Europe - États-Unis

L'impossible rééquilibrage ?

Hervé Coutau-Bégarie 

domination américaine 

Au lendemain de l’écroulement de l’Union soviétique, nombre d’observateurs ne don­naient pas cher de l’OTAN, dont la raison d’être avait brutalement disparu. La diplomatie améri­caine elle-même s’interrogeait sur l’avenir de l’organisa­tion et était prête à envisager des réformes profondes, avec un partage des responsabilités, dans le but d’assu­rer la pérennité de l’institutionnalisation du lien trans­atlantique. L’invasion du Koweït par Saddam Hussein est venue, à point nommé, pour balayer les interroga­tions et consolider l’organisation qui en avait le plus grand besoin. Loin d’évoluer dans un sens plus collégial, avec un rééquilibrage entre les deux piliers américain et européen, l’OTAN est restée l’instrument et la manifes­tation de l’hégémonie des États-Unis. La réforme des statuts entérinée lors du sommet du cinquantenaire à Washington en 1999, a largement donné satisfaction aux demandes américaines sur l’élargissement géographique et fonctionnel de l’OTAN : ses compétences ont été étendues à ce que l’on appelait auparavant le hors-zone et à une gamme très large allant du maintien de la paix à la lutte contre le terrorisme. Cela s’est naturellement fait au détriment des espérances sur l’émergence d’une Europe de la défense dont personne ne voulait sérieuse­ment, à l’exception des Français.

Dans les années 1990, la France a pourtant tenté un gros effort, en faisant le pari que sa réintégration, sinon complète, du moins assez poussée, dans les struc­tures militaires de l’Alliance lui permettrait de peser d’un poids plus grand et d’infléchir le fonctionnement de l’organisation dans le sens d’une part accrue pour les Européens. Près de quarante ans après l’échec du célèbre mémorandum du général de Gaulle réclamant un directoire à trois, il a fallu enregistrer un échec compa­rable, manifesté spectaculairement par le refus brutal des États-Unis d’envisager un partage des commande­ments les plus sensibles, notamment celui du Sud-Europe, traditionnellement dévolu à un amiral améri­cain. Un peu de connaissance historique aurait d’ailleurs permis d’apprécier d’emblée les risques d’une telle demande : les États-Unis n’entendent pas partager le contrôle de l’organisation militaire, ils n’ont jamais rien cédé dans ce domaine, même à leur fidèle allié britannique lorsque celui-ci a revendiqué, au commence­ment de l’OTAN, le commandement de l’Atlantique, puis, en guise de consolation, le commandement de la Méditerranée[1].

L’OTAN a toujours été et restera toujours une alliance orwellienne, dans laquelle tous les membres sont égaux, mais l’un est plus égal que les autres. Les États-Unis exercent une domination à laquelle ils n’entendent pas renoncer. L’évolution ne peut se faire que dans le sens qu’ils souhaitent. L’un des exemples les plus significatif est la transformation de l’un de deux commandements suprêmes, auparavant géographique (Atlantique), en commandement de la Transformation chargée d’orienter la configuration des armées futures dans un sens précis, sur le modèle américain. Le résultat est d’ailleurs tangible, avec un engouement pour la rhétorique de la Révolution dans les affaires militaires ou de la Transformation, sans que les Européens déve­loppent une réflexion suffisamment approfondie sur l’adéquation réelle de telles doctrines à leurs besoins spécifiques, à leurs moyens, à leurs cultures[2]. Cette emprise institutionnelle et doctrinale des États-Unis est le plus grand obstacle à l’émergence d’une Europe de la défense.

fluctuations européennes

Néanmoins, celle-ci se met en place, de manière très laborieuse. On peut en faire deux lectures opposées, avec des arguments aussi impressionnants en appa­rence, mais finalement aussi indécis dans chaque sens.

