser d’armes nucléaires à son encontre. Dans le climat politique de l’époque, le plan Rapacki n’avait aucune chance de devenir un sujet de négociations internationales. Toutefois, certaines de ses propositions seront retenues lors de la création ultérieure de zones dénucléarisées. À partir de cette époque, de véritables zones dénucléarisées vont, sur la base de traités multilatéraux, apparaître à la surface du globe.
C’est tout d’abord le traité de l’Antarctique de 1959 qui proclame la démilitarisation de cette région géographique et, par voie de conséquence, en fait une zone dénucléarisée. Deux autres accords multilatéraux, édictent l’interdiction d’installer des armes nucléaires dans l’espace (traité de 1967) et un fond des océans (traité de 1971). L’approche régionale de la dénucléarisation ne remporte toutefois son premier véritable succès qu’avec le traité de Tlatelolco du 14 février 1967 pour la prohibition des armes nucléaires en Amérique latine. Lancée lors de la crise des missiles de Cuba par le Brésil mais non soumis à l’époque au vote de l’Assemblée générale des Nations Unis, l’idée est reprise par le Mexique en 1963. Elle aboutit à créer, après quatre années de négociation, une zone exempte d’armes nucléaires en Amérique latine. La zone dénucléarisée d’Amérique latine couvre désormais l’intégralité du sud du continent américain, depuis les ratifications déposées en 1994 et 1995 par l’Argentine, le Chili, le Brésil, Bélize, la Guyana, Ste Lucie et St Kitts-et-Nevis, ainsi que la signature de Cuba, annoncée en 1994 et effective le 25 mars 1995. Il faut attendre près de vingt ans pour voir se matérialiser un autre accord de ce type. En 1983, dans un contexte marqué par l’inquiétude des États du Pacifique par rapport aux essais nucléaires conduits par les grandes puissances, l’Australie propose la création d’une zone dénucléarisée. Soumise lors de la Conférence annuelle des pays membres du Forum du Pacifique Sud, l’idée est adoptée l’année suivante et se transforme en traité signé le 6 août 1985 à Rarotonga dans les îles Cook. En 1992, à la suite de la décision prise par les États-Unis de retirer la plupart de leurs armes nucléaires tactiques déployées hors de leurs frontières et à la suite de la déclaration, par le Président sud-coréenn, que son pays n’abritait plus ce type d’armement, les deux Corées signent une déclaration commune de dénucléarisation de la péninsule coréenne. Mais la décision, en mars 1993, de la Corée du Nord de quitter le traité de non-prolifération, met entre parenthèses la mise en œuvre du processus complet de dénucléarisation. L’accord conclu, lors du sommet historique de Pyongyang (13-15 juin 2000) entre les chefs d’État des deux Corées, et qui porte sur la réunification nationale, la coopération économique et la réunion des familles séparées, marque peut-être un préalable important pour la réouverture des négociations sur la question. L’idée de créer une zone dénucléarisée en Asie du Sud-Est part d’une déclaration, faite en 1971 par les gouvernements des pays membres de l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est, sur leur intention de constituer une zone de Paix, de Liberté, et de Neutralité dans leur région. Dans les années qui suivent la déclaration, les États concernés décident de former un groupe de travail chargé de préparer la mise en œuvre de l’initiative. Le projet se concrétise avec la décision prise par les États-Unis de fermer leurs bases aux Philippines. Le 16 décembre 1995, le traité portant sur la création d’une zone dénucléarisée d’Asie du Sud-Est est signé à Bangkok. C’est en novembre 1961, à la suite des essais nucléaires français dans le désert du Sahara, que l’Assemblée générale des Nations Unies demande aux États-membres de ne plus se livrer à d’autres expériences de ce type en Afrique, ou de stocker et de faire circuler des armes atomiques sur le continent. Près de trois ans plus tard, les chefs d’États et de gouvernements, réunis lors d’une Conférence de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) déclarent solennellement qu’ils sont prêts à signer un accord international sous l’autorité des Nations Unies, par lequel ils s’engageront à ne pas fabriquer ou tenter d’acquérir des armes nucléaires. La déclaration se traduit par le vote de plusieurs