Du “Concept stratégique” au “Livre blanc” européen

 

André Dumoulin

 

La politique européenne de sécurité et de défense (PESD) doit pouvoir disposer d’un socle conceptuel et idéologique reconnu de tous, légitimant et encadrant la montée en puissance de l’Union européenne. L’appui des opinions et l’adoption de valeurs communes doit permettre en effet aux citoyens, aux décideurs et aux militaires de se rejoindre dans la détermination des principes d’engagement, d’interven­tion, de légitimation ou de partage des risques. L’identi­taire collectif de sécurité est bien l’objectif à atteindre afin que cette politique européenne soit davantage commune et concertée.

Aussi, le passage de l’opératoire militaire du head­line goal (y compris les récentes décisions relatives à une future force ultra-rapide et très réactive) à un identitaire européen en matière de sécurité constitue, à la fois, un saut qualitatif et la volonté de poser les briques constitu­tives d’une réelle autonomie politique dans le champ stratégique[1]. Elles sont d’autant plus nécessaires que les valeurs de sécurité et de défense ne sont pas aussi visi­bles que l’euro monnaie ou la culture. En effet, le risque est grand qu’une distanciation subtile aboutisse à une césure permanente entre les gouvernants et les gouver­nés dans le champ de la sécurité, entraînant alors des phénomènes de délégitimation, rejet, incompréhension, refus d’intervention. Ajoutons-y le soutien non garanti lors d’opérations de gestion de crise, la difficulté de soutenir législativement les budgets de sécurité, la non-acceptation du risque, le repli identitaire national, le refus de solidarité dans l’épreuve, les tensions idéolo­giques parlementaires, sans compter la perte de lien entre le citoyen et le militaire professionnel ou la vision parcellaire des enjeux.

Comment finalement donner une assise, un socle idéologique, reconnu de tous, sur les valeurs associées à la future politique européenne de sécurité et de défense ? Quels sont les facteurs qui doivent nécessairement légi­timer l’adoption de cette PESD ? Aussi, la politique de sécurité et de défense européenne devra reposer sur plusieurs socles, se chevauchant en partie ou s’emboîtant selon les situations. Ces différents emboîtements vont concerner l’échelon opératoire, l’échelon doctrinal, l’éche­lon identitaire.

Aujourd’hui, l’adoption de la nouvelle Stratégie de sécurité européenne, l’essai engagé par l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne (IESUE) d’un modèle de “Livre blanc européen sur la sécurité et la défense, et la future adoption d’une Constitution européenne sont bien les initiatives prudentes déjà perceptibles de cet échelon identitaire.

La Stratégie de sécurité de l’Union européenne

Le 12 décembre 2003, le Conseil européen adoptait sa première stratégie de sécurité[2]. Attendue depuis longtemps[3], née des conséquences de la crise intra-européenne autour de la guerre en Irak et élaborée en deux temps[4] par les Vingt-cinq[5], cette stratégie de sécurité de l’UE allait bouleverser le calendrier des travaux de l’IESUE. Ce dernier, qui était en train de rédiger un projet de “Livre blanc européen de la sécurité et de la défense, ne pouvait que “laisser passer en premier la Stratégie européenne de sécurité de l’UE. D’une part, parce que ce dernier document était officiel­lement endossé par les capitales, à la différence du projet de Livre blanc qui, pour des raisons méthodologiques, avait choisi la voie de “l’autonomie rédactionnelle[6]. D’autre part, parce que freiner la sortie du “Livre blanc et “passer en second ne pouvait que crédibiliser et autoriser ce projet de “Livre blanc pourtant jugé tabou il y a encore deux ans. Enfin, parce que les rédacteurs du “Livre blanc se devaient de prendre en compte et interagir avec la Stratégie de l’UE pour être en phase, l’un renvoyant à l’autre et récipro­quement.

La sortie de la “Stratégie européenne de sécurité protégeait en quelque sorte l’autre document, le rendait utile, visible et nécessaire. Le “Livre blanc, par son con­tenu et sa fonction, étant bien évidemment placé en seconde position dans la hiérarchie conceptuelle des documents de sécurité. En d’autres termes, on ne pouvait plus contester l’utilité d’un “Livre blanc dès l’instant où l’UE endossait une sorte de “Concept stratégique censé être le toit de l’édifice sécuritaire.

Dans “Une Europe sûre dans un monde meilleur, la structure du texte aborde successivement l’environne­ment de sécurité (dont les défis mondiaux et les princi­pales menaces), les objectifs stratégiques de l’Union et enfin les implications politiques pour l’Europe. Dans l’introduction, l’UE reconnaît à la fois le rôle capital joué par les États-Unis dans le processus d’intégration et de sécurité européennes et le fait qu’avec plus de 450 mil­lions d’habitants et un quart du PIB mondial, l’Union constitue “inévitablement un acteur mondial. De même que “la convergence croissante des intérêts européens et le renforcement de la solidarité au sein de l’UE font de l’Europe un acteur plus crédible et plus efficace. L’Europe doit donc “être prête à assurer sa part dans la responsabilité de la sécurité internationale et de la construction d’un monde meilleur.