“Jean qui rit” se réjouira des percées obtenues vis-à-vis de l’OTAN, pour la reconnaissance d’une Identité européenne de sécurité et de défense (Berlin plus), ou de la Grande-Bretagne, qui a levé l’obstacle traditionnel pour l’émergence d’une Europe de la défense (Saint-Malo et Le Touquet), du lancement, après maintes tergiversa­tions, d’une Europe de l’armement, qui s’incarne dans une restructuration, trop longtemps retardée, d’une industrie trop fragmentée, dans la création d’une Agence européenne de défense, dans le lancement de program­mes majeurs dont le principal est l’avion de transport A400-M. Il fera valoir la bonne tenue d’opérations comme Artémis au Congo, Concordia en Macédoine, et mettra beaucoup d’espoir dans les treize groupements tactiques en cours de constitution, dans la force de gendarmerie européenne[3], très utile pour les opérations de stabilisation ou dans l’adoption d’un code de bonne conduite pour les marchés d’équipements de défense sous l’égide de l’Agence européenne de défense[4]. En bref, on retrouve la vieille thèse fonctionnaliste qui avait théorisé l’intégration européenne par l’économie : l’accu­mulation des “petits pas” finira par déboucher sur des transferts de compétence et de moyens qui, cumulés, donneront finalement naissance à cette Europe de la défense dont, aujourd’hui, personne, sauf la France, ne réclame ouvertement la réalisation.

En face, “Jean qui pleure” fera remarquer le carac­tère hautement hasardeux d’un tel calcul. Certes, l’Europe de la défense fait des petits pas, mais il s’agit précisément de tout petits pas, alors que les distances à franchir sont immenses. Des opérations comme Artémis ou Concordia sont d’ampleur très limitée. Artémis, la plus réussie, est d’abord une opération française à laquelle on a donné une teinte européenne. Sur les grands dossiers, par exemple sur l’Irak, les désaccords sont éclatants entre ceux qui s’alignent incondition­nellement sur les États-Unis, comme la Grande-Breta­gne ou la Pologne, ceux qui s’alignent diplomatiquement, comme l’Espagne ou l’Italie, ceux qui se réfugient dans une position attentiste et ceux, comme la France ou l’Allemagne, qui ont adopté une attitude de refus. De même, l’Europe de l’armement semble sortir des limbes, mais cela n’empêche pas plusieurs pays européens de participer au programme aéronautique du JSF, améri­cain, ou au programme naval du LCS, encore américain, au détriment évidemment des coopérations européen­nes : pour avoir une idée de l’ampleur du problème, il suffit de dire que l’engagement des pays membres de l’Union européenne dans le développement du JSF représente au moins 4 milliards de $ : 2 milliards pour le Grande-Bretagne, 1 milliard pour l’Italie, 800 millions pour les Pays-Bas... Les déficits capacitaires, clairement identifiés, sont considérables : transport stratégique, renseignement, systèmes de commandement et d’infor­mations, ravitaillement en vol… Une avancée notable a été réalisée avec le lancement du système de posi­tionnement spatial Galileo qui doit concurrencer le NAVSTAR américain ; mais l’accord n’a pu être obtenu qu’au prix d’une concession de taille : le nouveau dispositif n’aura que des applications militaires limitées, excluant notamment le guidage des missiles, une exten­sion n’étant concevable qu’à l’unanimité des partici­pants, impossible à réaliser puisque les Britanniques la refusent. La situation va encore se dégrader avec l’élar­gissement de l’Union européenne, les nouveaux membres étant très enclins à s’aligner sur Washington en matière de défense. À peine nommé, le nouveau Premier ministre polonais a exprimé un sentiment très répandu en déclarant : “L’Union européenne est le garant de notre prospérité, l’OTAN est le garant de notre sécurité”. On ne saurait mieux dire. La France est décidément bien seule dans son rêve d’une Europe adulte capable d’assurer toutes les compétences d’une entité politique majeure, de l’économie à la défense. Inutile de dire que le récent rejet du traité constitutionnel vient encore compliquer les choses et retarder un peu plus l’éventualité d’une Europe de la défense.

capacités et volonté

Est-ce à dire que la cause est désespérée et que l’Europe de la défense est destinée à rester un mythe ? Les circonstances historiques peuvent entraîner des changements rapides et imprévisibles. Faut-il rappeler que pratiquement personne n’avait sérieusement prévu l’effondrement de l’Union soviétique ou les attentats du 11 septembre 2001 ? On ne peut dire ce que sera l’Europe dans dix ou vingt ans, encore moins l’attitude des dirigeants européens à l’égard de la défense.