résolutions, mais ne fait l’objet d’aucune mise en œuvre effective. Il faudra attendre 1995, pour que le travail des experts de l’ONU et de l’OUA sur la question aboutisse à la rédaction d’un projet de traité, qui, après quelques amendements, est approuvé par l’Assemblée de l’OUA. Le 12 décembre 1995, l’Assemblée générale des Nations Unies accueille le traité de Pelindaba[3], ouvert à la signature des parties prenantes à partir du 11 avril 1996. D’autres projets, qui n’ont pas dépassé le stade de propositions, ont été avancés dans le but de créer des zones dénucléarisées dans le monde. On trouve ainsi une initiative proposée en 1974 par l’Iran et l’Égypte au Moyen-Orient. Depuis cette époque, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté plusieurs résolutions appuyant le concept. Également, la résolution 687 du Conseil de Sécurité des Nations Unies, adoptée après les hostilités dans le golfe Persique, réaffirme la nécessité d’un Moyen-Orient dénucléarisé. La zone, telle qu’elle est envisagée, déborde sur celle couverte par le traité de Pélindaba, mais elle vise principalement Israël qui refuse de s’associer au TNP. En avril 1990, le Président égyptien Moubarak propose la création, au Moyen-Orient, de zones exemptes de tout type d’armes de destruction massive (nucléaires, chimiques, biologiques et leurs vecteurs d’emport). Néanmoins, les tensions régionales ne permettent pas d’avancées concrètes sur la question. Un autre projet qui est sur l’agenda de l’Assemblée générale des Nations Unies depuis le début des années 1970, a déjà fait l’objet de nombreuses résolutions. Il concerne l’Asie du Sud où deux puissances nucléaires aujourd’hui avérées, l’Inde et le Pakistan, n’ont pas rejoint le TNP. Les dirigeants pakistanais ont, à plusieurs reprises, proposé différentes formules de dénucléarisation communes avec l’Inde : une entrée simultanée avec ce pays dans le TNP ; l’autorisation d’une mise en œuvre de toutes les mesures de sécurité nucléaire prévues par l’Agence Internationale de l’Energie Atomique ; des inspections bilatérales de toutes les installations nucléaires ; l’engagement formel de ne pas fabriquer d’armes atomiques ; la création d’une zone exempte d’armes nucléaires en Asie du Sud. Jusqu’à présent, les dirigeants indiens ont rejeté ces propositions, sous le prétexte qu’en l’absence d’une définition exacte de la zone géographique concernée, et en raison des problèmes de sécurité de la région (allusion à la puissance nucléaire chinoise), une zone dénucléarisée ne leur paraissait pas être un projet réaliste. La position indienne considérait le désarmement nucléaire comme un problème qui nécessitait des solutions globales plutôt que régionales.
Les dirigeants de la Biélorussie (avec le soutien de la Russie et de l’Ukraine) se sont prononcés en faveur de la création d’une zone dénucléarisée d’Europe centrale et orientale. Cette décision a soulevé des objections formulées lors de la réunion préparatoire à la Conférence d’examen du TNP de mai 1999 et lors de la Conférence même d’avril-mai 2000. Lors de cette réunion de 1999, plus d’une dizaine de pays (Croatie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, République Tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Macédoine, Pologne, Roumanie, Slovaquie et Slovénie) ont rejeté l’initiative biélorusse sous le prétexte qu’il n’existait aucun consensus dans la région, et que la création d’une zone dénucléarisée ne devait pas contrarier les accords de sécurité existants. Lors de la Conférence de 2000, les autorités biélorusses, tout en reconnaissant que le processus devait être guidé par le rapport de 1999 de la Commission du Désarmement des Nations Unies, défendaient leur droit à proposer la création d’une zone de ce type et déclaraient qu’ils espéraient qu’une consultation pourrait être organisée entre les États concernés. Les représentants de la Pologne à la Conférence se déclaraient surpris de l’initiative, rappelant qu’elle concernait justement un certain nombre d’États qui n’avaient pas fait connaître leur avis sur la question. Ils ajoutaient également que de nombreux pays, dont les États-Unis, s’étaient prononcés contre le projet lors de la Conférence. Au
cours des dernières années, des pays ont proposé une formule complémentaire
qui ne concerne que leur territoire.