Le document de 12 décembre 2003 défend l’idée que les aspects internes et externes de la sécurité sont indissolublement liés. On y insiste sur l’idée que la sécu­rité est une condition nécessaire du développement[7], mais aussi sur la dépendance énergétique de l’Europe vis-à-vis des importations de pétrole et de gaz provenant du Golfe, de Russie et d’Afrique du Nord[8].

On y présente également les nouvelles menaces, “plus variées, moins visibles et moins prévisibles comme le terrorisme qui “vise à porter atteinte à l’ouverture et la tolérance de nos sociétés et constitue une menace stratégi­que croissante pour l’ensemble de l’Europe. La vague terroriste la plus récente revêt un caractère mondial et elle est liée à un extrémisme religieux violent dont les “causes en sont complexes.

De même, la prolifération des armes de destruction massive constitue potentiellement la menace la plus importante pour la sécurité de l’Europe[9], si cette menace est associée au terrorisme.

En outre, les conflits régionaux “tels que ceux du Cachemire, de la région des Grands Lacs et de la pénin­sule coréenne ont un impact direct et indirect sur les intérêts européens, tout comme les conflits qui sévissent plus près (…), surtout au Moyen-Orient. “Les conflits violents ou « gelés », qui persistent également [aux frontières de l’UE], menacent la stabilité régionale.

Ensuite, la Stratégie européenne de sécurité relève la déliquescence des États qui, à travers la mauvaise gestion des affaires publiques, la corruption, l’abus de pouvoir, la faiblesse des institutions et le non-respect de l’obligation de rendre des comptes, tout comme les conflits civils, ronge les États de l’intérieur. Cet effon­drement de l’État “peut être associé à des menaces évi­dentes, telles que la criminalité organisée ou le terrorisme. La déliquescence des États constitue un phénomène alarmant, qui sape la gouvernance mondiale et ajoute à l’instabilité régionale.

Enfin, l’Europe constitue une cible de premier ordre pour la criminalité organisée, avec une menace intérieure comportant une dimension extérieure impor­tante : “le trafic transfrontalier de drogue, la traite des femmes, l’immigration clandestine et le trafic d’armes représentent une grande partie des activités des groupes criminels.

À partir de ces constats, le Conseil a entériné une série d’objectifs stratégiques : faire face aux menaces et construire la sécurité dans le voisinage de l’UE, tout en insistant sur le fait que l’ordre international doit être fondé sur un multilatéralisme efficace. Sont ainsi rappe­lés, à propos de la réponse aux menaces, les mesures pluridimensionnelles de l’Europe après les attentats du 11 septembre, sa politique de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive[10], les interventions en vue de contribuer au règlement des conflits et au soutien à la bonne gouvernance. Et d’insister sur le fait qu’aujourd’hui, à la différence d’hier, “face aux nouvelles menaces, c’est à l’étranger que se situera souvent la première ligne de défense.

La Stratégie européenne de l’Union précise à cet égard que l’Europe doit être prête à agir avant qu’une crise se produise, en opposant une combinaison de moyens d’action, qu’ils soient politiques, économiques, policiers, judiciaires, militaires. Ces interventions ciblées et plurisectorielles devront aller de pair avec une politique de bon voisinage et de stabilisation des États situés à ses frontières : “il est dans l’intérêt de l’Europe que les pays situés à ses frontières soient bien gouvernés d’autant que, si l’intégration des nouveaux adhérents va accroître la sécurité européenne, “elle aura également pour effet de rapprocher l’UE des zones de troubles. Mais pour l’Union, il faut faire bénéficier ses voisins orien­taux[11]des avantages de la coopération économique et politique tout en nous attaquant aux problèmes politiques que connaissent ces pays, en donnant pour illustration la politique européenne dans les Balkans.

Ce cadre interventionniste repose sur un ordre international que l’UE veut faire reposer sur la Charte des Nations unies, en souhaitant renforcer ladite organi­sation. Et de soutenir également les relations transatlan­tiques, l’OTAN, l’OSCE et toutes les organisations multi­latérales et régionales[12] pouvant apporter leur “contribu­tion à un monde plus ordonné. L’objectif est bien de propager la bonne gouvernance, soutenir les réformes sociales et politiques, protéger les droits de l’homme, soutenir l’aide au développement ; cette dernière étant considérée dans la nouvelle Stratégie de sécurité de l’Union comme un levier associant conditionnalité de l’aide et respect nécessaire par certains États des normes internationales[13].

