Les antimissiles en échec

Technologie et protection du territoire aux États-Unis (1957 – 1976)

 

Jean-Philippe Baulon

Nous ne voulons pas attendre qu’un de ces secrétaires intérimaires à la Défense se réveille au milieu de la nuit en s’écriant : “J’ai une irrépressible envie de protéger Key West en Floride ou Bangor dans le Maine, ou quelqu’un d’autre contre Cuba, l’Amérique centrale, l’Afrique ou l’Europe (…) Nous voulons une posture de défense complète, à 360 degrés, et maintenant[1]. C’est en ces termes familiers que, le 3 avril 1968, l’influent président de la Commission des forces armées à la Chambre des représentants, Mendel Rivers (démocrate, Caroline du Sud), manifeste son impatience de voir les États-Unis enfin dotés d’une défense ABM (Antiballistic Missile). À l’instar du parlementaire, nombre d’officiers, de scientifi­ques et d’hommes politiques militent alors pour la réduction de la vulnérabilité américaine grâce à la mise en œuvre des technologies les plus avancées. Pourtant, la considérable entreprise de Recherche et Développement (RD), commencée par le Département de la Défense dès le milieu des années 1950, aboutit à un résultat indi­gent : le fonctionnement opérationnel d’un unique site pendant quelques mois en 1975-1976.

L’incapacité des États-Unis à s’équiper d’un système ABM durant les décennies centrales de la Guerre froide est fréquemment interprétée comme la conséquence d’une immaturité technologique qui interdit de relever les défis posés par l’interception de cibles remarquables par la petitesse de leurs dimensions et la rapidité de leur déplacement. Ce déterminisme technolo­gique ne parvient à convaincre tout à fait ; les États ne déploient-ils pas à l’occasion des systèmes d’armes notoi­rement inefficaces[2] ? Pour comprendre la constance de l’engagement et la modestie des réalisations, l’étude des ABM aux États-Unis, entre 1957 et 1976, ne saurait se limiter à décrire les applications militaires des connais­sances scientifiques et des savoir-faire techniques mais doit aborder des processus à l’œuvre dans toute politique de défense : l’élaboration des représentations straté­giques et la prise de décision dans les affaires militaires.

Les systèmes anti-missiles constituent une réponse technologique aux questions de sécurité nationale posées dans un contexte historique déterminé : la fin des années 1950. Ils sont ensuite l’objet, entre 1958 et 1967, d’une controverse interne à la bureaucratie américaine car, au Pentagone et à la Maison Blanche, les services divergent quant à la pertinence de leur déploiement opérationnel. Cette lutte d’influence dans l’Administra­tion, audible lors des débats au Congrès, s’élargit en un débat public au sein de la société civile et politique américaine en 1967-1969, alors qu’émergent de nouvel­les représenta­tions de la sécurité. Dans les années 1969-1976, malgré la décision finale de déployer les ABM, ces derniers pei­nent à trouver leur place dans la politique de régulation des armements engagée avec les Soviétiques.

Les ABM érigés en priorité de sécurité nationale (1957-1958)

L’intérêt pour les ABM croît à mesure que se précise la menace balistique en 1954-1955 ; une parade défensive est donc souhaitée pour tempérer les effets de la percée technologique réalisée dans le domaine offensif. Une perception exagérée, sans proportion avec la menace réelle, rehausse même le caractère prioritaire de ces systèmes d’interception à partir de 1957.

L’avènement de la menace balistique

Dans les années 1950, le développement par les deux Grands de nouveaux armements offensifs achève la révolution atomique, car la puissance de destruction des bombes thermonucléaires est désormais transportable au cœur même du territoire adverse par des vecteurs qui s’affranchissent des contraintes géographiques : les bom­bardiers stratégiques puis les missiles balistiques inter­continentaux (ICBM)[3]. Les décideurs politiques et les chefs militaires considèrent avec appréhension l’avène­ment de ces derniers ; projectiles lancés pour un vol d’une demi-heure à une vitesse atteignant plusieurs kilomètres par seconde, ils sont en passe d’établir une vulnérabilité irréversible des États-Unis, de menacer leurs métropoles et leurs forces de représailles d’une agression foudroyan­te et dévastatrice. L’atteinte à la sécurité nationale est double puisque une menace existentielle pèse désormais sur la population améri­caine et que les États-Unis, exposés à une nouvelle capacité de chantage soviétique, risquent par là même de perdre leur liberté d’action dans le monde.