La seule solution consiste, au fond, à ne pas se polariser sur les positions de principe, chères aux Français, et à adopter une démarche plus pragmatique. Il n’est pas certain que l’Europe de la défense finisse par voir le jour à court ou moyen terme mais, en sens inverse, il n’est pas possible non plus de dire que l’entre­prise est, par avance, condamnée. Même si les institu­tions mises en place depuis quelques années sont fragi­les, même si les réalisations concrètes sont très en deçà de ce qu’on pouvait espérer, on ne peut nier l’existence d’un timide acquis communautaire, d’un début de mise en place d’institutions que certains croyaient encore, il y a dix ans, utopiques. Peut-être serait-il sage, dans un premier temps, de se focaliser plutôt sur le problème tout à fait concret, car d’abord financier, des capacités. Il ne sert à rien de faire de grandes proclamations si l’Europe n’acquiert pas les moyens nécessaires à l’exer­cice des compétences que certains voudraient lui voir assumer. À l’inverse, si ces moyens existent, l’envie finira peut-être par venir de les utiliser et, pas seule­ment, comme supplétifs des Américains.

Il est évident que l’Europe ne pourra jamais rivaliser pleinement avec les États-Unis. Même si les produits intérieurs respectifs ne sont pas si éloignés, l’Europe consacre beaucoup moins de moyens à sa défense que les États-Unis : 1,9 % de son PIB contre 3,4 %. L’idée d’un rattrapage militaire est parfaitement utopique. Mais ce n’est pas le but : il ne s’agit pas de faire de l’Europe un rival, un competitor, de la super­puissance américaine, mais simplement de lui donner les moyens de son indépendance, de son affirmation sur la scène internationale comme acteur politique à part entière. Le débat sur la complémentarité ou l’opposition entre l’Europe et les États-Unis est, très largement, un faux problème : les deux côtés de l’Atlantique procèdent d’une matrice historique commune, partagent les mêmes valeurs essentielles, même si elles tendent de plus en plus à diverger. Il n’y a aucun risque d’un affrontement entre les deux rives, l’idée d’une alliance entre la Chine et l’Europe contre les États-Unis n’est qu’un délire limité à quelques anti-Américains primaires. Simplement, les intérêts, les appréciations ne sont pas toujours les mêmes, comme on a pu le voir lors de l’affaire d’Irak et comme cela pourrait se produire à n’importe quel moment, sur n’importe quel sujet. Qui peut garantir que l’hyperactivisme de l’actuelle administration ne va pas engendrer un syndrome irakien comparable au syndro­me vietnamien, et donc déboucher sur un détachement relatif des États-Unis à l’égard d’affaires qu’ils juge­raient n’être pas vitales pour eux, par exemple en Afrique ? L’Europe doit se doter de moyens lui permet­tant d’agir en tant que de besoin.

Elle y est d’autant plus incitée, que, contrairement aux apparences, les moyens de l’hyperpuissance mili­taire américaine ne lui permettent plus d’intervenir sur tous les théâtres d’opérations. Ceux qui dénoncent l’écart capacitaire croissant entre les forces américaines et les forces européennes oublient, en effet, le revers de la médaille. Fidèles à leur culture stratégique, obsédés par la technique, les États-Unis font le pari de la moder­nisation forcée, de la course à l’innovation technologique, dans l’espoir d’une percée décisive qui les mettrait définitivement hors d’atteinte du reste du monde, tant pour la défense que pour l’attaque. C’est le but de la Transformation des forces armées qui doit déboucher, à l’horizon 2020, sur une Objective Force conçue selon l’esprit, les principes et les méthodes de la Révolution dans les affaires militaires. Mais ces matériels de la prochaine génération sont d’un coût exorbitant et tout ce qui est consacré aux nouvelles technologies est perdu pour les effectifs. Conséquence, les États-Unis ne par­viennent plus à maintenir un volume de forces corres­pondant vraiment à leur hégémonie mondiale, surtout lorsqu’ils sont embourbés en Irak. Le déclin de leur présence outre-mer se poursuit. Certes, ils s’implantent dans de nombreux pays, donnant l’impression d’être, plus que jamais, omniprésents, omnipotents. Mais il s’agit d’une présence d’un volume limité, avec des conseillers et des petits détachements, au lieu des grandes concentrations comme celles qui existaient naguère en Europe ou en Corée du Sud. Il s’agit donc plus d’une recherche d’influence que d’une véritable manifestation de puissance. En cas de crises simulta­nées, le surengagement pourrait devenir évident.