Quant au troisième chapitre sur les implications politiques pour l’Europe, il insiste sur la nécessité d’être plus actif dans la poursuite des objectifs stratégiques de l’Union, à savoir l’ensemble des instruments de gestion de crise et de prévention des conflits, y compris les “actions au plan politique, diplomatique, militaire et civil, commercial et dans le domaine du développement. La Stratégie européenne de sécurité estime que des politiques actives doivent être menées pour faire face au dynamisme des menaces nouvelles. Ce dynamisme impli­que une “culture stratégique propre à favoriser des inter­ventions en amont, rapides et, si nécessaire, robustes[14]. Cette stratégie devra reposer sur un soutien à l’action de l’ONU en réponse aux menaces qui pèsent sur la paix et la sécurité internationales mais aussi sur le développe­ment des capacités afin de “transformer les armées en forces plus flexibles et mobiles et pour leur permettre de faire face aux nouvelles menaces. Pour l’Union européen­ne, “davantage de ressources pour la défense et une meilleure utilisation des moyens sont nécessaires”, mais aussi en recourant systématiquement à des moyens mis en commun afin d’éviter les duplications et réduire les coûts. Et d’insister également sur les moyens de gestion civile des crises, l’Agence européenne de l’armement, le partage du renseignement, les capacités diplomatiques, le renforcement de la capacité opérationnelle de l’UE via le partenariat stratégique avec l’OTAN dans le domaine de la gestion des crises.

Surtout, le document du 12 décembre insiste sur la cohérence à avoir, dans le domaine de la PESC et de la PESD, avec les instruments nationaux et les actions extérieures des différents États membres, à propos aussi de l’unité de commandement, mais aussi de la nécessité de regrouper des instruments et moyens autour de la sécurité, condition première du développement. Il serait également nécessaire de coordonner l’action extérieure et les politiques menées dans le domaine de la Justice et des affaires intérieures.

Cette cohérence implique donc de coopérer avec les partenaires de l’Union. Cette dernière, qui estime que les menaces sont partagées, propose d’intensifier la coopéra­tion multilatérale entre États membres, avec l’ensemble des partenaires les plus proches, avec les organisations internationales et aussi avec les États-Unis dans le cadre d’un partenariat que l’UE souhaite efficace et équilibré. Et de souligner qu’“en agissant ensemble, l’Union euro­péenne et les États-Unis peuvent constituer une formi­dable force au service du bien dans le monde. Tout comme de constater l’importance d’œuvrer pour des rela­tions plus étroites avec la Russie, élément majeur de la sécurité et de la prospérité de l’UE. De même que l’histoire, la géographie et les liens culturels de l’UE la mettent “en relation avec chaque partie du Monde[15].

En guise de conclusion, le document qui contient la marque de Javier Solana, précise que “l’Union européen­ne dynamique et dotée de capacités suffisantes aura du poids sur la scène mondiale. Elle contribuera ainsi à un système multilatéral efficace ouvrant la voie à un monde plus équitable, plus sûr et plus uni.

La dialectique des versions

Nous pouvons constater quelques différences entre la première et la seconde version du document. Dans le chapitre sur les menaces, la version de décembre rem­place l’intertitre “Sécurité : de nouvelles menaces dans un nouvel environnement au profit de “L’environnement de sécurité : défis mondiaux et principales menaces, inflexion indiquant à la fois le caractère global et mondial des menaces qui ne sont pas toutes nouvelles.

Dans le document de Thessalonique, Javier Solana isolait trois menaces essentielles : le terrorisme interna­tional, la prolifération des armes de destruction massive considérée comme “la menace la plus importante à la paix et à la sécurité des pays et enfin les États en déliquescence et criminalité organisée (ces deux derniers intégrés dans la même rubrique). Dans le document final, ils font place à cinq rubriques définies plutôt comme “les principales menaces : terrorisme, proliféra­tion des armes de destruction massive, conflits régio­naux, déliquescence des États et criminalité organisée. Ainsi, le terrorisme et la prolifération ne remplacent pas les anciennes, mais s’y ajoutent, le défi pour l’Union “étant de combiner les agendas post-1989 (conflits natio­naux et ethniques) et post-2001 (terrorisme et proliféra­tion)[16]. On peut ainsi constater que les conflits régio­naux, déjà évoqués comme source d’instabilité dans la première version, deviennent une menace à part entière dans le texte définitif de décembre 2003. Quant à la décision de scinder “déliquescence des États[17] et “criminalité organisée, il s’agissait d’en faire la distinc­tion, d’autant que dans les États démocratiques de l’UE, le crime organisé existe sans qu’il y soit la conséquence directe d’un affaiblissement de l’État.

Dans la partie sur le terrorisme, il est fait abstrac­tion, dans la dernière version, de la distinction entre ancien et nouveau terrorisme, estimant seulement que la plus récente revêt un caractère mondial et est liée à un extrémisme religieux violent : “l’Europe constitue à la fois une cible et une base d’opération pour ces terroristes[18].

Enfin, la différence la plus visible tient au sous-chapitre sur les armes de destruction massive. Alors que la première version indiquait que cette prolifération constituait “la menace la plus importante à la paix et à la sécurité des pays, le document final énonce que “la proli­fération des armes de destruction massive constitue poten­tiellement la menace la plus importante pour [la] sécurité de l’Union européenne. L’adoption de l’adverbe “poten­tiellement avait pour objectif de relativiser le terme choisi dans l’épure de juin 2003, vu l’assimilation diplo­matique de la difficulté à appréhender l’exacte vérité de la menace irakienne en termes ADM en l’absence de découverte d’un arsenal dans ce pays après la chute du régime bassiste. De plus, la seconde version, par pru­dence, a gommé l’expression “la dissuasion n’aboutirait à rien à propos du terrorisme ADM non étatique, éludant en quelque sorte la fragilité du concept classique de dissuasion nucléaire face à un adversaire sans sanctuaire[19].