L’administration Eisenhower engage une étude de la menace préalable à la conception de nouveaux arme­ments susceptibles de réduire la vulnérabilité. Le prési­dent mandate des commissions indépendantes, présidées par James Killian (1954-1955) puis Rowan Gaither (1957), qui estiment l’origine, l’importance et l’immi­nence du danger en évaluant les moyens et les inten­tions probables de l’URSS[4]. Par crainte de l’attaque surprise, elles recommandent dans leurs rapports une augmen­tation du budget militaire afin de financer des mesures de défense passive et active[5] et, plus particu­lièrement, conseillent un effort supplémentaire consacré aux systèmes ABM qui ne font alors l’objet que de recherches exploratoires.

Les représentations du missile gap

En toute logique, un programme de recherche, de développement, d’essais et d’évaluation devrait conduire à la décision de déployer ou non les ABM une fois les technologies suffisamment testées. La mise en place d’anti-missiles représenterait une option défensive parmi d’autres comme le maintien en vol d’une partie des bombardiers stratégiques, la défense civile ou la cons­truction d’un réseau d’alerte avancée. Mais un fait majore la perception de la menace balistique. Le 4 octobre 1957, le lancement de Spoutnik fait suite à l’essai d’ICBM en URSS durant l’été et atteste l’avance prise par les Soviétiques dans le développement des missiles intercontinentaux, suscitant un sentiment d’urgence parmi les citoyens et les parlementaires améri­cains consternés par le retard des États-Unis. Leur stupeur s’accompagne d’une incertitude concernant les intentions adverses ; les déclarations tonitruantes de Khrouchtchev soulignent les limites d’une “coexistence pacifique” qui n’exclut pas la confrontation et introdui­sent un doute quant à l’existence d’une rationalité partagée en matière nucléaire[6]. Enfin, certains crai­gnent qu’une nouvelle percée soviétique, dans le domaine des ABM cette fois, n’offre à l’URSS une situa­tion d’incontes­table supériorité, voire une capacité de première frappe.

Cette perception de la menace balistique soviétique, dans les années 1957-1958, ne reflète en rien la réalité, mais découle d’anticipations exagérées qui présument la capacité de l’URSS à passer du développement à la production en série avec autant d’efficacité que les États-Unis. Ces analyses, qui fonctionnent “toutes choses égales par ailleurs”, aboutissent à des prévisions excessi­vement pessimistes désignées sous le terme de missile gap[7]. Le missile gap est un mythe ainsi que le vérifie l’administration Eisenhower en se penchant sur les clichés pris clandestinement par les avions-espions U2 ; il connaît toutefois un indéniable succès. La drama­tisation de la menace, justifiée sous prétexte de préparer le pays à la pire situation, permet aux démocrates de dénoncer l’incurie supposée de l’Administration républi­caine comme en témoignent les auditions présidées par Lyndon Johnson au Sénat[8].

L’image du missile gap, la crainte d’une menace disproportionnée et imminente, inspirent une réorgani­sa­tion du Pentagone et, surtout, incitent au renforce­ment de la puissance militaire américaine dont les missions sont de dissuader durablement l’URSS en disposant d’une force de seconde frappe invulnérable et, si la dissuasion échoue, de limiter les dommages grâce à un système ABM dont le développement est accéléré[9]. La sécurité nationale ne se réduit pas au choix rationnel des moyens militaires destinés à réduire le danger qui pèse sur l’existence et l’autonomie de l’État, mais elle consti­tue un discours qui se veut objectif et justifie une nou­velle hiérarchisation des priorités politiques, donc une révision des structures bureaucratiques et de l’allocation des ressources.