C’est une raison supplémentaire pour l’Europe de se doter de ses propres moyens et de suivre sa propre voie : au modèle techniciste de la RMA qui se meut dans un monde largement virtuel, elle doit opposer un modèle davantage tourné vers la dimension humaine, détermi­nante dans les conflits asymétriques du présent[5]. La pacification, que l’on préfère maintenant appeler stabili­sation, requiert le contact avec les populations, l’adap­tation au terrain, plus qu’une panoplie de satellites, les développements de l’affaire irakienne le démontrent surabondamment.

l’exemple des forces navales

L’exemple des forces navales est particulièrement éclairant. Une coopération navale européenne s’était mise en place dans les années 1980, sous l’égide de l’Union de l’Europe occidentale. Elle avait abouti à quelques réalisations, notamment dans le golfe Persique à la fin de la guerre Iran/Irak. On pouvait donc escomp­ter que l’Union européenne exploiterait cet acquis en profitant de la souplesse des forces navales habituées, de longue date, à opérer dans un cadre multinational. Or, il n’en a rien été et cet héritage de l’UEO a été stupide­ment perdu. Aucune opération comportant des moyens navals n’a été entreprise sous l’égide de l’Union euro­péenne, même pas une opération humanitaire. Une catastrophe comme le tsunami d’Asie du Sud-Est aurait pu être l’occasion, politiquement incontestable, d’affir­mation symbolique de cette volonté européenne. Au lieu de cela, chaque pays a envoyé individuellement ses navires, sans aucune esquisse de concertation. La France maintient, depuis de longues années, un dispo­sitif naval permanent dans le golfe de Guinée avec les missions Corymbe qui pourraient être européani­sées ; au lieu de cela, l’Italie a choisi de participer à la West Africa Training Cruise  organisée par l’US Navy.

 Il existe une conférence des chefs d’état-major des marines européennes, les CHEN (Chiefs of European Navies). Ils se réunissent chaque année, sans parvenir à aucun résultat tangible. Ils n’ont pu rédiger aucun document doctrinal digne de ce nom, le document relatif à une opération de maintien de la paix touchant presque au ridicule, avec l’évocation d’un pays imaginaire, Poruée, où l’Europe intervient en vertu de la résolution 28 562 (!) du Conseil de sécurité : de la politique fiction à l’état pur… Le contraste est frappant avec la conférence des chefs d’état-major des armées de l’air EURAC (European Air Chiefs), partie plus tardivement mais qui a obtenu des résultats notables, quoique partiels, avec des accords sur le ravitaillement en vol, la mutualisation du trans­port, de la formation et de l’entraînement et même la rédaction d’un livre blanc, certes très général, mais qui a tout de même de la substance.

Les réalisations concrètes sont insignifiantes. La frégate tripartite Horizon est devenue bipartite depuis le retrait de la Grande-Bretagne. Le programme franco-italien de frégates FREMM semble un peu mieux parti, mais n’a pu dépasser le cadre biparti. Quant à la coopération franco-britannique en matière de porte-avions, elle se heurte à de graves difficultés techniques, au point qu’on ne sait pas si elle sera finalement concrétisée. L’Initiative amphibie européenne est une bonne idée, mais elle tarde à trouver des prolongements concrets, chaque pays participant construit ses nouveaux navires de projection sans aucune concertation. En bref, le bilan dans le domaine naval est plutôt décevant, sinon désespérant.