Dans le chapitre sur les objectifs stratégiques, nous pouvons constater une inversion de l’ordre des sous-titres. Dans la première version, l’extension de la zone de sécurité autour de l’Europe précède le renforcement de l’ordre international, puis l’objectif de faire face aux menaces. Dans la version de décembre, c’est la réponse aux menaces qui arrive en premier lieu, suivie par la construction de la sécurité dans le voisinage[20], avant d’aborder la question de l’ordre international et le multi­latéralisme. Quant au débat sur l’introduction dans la version anglaise du terme pre-emptive engagement, très connoté[21] et absent de la traduction dans plusieurs langues européennes, il fut effacé en décembre au profit de preventive engagement, impliquant plutôt la préven­tion des conflits et des menaces, quand bien même nous restons à dessein dans un certain flou garantissant la flexibilité diplomatique des États.

Dans le dernier chapitre sur les implications politiques pour l’Europe, la phrase sur le développement d’une “culture stratégique propre à favoriser des inter­ventions précoces, rapides et si nécessaire, vigoureuses est repris telle quelle, mais en remplaçant respective­ment les mots “précoces et “vigoureuses par “en amont et “robustes. Ces modifications tentent, en quelque sorte, de codifier la notion de prévention des conflits et d’inter­vention avant que les crises ne dégénèrent, tout en se refusant à utiliser une terminologie militaire qui reste, d’évidence, sous-entendue dans les mots choisis. Toutes les interprétations sont donc possibles.

L’autre changement particulier concerne la question du développement des capacités : le texte de décembre insiste moins sur l’augmentation des dépenses de défense et davantage sur les synergies, économies d’échelle, partage des outils, coopérations et mutualisations[22]. En outre, un paragraphe entier est consacré dans le docu­ment de décembre aux arrangements permanents entre l’Union et l’OTAN (Berlin +).

Quant au caractère irremplaçable de la relation transatlantique, il est repris, mais on y ajoute la néces­sité d’un partenariat “efficace et équilibré avec les États-Unis. Enfin, les précisions données en décembre[23] sur le choix des partenaires traduisent un élargissement des zones d’intérêts de l’Union.

Globalement, le document de décembre a maintenu la structure générale de la première version. L’esprit général reste la prévention des conflits et l’intervention pluri-sectorielles, la priorité à l’ONU et au multilatéra­lisme, le tout baignant néanmoins dans un certain flou laissant une certaine marge de manœuvre en cas de décisions opératoires faites dans le cadre de l’Union. Flou et évasif à la fois dans la hiérarchisation des menaces, dans l’usage de la force militaire, dans la place exacte de l’ONU. Texte consensuel sur les cendres des tensions intra-européennes et transatlantique autour de la guerre en Irak, il est le reflet des incertitudes du moment, du nécessaire rapprochement avec les États-Unis et de cette obligation de laisser toujours ouvertes les différentes options, un peu comme le Concept stratégique de l’OTAN d’avril 1999.

L’adoption de cette Stratégie de sécurité balaie aussi le concept aujourd’hui dépassé d’Europe puissance civile. Elle est plutôt d’une puissance disposant d’une pluralité d’attributs et d’outils, capacité non réductible à la seule intervention militaire mais sans néanmoins l’effacer, l’ignorer ; l’angélisme s’arrêtant dès l’instant où les règles des régimes et traités internationaux ne sont pas respectés. Si les sanctions doivent être, en principe, plus économiques, commerciales et diplomatiques que militaires, cette dernière option n’est pas gommée. Si l’engagement préventif, très tôt dans la crise, en amont “n’a rien à voir avec la notion de frappe préventive[24], si l’Union va utiliser en premier lieu ce qui fonde sa puissance, elle n’a jamais renoncé à l’emploi de la force, en dernier recours. Personne n’est dupe parmi les chefs d’État et de gouvernement : la violation grave des règles de droit international, des accords multilatéraux et des droits de l’homme pourrait obliger les Européens à engager des moyens de sanction et de coercition mili­taire. Quant à savoir si l’UE peut envisager une frappe préventive dans les cas les plus extrêmes (terrorisme, ADM en préparation finale), la question reste posée.

Cependant, cette politique, à la fois prudente, nuan­cée et réaliste[25], correspond parfaitement aux valeurs et à l’esprit recherchés par l’Union européenne depuis quelques années en matière de sécurité et de défense à travers la PESD, la PESC et ses outils de prévention et d’intervention civilo-militaires.

Si nous pouvons définir une stratégie de sécurité comme un outil essentiel qui, sur la base de valeurs et d’intérêts, expose les objectifs globaux à atteindre à long terme, ainsi que les types d’instruments à mettre en œuvre à cette fin[26], assurément le document adopté par les chefs d’État et de gouvernement à Bruxelles le 12 décembre 2003 en est un modèle. Mais peut-il être clairement défini comme un concept stratégique, comme le Concept stratégique européen ? Nous pouvons en douter. Nous pouvons même affirmer qu’elle n’est pas, à proprement parler, une “stratégie au sens premier du terme, entre l’art et la science, telle que définie par les théoriciens[27].