En 1957-1958, malgré la prudence d’Eisenhower, les élites politiques jugent ainsi que les incertitudes straté­giques exigent la supériorité sur l’URSS et espèrent que les ressources financières et technologiques du pays garantiront, au moins partiellement, son invulnérabilité par la conversion de connaissances scientifiques et de savoir-faire techniques en systèmes d’armes toujours plus performants. Les ABM incarnent de manière emblé­matique cet espoir d’une insularité restaurée, d’une distance rétablie entre les États-Unis et une Eurasie d’où surgit le danger. Objets de la curiosité des parlemen­taires et de l’attention des services en charge de la recherche, les ABM rejoignent la liste des programmes prioritaires[10] mais l’insuffisante maîtrise des technolo­gies nécessaires à l’interception des ICBM renvoie à plus tard la production et le déploiement.

Déployer les ABM : les aléas de la prise de décision (1958-1967)

Le développement des ABM étant assuré d’un géné­reux financement, les dirigeants américains doivent choisir chaque année, à partir de 1959, entre deux alter­natives : engager la production en vue d’un déploiement précoce ou poursuivre la RD. La décision ne conclut pas une simple étude des coûts et des bénéfices de chaque option par une bureaucratie monolithique mais résulte de considérations technologiques, doctrinales et bureau­cratiques. Pour être acceptable, un système ABM doit, en effet, présenter une très haute efficacité, supérieure à 90 %, jugée à l’aune de deux critères : le coût et l’adéqua­tion à la menace probable. Cette évaluation technolo­gique s’accompagne d’une interrogation doctrinale con­cernant la mission précise que le système est susceptible de remplir dans la posture stratégique américaine. La décision dépend enfin du soutien accordé au projet par les différents services concernés au sein de l’Adminis­tration. Une question résume le problème : les agences gouvernementales unanimes peuvent-elles proposer au décideur politique un système antimissile efficace appelé à renforcer notablement la sécurité nationale ? Pour y répondre, il convient d’identifier les acteurs bureaucra­tiques engagés dans le processus décisionnel et d’étudier l’évolution de leurs positions à l’égard des deux program­mes ABM qui se succèdent : NIKE-ZEUS (1957-1962) et NIKE-X (1963-1967).

Acteurs bureaucratiques et procédures de décision

Chaque acteur concerné de l’Administration appré­cie les progrès technologiques et conçoit la doctrine d’emploi à partir de ses missions et de ses intérêts propres[11]. La multiplicité des agences et des services ainsi que la diversité de leurs positions concernant les ABM créent des tensions à l’intérieur même de l’appareil gouvernemental. À l’échelon politique, la Maison Blanche, le Département de la Défense et, dans une moindre mesure, le Département d’État sont impliqués, mais le niveau d’analyse pertinent du processus déci­sion­nel consacré aux antimissiles est plutôt celui des service et des agences.

Au Pentagone, l’Army développe les ABM depuis 1955, avec Bell Telephone Laboratories (BTL) comme contractant principal, et accède aux missions stratégi­ques par cet unique projet[12]. L’Air Force, pour sa part, a mené une recherche exploratoire sur les anti-missiles jusqu’à son interruption en 1958 sur l’ordre du secrétaire McElroy ; elle promeut à partir de cette date une posture purement dissuasive qui suppose la vanité des systèmes d’interception. Les collaborateurs civils du secrétaire, à l’Office of the Secretary of Defense (OSD), coordonnent la recherche, par l’intermédiaire du Directorate of Research and Engineering (DDR&E), et imaginent plusieurs combinaisons de mesures défensives dans le souci de protéger le territoire au moindre coût. À la Maison Blanche, où parviennent les propositions de la Défense, le President’s Science Advisory Committee (PSAC)[13] évalue l’utilité d’un système dans des conditions opéra­tionnelles, tandis que le Bureau of the Budget veille à contenir les dépenses. Le Président, quant à lui, tente de conserver le plus longtemps possible une fonction arbi­trale pour maintenir ouvertes le maximum d’options et éviter de s’exposer.

Une procédure annuelle en trois temps met en relation ces acteurs pour envisager le bien-fondé d’une éventuelle production des ABM. Au Pentagone, les services de RD et l’Army conçoivent un plan de déploie­ment évalué par les services du secrétaire (OSD) qui privilégient systématiquement le report mais maintien­nent l’effort de développement[14]. La Maison Blanche revoit ensuite, de manière plus ou moins approfondie selon les années, la proposition du secrétaire à la Défense puis l’intègre dans sa demande de budget pour l’année fiscale suivante. Enfin, les commissions des forces armées discutent le programme ABM de l’Exécutif au Sénat et à la Chambre des représentants où les “faucons” contraignent les décideurs à justifier leurs choix, mettent en lumière les contradictions de la bureaucratie et autorisent parfois un budget supérieur à celui qui est demandé.