En 1987, le Parlement de Nouvelle-Zélande se prononce en faveur de la création d’une zone franche de l’arme nucléaire en Nouvelle-Zélande. La zone engloberait toutes les terres, les eaux intérieures, la mer territoriale et l’espace aérien du pays. En plus d’une interdiction à l’acquisition, au stationnement et aux essais d’engins nucléaires dans la zone, le Premier ministre se voyait attribuer la possibilité de refuser l’accès aux ports ou aux terrains d’atterrissage de son pays à tout navire ou aéronef porteurs d’armes nucléaires ou propulsés à l’énergie nucléaire. Dans ce cas précis, les dispositions prises par le Parlement néo-zélandais allaient plus loin que toutes les restrictions consenties dans d’autres zones dont aucune d’entre elles n’interdisait la présence de moteurs nucléaires. À la suite de ces décisions, les États-Unis mettaient un terme à leurs engagements de sécurité avec la Nouvelle-Zélande, sous le prétexte que les décisions précitées allaient compromettre l’efficacité des mesures prises dans le cadre du traité de sécurité collective avec l’Australie et les États-Unis (ANZUS). En 1988, c’est au tour du Parlement du Danemark de proposer une résolution demandant au gouvernement de signifier à tous les navires de guerre étrangers de passage qu’ils ne doivent pas transporter d’armes nucléaires. Cette résolution ne fait que s’appuyer sur la politique officielle danoise énoncée trente ans auparavant, en fonction de laquelle, en temps de paix, l’introduction d’armes nucléaires au Danemark est strictement interdite. Remettant en question l’usage selon lequel les navires de guerre des puissances nucléaires ne confirment ni ne dénient la présence d’armes atomiques à leur bord, la résolution, sous la pression des États-Unis et de la Grande-Bretagne au sein de l’OTAN (dont le Danemark est membre) n’est pas assortie de mesures de vérifications spécifiques, le Danemark choisissant de croire que les puissances nucléaires respecteront ses choix. A contrario, pour la Suède neutre, les navires de passage ne doivent pas être équipés d’armes atomiques et en 1987, le Parti Social Démocrate se prononce en faveur de la définition de mesures destinées à obliger les puissances nucléaires à livrer toute information utiles sur la présence d’armes nucléaires à bord de leurs navires. Lors d’un discours de septembre 1992 à l’Assemblée générale des Nations Unies, le Président de Mongolie déclare son territoire “zone exempte d’armes nucléaires”. À la suite de cette décision, les États-Unis, mais aussi la France et la Grande-Bretagne assurent aux dirigeants de ce pays que la Mongolie bénéficie de leur engagement à saisir le Conseil de Sécurité en cas d’agression nucléaire contre son territoire et qu’un État non-nucléaire ne peut faire l’objet d’une agression de ce type lorsqu’il n’est pas allié à une puissance nucléaire. Quant à la Russie, elle rappelle au gouvernement de Mongolie qu’en fonction du traité de coopération et de relations amicales qui les unit, ses dirigeants se sont engagés à respecter la décision mongole de s’abstenir de déployer des troupes étrangères ainsi que des armes de destruction massive sur son territoire, ou d’empêcher leur transit. Le document final de la 6e Conference d’examen du TNP (14 avril-19 mai 2000) insiste sur le rôle central joué par les zones dénucléarisées dans la prévention de la prolifération. Dans ce texte, qui a reçu l’aval des quelque 155 représentants d’États, les puissances nucléaires ont été priées de signer et ratifier les protocoles des traités établissant des zones franches de l’arme nucléaire. Les États-Unis restent ainsi les seuls à ne pas avoir ratifié les protocoles aux traités de Rarotonga (Pacifique Sud) et Pelindaba (Afrique)[4]. Ces protocoles garantissent aux États signataires qu’ils ne feront pas l’objet de chantage ou d’attaque nucléaire. Ce faisant, si l’on inclut le traité de Bangkok (Asie du Sud-Est) qui n’a pas encore reçu le soutien des puissances nucléaires en raison de questions juridiques liées au droit de la mer, ce sont quelques 110 pays dont les territoires composent une bonne partie de l’hémisphère sud (Afrique, Amérique latine et Pacifique Sud), qui sont inclus dans des zones dénucléarisées. Et des encouragements ont été formulés pour que ce type de zone soit créée