Elle est plutôt et est avant tout un cadre normatif, aucunement une doctrine d’emploi des forces, ni un cadre inclusif d’intervention militaire. Elle ne fixe, selon Javier Solana “ni des lignes rouges ni des moyens d’action, mais plutôt “des principes directeurs[28] correspondant à une puissance politico-économique, pas à une alliance mili­taire classique. Elle affiche de manière succincte une évaluation sommaire des menaces perçues comme telles par les Vingt-cinq États européens, avancée majeure lorsque nous nous rappelons les divergences d’apprécia­tion intra-européenne sur la menace irakienne dès l’automne 2002. Elle évite de préciser et surtout de hiérarchiser les intérêts communs face aux intérêts nationaux. Elle ne précise pas si une action de l’UE “doit désormais dépendre de la constatation d’une violation d’un nouvel ordre international basé sur le multila­téralisme et sur le respect de la Charte des Nations unies, en quelque endroit qu’une telle violation se produise, ou si elle est régie par des intérêts spécifiques dans une région précise du monde[29]. De même, rien n’est précisé à propos du consensus à atteindre entre Européens dans un scénario de type Kosovo où les atteintes aux droits de l’homme poussèrent les Européens à s’engager dans une intervention militaire sans mandat explicite de l’ONU.

Reste que cette Stratégie européenne de sécurité va évoluer, car elle sera dépendante de l’évolution de l’envi­ronnement international aujourd’hui particulièrement troublé et incertain. Elle va donc se situer entre le conjoncturel et le structurel, entre le circonstanciel et la vision que l’on voudrait figée et conservatrice des relations internationales. Elle doit aussi et nécessaire­ment être clarifiée au moyen d’un Livre blanc européen de la sécurité et de la défense, dont un modèle vient d’être finalisé par l’IESUE.

Jalon vers un “Livre blanc européen

L’idée de Livre blanc européen n’est pas nouvelle[30]. Elle fut relancée avec davantage de volontarisme sous la présidence belge au Conseil de l’Union européenne lors du second semestre 2001. En effet, la prise de conscience selon laquelle la définition des moyens dans le champ du Petersberg et de ses organes de fonctionnement politico-militaires de l’Union exige, à terme, un outil de référence politique commun solennel, semblait prendre corps à la lumière des enseignements du Kosovo et des attentats majeurs du 11 septembre. Pouvons-nous avancer, en matière militaire dans le cadre de l’Union européenne, si nous omettons de faire reposer cette montée en puissance relative et modeste sur un cadre normatif et descriptif public où chacun peut se situer, s’y référer, s’y identifier ?

La réponse à cette interrogation aboutit au lance­ment par le cabinet de la Défense d’une étude limitée prudemment à une “Introduction à l’étude comparative des Livres blancs, documents officiels et notes de politique générale relatifs à la politique de sécurité et de défense des Quinze États membres de l’Union européen­ne réalisée par le Centre d’Etudes de défense. Cette étude, qui insista sur les difficultés méthodologiques de ce simple exercice de comparaison de documents unique­ment officiels, aboutit à entrevoir certains éléments de convergence sans cohérence globale pouvant aboutir, à terme, à une réflexion ultérieure sur la nécessité de réaliser un “Livre blanc européen de la sécurité et de la défense.

À partir d’une méthodologie subtile et malgré certaines difficultés sémantiques et politiques[31], la thématique lancée par la Belgique dans le cadre de sa présidence semestrielle (2/2001) du Conseil de l’UE fut adoptée lors de la réunion informelle des ministres de la Défense à l’automne 2001 et soutenue en grande partie par les ministres des Affaires étrangères. Bien qu’il ne fût pas question d’une action commune ou d’un mandat de l’Union, le ministre belge André Flahaut fit parvenir une lettre datée du 19 octobre à l’Institut d’Etudes de sécurité de l’Union européenne, rappelant que les conclu­sions d’un séminaire organisé entre-temps sur ce sujet indiquaient à l’unanimité la nécessité pour l’Europe de concevoir un document descriptif reprenant à la fois les objectifs communs de la PESD, le contenu des appareils de défense nationaux et les évolutions observées en leur sein.

Il concluait en indiquant qu’il “souhaitait voir cette tâche confiée à l’Institut avec l’aide d’experts nationaux ; “présumant par ailleurs que ledit Institut pourrait également se pencher académiquement sur la notion de Concept stratégique[32]. Pour la présidence belge, cet outil pourrait servir d’indicateur pour le grand public, les assemblées parlementaires, les pays candidats à l’adhé­sion et les états-majors militaires des États membres et des États partenaires. Le processus fut, en définitive, lancé puis repris par la présidence espagnole du premier semestre 2002.