Si le passage à la production est repoussé tous les ans, les données technologiques, doctrinales et bureau­cratiques de la question ne sont pas des invariants et chaque décision figure un arrangement provisoire, sans augurer définitivement de l’avenir d’une défense antimis­sile opérationnelle. Dans ces conditions, la déci­sion de production et de déploiement est soumise à l’adhésion aux ABM d’un nombre croissant de services afin de provoquer l’initiative présidentielle indispensable pour bousculer les réticences de la direction civile du Penta­gone[15]. De ces jeux bureaucratiques dépend l’ave­nir des systèmes NIKE-ZEUS (1957-1962) puis NIKE-X (1963-1967).

NIKE-ZEUS (1957-1962) : faiblesses technologiques, rivalités bureaucratiques et incertitudes doctrinales

Le projet NIKE-II, rebaptisé NIKE-ZEUS, entre­pris par l’Army et Bell TL, envisage la destruction des engins balistiques par des missiles intercepteurs ZEUS, porteurs de têtes nucléaires et guidés vers leurs cibles par des radars au sol dont les données sont traitées grâce à un outil informatique complexe. Le développe­ment des composantes du système – à partir de 1959 – permet leur intégration à Kwajalein, dans les îles Marshall, au sein d’un dispositif expérimental qui réussit la première interception d’un ICBM, tiré de Californie, en juillet 1962. Ce succès d’ingénierie dissi­mule mal les nom­breuses faiblesses d’un système vulné­rable aux explo­sions proches, pouvant endommager ses installations et aveugler ses radars, et susceptible d’être saturé par des tactiques de pénétration (concentration de l’attaque, emploi de leurres ou de têtes multiples). La possibilité de l’interception est démontrée mais, en l’absence de percée technologique, NIKE-ZEUS semble inapte à fournir un bouclier fiable face à un arsenal soviétique d’une ampleur et d’une sophistication croissantes.

Peu convaincant d’un point de vue technologique, NIKE-ZEUS souffre également des rivalités entre les forces armées qui s’opposent pour maintenir leur influen­ce et leur part du budget de la Défense. Le programme de l’Army subit les critiques acerbes de l’Air Force qui tolère mal son évincement du champ des ABM alors que la défense antiaérienne de zone lui a été octroyée lors des accords de Key West en 1948. Gardiens de l’essentiel des forces stratégiques, les aviateurs n’omettent jamais de comparer les déficiences des ABM à l’efficacité des systèmes offensifs et dénoncent l’éven­tuel déploiement d’antimissiles comme un investisse­ment aussi dispen­dieux qu’inutile. Cette querelle entre l’Army et l’Air Force divise le comité des chefs d’état-major (Joint Chiefs of Staff, JCS) qui se montre incapable de fournir une recommandation unanime au secrétaire sur la question ABM. Ce dernier s’appuie sur la division de ses services pour refuser les plans de déploiement que décrient, en outre, à la Maison Blanche, le comité des conseillers scientifiques (PSAC) et son influent AICBM Panel créé en janvier 1958 afin de pourvoir le président en évaluations indépendantes.

Les ABM, enfin, s’intègrent difficilement dans le New Look, énoncé par l’administration Eisenhower, qui donne la priorité aux missions de dissuasion – assurées par les forces de représailles – afin de réduire les dépenses militaires après la signature de l’armistice en Corée. L’installation de Robert McNamara au Pentagone, et son intérêt pour une posture stratégique plus souple, ménagent une courte ouverture pour intégrer les ABM dans la doctrine de la “riposte flexible”. Si le nouveau secrétaire donne son accord en 1961 à la production d’un système réduit, le PSAC condamne immédiatement cette décision en insistant sur les imperfections technologiques du système et le risque d’une accélération de la course aux armements. Ces arguments persuadent le président Kennedy qui retire du budget les fonds prévus pour la production durant l’année fiscale 1963[16]. À partir de 1962-1963, l’évolution de McNamara et son inclination grandissante pour une posture fondée sur la capacité de destruction assurée, donc sur l’acceptation de la vulnérabilité, marginalisent à nouveau les ABM d’un point de vue doctrinal[17].