Faut-il s’arrêter à un tel constat ? Ce serait oublier que la Communauté économique européenne ne s’est pas construite en quelques années, mais patiemment au fil des décennies. Le pilier naval de l’Europe de la défense est encore en gestation, les rudiments ont été posés dans les années 1980 et le problème n’a vraiment été porté au grand jour que depuis la fin des années 1990. Au-delà des réticences des uns et des autres, des rivalités indus­trielles, des écarts dans l’appréciation des besoins opéra­tionnels, on peut constater l’émergence d’une fenêtre d’opportunité à la fin de la présente décennie. Le Penta­gone a fait le pari résolu de la technologie à outrance : il en résulte un écart capacitaire, souvent dénoncé. Mais celui-ci a un prix : les navires américains, de plus en plus perfectionnés, sont aussi de plus en plus chers et donc de moins en moins nombreux : l’US Navy, qui était encore à 450 navires dans les années 1980, est tombée à 300 en 2000 et elle poursuit sa chute régulière, les estimations les plus récentes tablant sur moins de 200 navires dans la prochaines décennies. L’augmentation plus que substantielle du budget de la défense américain n’est cependant pas suffisante pour assurer le rempla­cement nombre pour nombre des bâtiments désarmés. Il en résulte un vide de plus en plus marqué de la présence navale en avant, donc une érosion de la puissance navale américaine et finalement de l’influence des États-Unis. Dans les multiples soubresauts de l’affaire nord-coréen­ne, les États-Unis ont été incapables de déployer un porte-avions en mer du Japon et ont dû recourir au substitut, beaucoup moins “visible” politiquement, du déploiement d’un escadron de B52 à Guam. Les obser­vateurs japonais n’ont pas manqué de relever cet affai­blissement de la présence américaine et certains y ont vu la justification d’un effort de défense accru de leur pays. Certes, le processus est lent, il n’est pas toujours perçu ; il n’empêche qu’il est bien engagé et qu’il semble inéluctable, à moins d’un effort  budgétaire colossal, que même l’administration républicaine est incapable de fournir.

À l’inverse, la situation n’est pas si mauvaise pour les marines européennes. Alors qu’elles ne disposent à l’heure actuelle que d’un seul vrai porte-avions, le Charles-de-Gaulle français, contre douze pour les États-Unis, elles pourraient en avoir quatre dans la prochaine décennie, contre neuf ou dix pour les États-Unis, si le PA-2 français et les deux CVF britanniques sont  finale­ment construits. De même, l’Europe disposera d’un plus grand nombre de porte-aéronefs et de grands bâtiments de projection avec le Cavour italien, le Mistral et le Tonnerre français, le Buque de proyeccíon espagnol, le Rotterdam néerlandais… Même l’Allemagne et le Dane­mark se dotent de tels bâtiments. Certes, il ne faut pas tomber dans l’optimisme béat. Il n’est pas certain que tous ces programmes seront finalement menés à terme, surtout ceux de porte-avions. Mais il existe néanmoins une tendance qui montre qu’un rééquilibrage, au moins partiel, entre les moyens navals américains et les moyens navals européens est possible.

Reste, certes, le problème de la volonté politique. Certains pays européens ne parviennent pas à se défaire de leur tropisme atlantiste. On a vu récemment l’Espagne signer un accord pour l’intégration d’une de ses frégates dans le groupe du porte-avions américain Theodore Roosevelt. L’US Navy peut ainsi disposer à bon compte d’une frégate qui ne lui coûte rien, qui remplit les mêmes fonctions qu’un navire américain et qui est évidemment, du même coup, perdue pour l’Europe. Mais il n’est pas interdit de penser que, là aussi, les esprits peuvent évoluer et que cette alignement est d’abord le résultat d’une conviction que l’Europe est incapable d’agir seule et que le salut ne peut découler que d’un alignement sur les États-Unis. Si, demain, les dirigeants européens se rendent compte qu’ils disposent d’une panoplie de moyens leur permettant d’agir indépendam­ment des États-Unis, peut être commenceront-ils à envi­sager la possibilité d’agir sans attendre que l’impulsion vienne d’outre-Atlantique. Certes, c’est un pari dont rien ne garantit qu’il sera gagné, mais il vaut la peine d’être tenté. Au reste, il n’y a guère de solution de rechange, sauf celle de la résignation et de la renonciation.