Sans déflorer le contenu des débats et échanges lors des 9 réunions de la task force[33] mise en place par l’Institut d’études de sécurité de l’UE et qui ont débuté le 13 mai 2002 à Paris, avec une fréquence bi- ou trimestrielle selon les périodes, l’objectif du groupe fut de réaliser un document descriptif pour les parties histori­ques, mais surtout prospectif et pragmatique, avec la définition d’options, de scénarios, d’hypothèses et de recommandations.

La clarification des relations avec les différents ministères nationaux des Affaires étrangères et de la Défense s’agissant de préciser plusieurs questions métho­dologiques et de contenu – dont la préséance des diplo­mates, la méfiance des fonctionnaires nationaux et européens, le contrôle des départements de la défense, la bureaucratie européenne, la confidentialité des sources, les dérives trop volontaristes de l’équipe rédactionnelle, l’inquiétude des officiels à propos des scénarios - aboutit à ce que la task force travaille “en toute autonomie avec la présence, à certaines réunions, d’un représentant du l’équipe de Solana comme observateur/stimulant.

Dès lors, l’idée de réunions mixtes avec les experts militaires nationaux fut supprimée dès le mois d’octobre 2002 afin d’éviter certaines tensions de préséance entre les départements de la Défense nationale et des Affaires étrangères.

Dans tous les cas, les ministères nationaux de la Défense restèrent à la disposition du groupe dans les limites de la confidentialité des documents à consulter et des informations à confirmer. La méthodologie générale impliquait d’entamer les réunions par un tour de table des événements internationaux ayant des implications sur la sécurité européenne et le contenu du “Livre sur la PESD. Son contenu fut débattu et les différents chapi­tres et sous-chapitres partagés entre les chercheurs participant à la task force ; le travail d’écriture étant réalisé seul ou par groupe (chapitre sur les scénarios). Le travail final de synthèse et de réécriture stylistique fut réalisé par Jean-Yves Haine sous la supervision des autres membres de la task force et de Nicole Gnesotto.

Chaque contribution fut examinée collectivement, imposant à chaque fois débat, questions et modifications consensuelles et par jeu d’influence et d’argumentaire, sous la direction “politique et scientifique de Nicole Gnesotto, directrice de l’IESUE, agence officielle de l’Union disposant d’une certaine indépendance rédaction­nelle.

Cette “autonomie dans la marche des travaux[34] et l’intégration de scénarios sur les missions de la PESD eurent pour conséquence majeure de donner au docu­ment final un statut non officiel – il ne sera pas en principe endossé par les ministres – mais uniquement présenté médiatiquement par Javier Solana.

À la différence de la “Stratégie européenne de sécurité”, qui n’est pas un véritable concept stratégique (cf. supra), cet exercice est bien dans le droit fil d’un Livre blanc, mais il ne sera pas défini comme tel pour des raisons politiques. En effet, la notion de “Livre blanc”, dans certains pays européens, est associée à un cadre prescriptif et engagé. Dès lors, pour l’IESUE, il s’agira de trouver un titre d’ouvrage qui pondère cette perception délicate, d’autant que les auteurs n’ont pas reçu mandat officiel des capitales et n’ont représenté qu’eux-mêmes au sens académique du terme !

Un futur officiel “Livre blanc européen de la sécurité et de la défense devrait donc pouvoir être engagé après ce “numéro zéro, cet essai, ce jalon.

Avec la sortie d’une “Stratégie européenne de sécurité et d’un modèle de “Livre blanc européen sur la sécurité-défense européenne, le processus d’affirmation et de maturation modeste d’une future autonomie stratégique de l’Union européenne prend ses marques, en s’affichant autrement que par les seuls outils et missions évoluant dans le champ opératoire.

L’identitaire, le conceptuel et les valeurs, soutenue par la future Constitution, vont ainsi légitimer et enca­drer cette encore très jeune politique européenne de sécurité et de défense (PESD) qui, pour des raisons prag­matiques et politiques, a préféré établir ces premières marques par le “bas de l’opératoire.



[1]       Cf. André Dumoulin, Raphaël Mathieu et Gordon Sarlet, La politique européenne de sécurité et de défense. De l’opératoire à l’identitaire, Bruxelles, Bruylant, 2003.

[2]       Une Europe sûre dans un monde meilleur. Stratégie européenne de sécurité, Paris, 12 décembre 2003 (diffusion par l’Institut d’Etudes de sécurité de l’Union européenne).

[3]       Cf. Karl-Heinz Hornhues, Réviser le concept de sécurité euro­péenne – Répondre aux nouveaux risques, Paris, Assemblée de l’Union de l’Europe occidentale/Assemblée européenne intérimaire de la sécurité et de la défense, document C/1741, 6 juin 2001.