NIKE-X (1963-1967) : avancées technologiques et pressions des militaires

McNamara annonce, en janvier 1963, son refus définitif de produire NIKE-ZEUS. Il doit cependant prendre en compte l’aggravation de la menace balistique – puisque les Soviétiques accélèrent leur équipement en ICBM – et satisfaire les parlementaires spécialisés dans les questions de défense qui exigent une poursuite de la RD sur les ABM en vue de concevoir un système enfin efficace. Le secrétaire joint donc à sa décision l’annonce d’un projet appliquant de nouvelles technologies, toujours sous la responsabilité de l’Army et de BTL. NIKE-X associe désormais des radars à balayage électronique, propres à suivre un plus grand nombre de cibles, des intercepteurs exo-atmosphériques SPARTAN et des intercepteurs à basse altitude baptisés SPRINT, tirés une fois que l’atmosphère a détruit les leurres accompagnant les têtes militaires. Ces innovations laissent espérer la résolution des problèmes posés par la saturation : les technologies ABM semblent enfin accéder à une certaine maturité, même si la défense de tout le territoire américain contre une attaque massive et sophistiquée demeure un défi insurmontable.

Dans le même temps, les antimissiles obtiennent une justification doctrinale. La dissuasion bénéficie, bien entendu, d’une priorité absolue de la part des décideurs politiques qui dotent les États-Unis d’une force de destruction assurée composée de systèmes offensifs conçus pour survivre à une frappe nucléaire et pénétrer d’éventuelles défenses ennemies : ICBM Minuteman enfouis dans des silos bétonnés, SLBM Polaris lancés depuis des sous-marins en patrouille et bombardiers B-52 maintenus en vol. Pertinente face à la menace soviétique, la capacité de destruction assurée ne paraît cependant guère adaptée pour répondre à des menaces limitées telles le lancement fortuit de quelques ICBM ou l’agression d’un nouvel État nucléaire, le “nth country”, aux ordres d’un leader imprudent. La menace acciden­telle ou irrationnelle, étrangère à la logique dissuasive, présente un format qui n’outrepasse pas les performan­ces attendues de NIKE-X : le système peut trouver là une mission. Les partisans les plus intransigeants des ABM, particulièrement à l’Army, persistent même à méditer un déploiement destiné à protéger le pays des engins balistiques soviétiques…

Plus performants, moins coûteux, utiles face à une Chine qui expérimente l’arme nucléaire en 1964, les ABM reçoivent l’adhésion croissante des services, parti­culièrement de l’Air Force ; celle-ci cesse son obstruction et permet au comité des chefs d’état-major (JCS), en 1965, de recommander pour la première fois au secré­taire l’intégration de fonds de production pour NIKE-X dans le prochain budget. Auparavant indécis, les techni­ciens du DDR&E manifestent également un certain optimisme. Arguant des progrès récents, les partisans des ABM ont aussi beau jeu d’insister sur les avancées accomplies par l’URSS dans ce domaine, puisqu’un dispositif antimissile (GALOSH) est installé autour de Moscou à partir de 1962[18]. Les rapports de forces s’inver­sent dès lors en faveur d’un déploiement au Pentagone où les militaires présentent un front uni contre la politique de retardement menée par McNamara et ses conseillers civils. Ce dernier persiste toutefois, en se fondant sur les expertises de son service Systems Analysis, à considérer les ABM comme une dépense supplémentaire qui n’offrira aucun gain à la sécurité nationale contre l’URSS et qui ne revêt pas d’urgence devant une Chine débutant à peine la formation de sa force stratégique. Il craint surtout que la production d’un système limité ne prélude à celle d’un système lourd contre la menace soviétique, dispositif qui projetterait les deux Grands dans une nouvelle course aux armements aussi ruineuse que déstabilisante.