en Asie du Sud, au Moyen-Orient et en Asie centrale. Malgré l’intérêt du processus et des traités signés comme obstacles à la prolifération nucléaire - si l’on considère toutefois que le désir d’acquérir des armes nucléaires trouve ses fondements dans des considérations régionales - ces accords, précise J. Goldblat, sont déficients à plusieurs titres[5] : - aucun des traités ne précise que les garanties de dénucléarisation sont valables à la fois en temps de paix et de guerre ; - la recherche sur les engins explosifs nucléaires n’est explicitement interdite que dans le traité de Pelindaba ; - seuls ce traité et celui de Rarotonga indiquent clairement que la mise hors la loi des armes nucléaires concerne aussi bien les engins nucléaires explosifs assemblés ou démontés ; - le traité de Tlatelolco autorise, sous certaines conditions, les explosions nucléaires conduites à des fins pacifiques ; les installations de soutien aux dispositifs stratégiques des puissances nucléaires ne sont proscrites par aucun traité ; - seul le traité de Pelindaba interdit les attaques contre des installations nucléaires ; - seul les traités de Tlatelolco et de Bangkok énoncent des dispositions relatives à la dénucléarisation des zones maritimes adjacentes à celles des eaux territoriales des pays membres ; - tous les traités acceptent le transit d’armes nucléaires sur le territoire des États parties, dont l’accueil de navires étrangers ou d’aéronefs équipés d’armes nucléaires ; - les clauses de retrait ou de dénonciation des traités qui font référence aux intérêts supérieurs des parties sont trop permissives ; - l’engagement des puissances nucléaires à respecter le statut des zones dénucléarisées n’est pas vérifiable dans les faits ; - il n’existe aucune assurance inconditionnelle, de la part de ces mêmes puissances, qu’elles n’utiliseront pas d’armes nucléaires contre les États des différentes zones ; - seul le traité de Bangkok appelle ses membres à l’action, dans le cas d’une violation par les puissances nucléaires de leurs obligations. L’exaspération des puissances non-nucléaires par rapport à la conduite des États nucléaires en matière de respect de leurs engagements dans le domaine des négociations sur le désarmement (article VI du TNP), a conduit à lancer les ministres des Affaires étrangères du Brésil, de l’Égypte, de l’Irlande, du Mexique, de la Nouvelle-Zélande, de la Slovénie, de l’Afrique du Sud et de la Suède, un appel pour l’élimination complète des armes nucléaires. Cette coalition, avec l’appui de 30 autres parrains, a introduit la Résolution 53/77Y : Un monde libre de toute arme nucléaire : le besoin d’un nouvel agenda, à l’Assemblée générale des Nations Unies - adoptée par vote le 4 décembre 1998.
[1]
Les États-Unis ont leur propre définition des zones dénucléarisées :
leur création ne doit pas perturber les arrangements de sécurité
existants au détriment de la sécurité régionale ou internationale,
ni limiter les droits de chaque État à organiser seul ou collectivement
sa défense selon les principes définis par la Charte des Nations Unies ;
également, la création d’une zone ne doit pas contrarier les droits
des parties, tels qu’ils sont énoncés dans le droit international,
à accorder ou refuser le droit de passage sur leur territoire (accès
aux ports, survols, etc.) ; de même, aucune restriction ne peut être
imposée à la liberté de navigation et de survol de la haute mer, tout
comme au droit de passage inoffensif dans les eaux territoriales et
archipélagiques, ou au droit de passage dans les détroits
internationaux. [2]
Les composantes principales du régime de non-prolifération
sont les suivantes : traité de non-prolifération (TNP), traité
d’interdiction complète des essais (TICE ou CTBT), projet de traité
d’arrêt de production des matières fissiles (FMCT), régimes de
sauvegarde de l’AIEA. [3]
Si le traité a été signé au Caire, il n’en porte pas moins
le nom de traité de Pelindaba, du nom de la petite ville d’Afrique du
Sud qui a abrité le programme nucléaire de ce pays et où se sont
conclus, en 1995, les négociations. [4]
T. Graham, “Surviving the Storm : The NPT Regime after the
2000 Review Conference”, Disarmament
Diplomacy, n° 46, mai 2000. [5]
J. Goldblat, voir note 3.
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