[4]       Une première version fut rédigée par Solana (à partir d’un “non papier” rédigé par une équipe de diplomates de son entourage et quelques contributions extérieures) sur une demande formulée par les ministres des Affaires étrangères lors d’une session informelle tenue à Castellorizo le 3 mai 2003. Elle fut adoptée par les Vingt-cinq lors du Conseil de Thessalonique le 20 juin 2003. Elle fut revue et améliorée grâce à de nouveaux apports des capitales, de travaux provenant de différents instituts de recherche, mais aussi par des synthèses faites à partir de trois séminaires coordonnés à l’automne 2003 par l’IESUE autour des trois principales sections du document. Le premier, le 19 septembre, à Rome (organisé par Aspen Institute Italia), le deuxième à Paris les 6 et 7 octobre à l’IESUE et enfin le troisième, le 20 octobre, à Stockholm (organisé par l’Institute of International Affairs). Dans tous les cas, les représentants de Parle­ments nationaux ne furent pas invités. Les comptes rendus de ces séminaires peuvent être consultés sur le site internet de l’IESUE (http://www.iss-eu.org).

[5]       Le Conseil de l’UE avait décidé d’associer à cet exercice les fu­turs dix nouveaux membres à accueillir dans l’Union le 1er mai 2004.

[6]       Cette voie rédactionnelle impliquant l’autonomie et l’indépen­dance de la task force temporaire d’experts venus de différents pays rendit le travail plus facile, plus “audacieux, hors du cadre classique et diplomatique du “plus petit commun dénominateur qui aurait caractérisé les débats entre représentants civils et militaires venus de toutes les capitales. Le bémol étant que le produit ne pourra être officiellement endossé par le Conseil, mais néanmoins et probable­ment présenté solennellement par Javier Solana. Aussi, en dehors même de la question sémantique du terme “Livre blanc, le docu­ment qui sera diffusé largement, probablement en mai ou juin 2004, devrait dès lors être considéré comme un “modèle, “un jalon vers un officiel “Livre blanc de sécurité et de défense de l’Union euro­péenne de même degré de reconnaissance politique et étatique que la nouvelle Stratégie européenne de sécurité sur lequel, en défini­tive, il devrait reposer.

[7]       Non seulement les conflits détruisent les infrastructures, y compris les infrastructures sociales, mais ils encouragent également la criminalité, dissuadent les investissements et rendent impossible toute activité économique normale. Un certain nombre de pays et de régions sont pris dans un cycle de conflits, d’insécurité et de pauvreté. La concurrence pour les ressources naturelles, notamment l’eau, qui sera aggravée par le réchauffement climatique dans les prochaines décennies, sera probablement source de troubles supplémentaires et de mouvements migratoires dans différentes régions du monde.

[8]       Ces importations représentent aujourd’hui environ 50 % de la consommation d’énergie. Ce chiffre passera à 70 % en 2030.

[9]       Tomas Valasek, “EU rethinks security stance, Jane’s Defence Weekly, 30 juillet 2003, p. 21.

[10]     À cet égard, relevons l’adoption par le Conseil de la nouvelle Stratégie européenne de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive adoptée également le 12 décembre 2003.

[11]     Et de citer la zone moyen-orientale, le Caucase du Sud, la zone méditerranéenne.

[12]     Et de citer l’OMC, ASEAN, le MERCOSUR, l’Union africaine, la Cour pénale internationale.

[13]     Un certain nombre de pays se sont mis en dehors de la société internationale. Certains ont choisi l’isolement ; d’autres persistent à violer les normes internationales. Il est souhaitable que ces pays rejoignent la communauté internationale, et l’UE devrait être prête à fournir une assistance à cette fin. Ceux qui se refusent à le faire devraient comprendre qu’il y a un prix à payer, notamment dans leurs relations avec l’Union européenne.

[14]     En tant qu’Union constituée de 25 membres, qui consacre plus de 160 milliards d’euros à la défense, nous devrions être en mesure de mener plusieurs opérations simultanément. Nous pourrions apporter une valeur ajoutée particulière en concevant des opérations faisant appel à des capacités tant militaires que civiles.

[15]     Relevons que la nouvelle Stratégie de sécurité de l’UE insiste sur l’importance d’établir des partenariats stratégiques avec le Japon, la Chine, le Canada et l’Inde, ainsi qu’avec tous ceux qui partagent ses objectifs et ses valeurs et sont prêts à les soutenir.

[16]     IESUE, Stratégie de sécurité de l’Union européenne. Compte rendu du séminaire sur les menaces, 23 septembre 2003, p.1.

[17]     Il est à noter que le changement d’intitulé entre “États en déliquescence et “Déliquescence indique la volonté de s’attaquer au phénomène et non à l’État et sa population en tant que tels.

[18]     L’analyse de l’Union européenne ne cadre pas avec la vision de l’école idéaliste, particulièrement bien implantée en région flamande et particulièrement représentée par les Belges Sven Biscop et Rik Coolsaet, membres de l’IRRI, qui tablent plutôt (et à tort) sur la faible probabilité des attentats terroristes contre l’Union européenne dans le document The World is the Stage. A Global Security Strategy for the European Union, Paris, Policy Papers, n° 8, Groupement d’études et de recherches Notre Europe, décembre 2003, p.7. Cf. également Sven Biscop, “The European Security Strategy. Imple­menting a Distinctive Approach to Security ?», Bruxelles, Sécurité et Stratégie, n° 82, CED, février 2004.