Les généraux exposent leurs requêtes lors des auditions parlementaires et obtiennent le soutien des “faucons” qui somment McNamara de suivre l’avis de ses chefs d’état-major. Parlementaires et militaires en appellent au président Johnson – lui-même inquiet d’une exploitation politicienne de l’affaire par les républicains – qui amène les responsables civils et militaires du Penta­gone à un compromis en décembre 1966. McNamara obtient certes un ultime délai, en étant autorisé à négo­cier avec les Soviétiques un gel conjoint sur les ABM, mais le sommet de Glassboro (tenu du 23 au 25 juin 1967) ne permet pas d’aboutir à un accord avec le premier ministre Kossyguine. Au terme d’un discours prononcé le 18 septembre suivant à San Francisco, où il met en garde contre le phénomène d’action-réaction entre armements offensifs et défensifs, McNamara est donc contraint d’annoncer le déploiement d’un système ABM limité, SENTINEL, destiné en priorité à protéger les États-Unis de la menace chinoise émergente[19]. Si le secrétaire et ses conseillers de l’OSD concèdent le déploiement, ils parviennent à réduire son format, en l’orientant contre la Chine, et maintiennent le primat de la destruction assurée face à l’URSS, en dépit des militaires qui espéraient une posture de limitation des dommages servie par un système ABM ambitieux.

Le débat ABM (1967-1969) : armements stratégiques et débat public

Le discours de San Francisco ouvre le grand débat ABM. De 1967 à 1969, la société civile américaine inter­vient pour la première fois dans la définition des programmes stratégiques et son adhésion s’avère incon­tournable pour exécuter la décision de déployer un système antimissile. Contemporaine d’un engagement accru au Vietnam à la fin de la présidence Johnson, cette virulente polémique sur les ABM, poursuivie durant les premiers mois du mandat Nixon, invite à une révision de la politique militaire du pays.

La montée des oppositions à la fin de la présidence Johnson

La décision de McNamara sur SENTINEL procède d’un compromis bureaucratique interne au Pentagone entre la direction civile – soucieuse de limiter la mise en place de nouveaux systèmes et désireuse d’engager la régulation des armements avec les Soviétiques – et des services militaires et techniques impatients de faire passer dans une phase opérationnelle des technologies nouvelles mais désormais éprouvées ; le secrétaire ne conclut donc pas la controverse le 18 septembre 1967[20]. Au contraire, si la question ABM concentrait l’attention des experts au Congrès et dans l’Exécutif durant la période NIKE-ZEUS, puis commençait à faire l’objet d’une discussion plus large associant des scientifiques extérieurs à l’appareil d’État lors du développement de NIKE-X, elle provoque désormais un vif débat dans la société américaine. Au-delà des aspects technologiques, doctrinaux et bureaucratiques du problème – qui alimen­tent toujours le débat – les doutes concernant SENTINEL interrogent les principes mêmes de la sécurité nationale et le bien-fondé des priorités définies à la fin des années 1950.

Insistons sur le contexte politique singulièrement troublé au terme de la présidence Johnson[21]. Le Penta­gone reste le théâtre de tensions entre les militaires et l’entourage de McNamara (pourtant sur le départ) et, surtout, l’enlisement au Vietnam – dramatiquement illustré par l’offensive du Têt au début de 1968 – entre­tient une suspicion générale sur la politique militaire américaine qui paraît dispendieuse, peu efficace et affranchie de tout contrôle démocratique. Dans le domaine des armements stratégiques, le thème du “complexe militaro-industriel”[22] réprouve la mainmise sur la décision d’une élite militaire, industrielle et bureaucratique dont l’influence paraît contraindre les responsables politiques à déployer sans cesse de nouveaux systèmes d’armes. L’annonce de SENTINEL est donc l’événement qui sonne la mobilisation des contestataires : parlementaires libéraux tels les séna­teurs William Fulbright et Edward Kennedy, universi­taires du MIT, scientifiques autrefois engagés dans la recherche militaire avant de se convertir à la régulation des armements, riverains des futurs sites ABM localisés dans les périphéries urbaines… Tous démentent l’urgen­ce de la menace, raillent l’optimisme officiel concernant l’efficacité du système, soulignent la priorité à donner aux problèmes intérieurs et, inlassablement, dénoncent la course aux armements qu’un dispositif défensif ne manquerait pas d’intensifier[23]. Dès 1968, avant même que le gouvernement n’engage les travaux de construc­tion, une menace de report, voire d’abandon, plane sur SENTINEL.