l’ultime recours

Et si ce calcul échoue ? Eh bien, il restera l’ultime recours, celui que l’on n’ose plus prononcer qu’en trem­blant : la nation. Si l’on ne parvient pas à concevoir une Europe de la défense émancipée de la tutelle des États-Unis, cela ne signifie pas pour autant que nous soyons condamnés à l’impuissance et à l’alignement. Il existe encore des États qui disposent, tout de même, de quel­ques facteurs de puissance. La France en fait heu­reusement partie : elle est la quatrième ou cinquième puissance économique mondiale, elle a un siège perma­nent au Conseil de sécurité, elle dispose d’une force de dissuasion nucléaire crédible, pas aussi inutile que ne le suggèrent certains commentateurs intéressés, elle con­serve une capacité d’influence dans le monde. Autrement dit, elle est capable de suivre une politique indépendante si le besoin s’en fait sentir. Elle l’a bien montré en 2003 avec son refus de la guerre d’Irak.

Certes, l’heure est à la multinationalité et les opérations purement nationales ont tendance à perdre de leur légitimité. Mais rien n’interdit d’y recourir en cas de besoin. Kolwezi a plus d’un quart de siècle, les Malouines presque autant, mais la France est interve­nue seule aux Comores en 1995, la Grande-Bretagne a fait de même en 1999 en Sierra-Leone. Rien n’interdit de recommencer si les conditions sont réunies, à savoir une forte légitimité et un enjeu politique réel. Les autres pays ne pourraient que prendre acte de la détermination française. L’opération de Kolwesi avait suscité, dans l’instant, les critiques les plus vives ; elles se sont instan­tanément dissipées au vu du résultat. On a suffisam­ment dénoncé le mirage de la Grandeur pour ne pas tomber dans l’excès inverse, avec le syndrome de l’im­puissance. Les capacités, certes insuffisantes et utilisées souvent au-delà d’un rythme normal, existent, il suffit de faire la liste des innombrables opérations de diplomatie effectuées par les armées françaises dans des buts humanitaires ou politiques depuis la fin de la guerre froide : on en compte plusieurs dizaines par an et le rythme ne faiblit pas, bien au contraire[6]. C’est la preuve que la France a encore les moyens d’agir, au moins dans une certaine mesure, si l’élan européen venait à manquer.

Plus que les capacités, au moins virtuelles, c’est la volonté qui manque. Le navrant spectacle de l’escamo­tage du bicentenaire de la victoire d’Austerlitz a une valeur symbolique : un pays qui n’ose même plus affirmer ses gloires passées est mal armé pour affronter les défis de l’avenir.



[1] Cf. Hervé Coutau-Bégarie, “La France et les structures navales de l’OTAN ”, dans NATO’s Maritime Power 1949-1990, Actes des IVe Rencontres pélagiques, Athènes, Académie navale, 2003, pp. 160-167.

[2] Cf. Christian Malis, “La Révolution dans les affaires militaires ; signification, historique et portée d’un phénomène américain”, www. stratis.org.

[3] Créée le 17 septembre 2004 par la France, l’Italie, les Pays-Bas et le Portugal. Sa capacité initiale est de 800 hommes, déployables dans un délai de 30 jours. Son état-major a été mis en place le 15 février 2005 à Vicence (Italie). D’autres pays pourraient s’y joindre.

[4] Signé le 21 novembre 2005.

[5] Cf. Hervé Coutau-Bégarie, “Unité et diversité des cultures stratégiques en Europe”, dans Jean Klein, Patrice Buffotot, Nicole Vilboux (dir.), Vers une politique européenne de sécurité et de défense, ISC-Économica, 2003, pp. 119-128.

[6] Cf. la banque de données établie par le commissaire lieutenant-colonel Grattepanche, consultable sur le site college.interarmees. defense.gouv.fr. Pour un premier commentaire, Hervé Coutau-Bégarie, “Un nouveau champ d’action pour l’armée de l’air, la diplomatie aérienne”, Penser les ailes françaises, 4, septembre 2004, pp. 17-21.

 

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