[19]     Cf. André Dumoulin, “L’Europe : puissance nucléaire ?, Les Dossiers de l’Abécédaire parlementaire, Les défis pour la sécurité et la défense de l’Europe au xxie siècle, 2004.

[20]     Formulation quelque peu plus précise que la notion d’extension “de la zone de sécurité autour de l’Europe.

[21]     Il pourrait en effet être associé à la définition américaine des frappes militaires préalables, les “pre-emptive strikes ou frappes militaires préventives impliquant le recours quasi-automatique à la force.

[22]     Il est probable que les difficultés budgétaires de la plupart des États membres en terme d’acquisition de nouveaux équipements de défense expliquent cette mise en évidence d’objectifs plus qualitatifs et organisationnels, que quantitatifs et budgétaires.

[23]     Dans le document de juin 2003, l’UE cite les États-Unis, la Russie, le Japon, la Chine, le Canada et l’Inde, et tout autre pays (sans les préciser) qui partagent les objectifs et les valeurs de l’Union. Dans le document de décembre, on reprend les États-Unis, la Russie (dans une relation plus étroite), le Moyen-Orient, l’Afrique, l’Amérique latine et l’Asie en tant que zones où des partenariats pré­existes, avant de reparler de l’établissement de partenariats straté­giques avec le Japon, la Chine, le Canada et l’Inde.

[24]     Nicole Gnesotto, cité par Luc de Barochez, “L’Europe adopte une “stratégie de sécurité, Le Figaro, 12 décembre 2003.

[25]     Elle ne peut donc être celle que présente aujourd’hui caricatura­lement le GRIP (Bruxelles) qui estime que cette nouvelle stratégie de sécurité européenne est par trop guidée par “la réconciliation avec les États-Unis, en s’alignant sur des conceptions trop réductrices sur l’état du monde et sur l’usage excessif de la force militaire comme solution à tous les maux (sic), arguant que ledit concept “collerait trop à la National Security Strategy !

[26]     Institut royal des Relations Internationales, Un Concept de sécurité européenne pour le xxie siècle, Bruxelles, octobre 2003, p. 4.

[27]     Cf. Hervé Coutau-Bégarie, Traité de stratégie, Paris, ISC/ Economica, 1999.

[28]     Philippe Gélie, “Première esquisse d’une “stratégie européenne de sécurité, Le Figaro, 20 juin 2003.

[29]     Karl-Heinz Hornhues, op. cit., p. 6.

[30]     Cf. André Dumoulin, “Analyse comparative des Livres blancs nationaux : vers une convergence européenne des politiques de défense vis-à-vis des États-Unis et de l’OTAN ?, in Yves Jeanclos (dir.), La sécurité de l’Europe et les relations transatlantiques au seuil du xxie siècle, Bruxelles, Bruylant, 2003, pp. 259-267 ; André Dumoulin, L’identité européenne de sécurité et de défense. Des coopé­rations militaires croisées au Livre blanc européen, Bruxelles, Pres­ses interuniversitaires européennes/Peter Lang, 1999, pp. 165-219

[31]     À propos des difficultés à conceptualiser le “Livre blanc, cf. André Dumoulin, “La relance du concept de “Livre blanc européen de la sécurité et de la défense, Annuaire français des relations internationales, Bruylant, 2002, pp. 467-479.

[32]     Nous avons vu supra que le “concept stratégique eut son propre calendrier directement dans le champ intergouvernemental, à la suite des effets de la guerre en Irak.

[33]     Rob De Wijk (Académie de défense, Pays-Bas) ; Jan Foghelin (analyste de défense, Suède) ; Julian Lindley-French (chercheur IES) qui sera remplacé, pour cause de fin de mandat, à l’automne 2002, par Jean-Yves Haine (chercheur IES) ; Nicole Gnesotto (directeur IES) ; William Hopkinson (RUSI, Royaume-Uni) ; Tomas Ries (Finlande, IES) ; Lothar Rühl (ancien secrétaire d’État à la Défense, Allemagne) ; Stefano Silvestri (IAI, Rome) ; André Dumoulin (ERM, Belgique) ; Raphaël Bardaji (IEEI, Espagne présent aux deux premières réunions) ; François Heisbourg (FRS, France). Ils seront rejoints parfois par Marc Otte (représentant de Solana), Hans Bernhardt Weisserth (Secrétariat général du Conseil), Lars Wedin (EMUE). Notons la présence de deux à trois chercheurs observateurs de l’IES de l’Union européenne qui ne participèrent pas en tant que tel aux débats. Relevons la réunion plénière spéciale du 24 juin 2002 réunissant la task force et des représentants des États membres afin d’assimiler les points sensibles nationaux.

[34]     Nonobstant la prise en compte de l’environnement international et des décisions générales en matière de PESD ainsi que les réac­tions indirectes et informelles de quelques membres du COPS, du CMUE et de certains ministères nationaux. La guerre en Irak et la sortie de la Stratégie européenne de sécurité en 2003 imposèrent une actualisation des travaux du groupe ainsi que l’adoption d’un calen­drier de sortie retardé au printemps 2004.

 

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