L’apogée du débat au début de la présidence Nixon

Investi en janvier 1969, Richard Nixon hérite d’un dossier ABM politiquement sensible et ordonne, dès février, une évaluation générale du programme afin de déterminer la position de son administration. Le nou­veau secrétaire-adjoint à la défense David Packard coordonne cette étude qui recommande finalement un système antimissile modifié, déployé en priorité pour défendre les forces de représailles, particulièrement les silos de Minuteman menacés à terme par le dévelop­pement de missiles soviétiques à têtes multiples de forte puissance (les SS-9)[24]. Le système SAFEGUARD, annon­cé par le président le 14 mars 1969 pour remplacer SENTINEL, répond donc à une double nécessité straté­gique et politique : préserver l’option d’un déploiement et étouffer la contestation en tentant de réconcilier les ABM avec la logique de dissuasion. Le discours du 14 mars relance toutefois la polémique avec les opposants, farouchement résolus à empêcher tout déploiement antimissile, quelle que soit sa mission, et contraint la Maison Blanche à s’engager pleinement dans cette bataille de politique intérieure. SAFEGUARD devient, avec le conflit vietnamien, la première épreuve d’une Administration encore peu expérimentée mais qui tâche de démontrer son aptitude à garantir la sécurité natio­nale malgré des contraintes budgétaires croissantes.

Au printemps 1969, le débat culmine en intensité entre deux camps désormais irréconciliables qui consi­gnent leurs arguments dans deux ouvrages de réfé­rence[25]. Un véritable schisme scinde la communauté scientifique où se vilipendent les hommes fortement engagés dans les applications militaires de la science – comme Edward Teller, le père de la bombe-H – et ceux qui soulignent la perniciosité d’une approche de la sécurité en termes exclusivement technologiques – comme Jerome Wiesner, un des concepteurs de SAGE et un ancien conseiller du président Kennedy. Chaque partie présente à l’opinion ses calculs sur la capacité de survie des Minuteman et, surtout, ses réflexions sur les vertus ou les risques d’une démarche de régulation des armements qui permettrait aux deux Grands de limiter l’ampleur et la sophistication de leurs arsenaux straté­giques tant offensifs que défensifs[26]. Pour la première fois, les commissions parlementaires appellent ces chercheurs à témoigner devant elles[27]. Les auditions du sénateur Gore (affaires étrangères) soulignent le carac­tère déstabilisant et coûteux des ABM tandis que celles présidées par le représentant Rivers (forces armées) montrent l’intérêt persistant de certains parlementaires envers un système capable de monter en puissance et de fournir dans le futur une vraie capacité de limitation des dommages face à l’URSS.

L’Administration, qui joue sa crédibilité dans cette affaire, engage un effort exceptionnel de relations publi­ques en direction de l’opinion et du Sénat, très partagé, qui doit confirmer par un vote la décision de déployer le système antimissile[28]. Sous la direction de Henry Kissinger, les conseillers de Nixon organisent des réu­nions d’information pour les journalistes, écrivent aux citoyens influents, répliquent aux objections des oppo­sants et convient les sénateurs indécis à des entrevues avec le président. Le 6 août 1969, SAFEGUARD divise les sénateurs en deux moitiés parfaitement égales de 50 voix mais est approuvé grâce au suffrage du vice-président ; cette courte victoire de la Maison Blanche laisse une impression mitigée aux deux camps. Les partisans des ABM peuvent constater que le système a été sauvé mais doivent admettre que l’Administration ne réitérera pas un engagement aussi périlleux en leur faveur. Défaits politiquement au Sénat, les partisans de la régulation des armements ont, en revanche, fait progresser leurs thèses concernant l’urgence des SALT (Strategic Arms Limitation Talks) ; à leur satisfaction, l’Administration annonce durant l’été qu’elle s’apprête à ouvrir des pourparlers avec les Soviétiques.

SAFEGUARD déployé mais condamné (1969-1976)

Le vote du 6 août 1969 se révèle une victoire à la Pyrrhus pour les thuriféraires des ABM et un revers éphémère pour leurs opposants : sortie du débat SAFEGUARD, l’Administration a désormais les mains libres pour négocier un contrôle des armements straté­giques avec l’URSS. Constatant le rattrapage soviétique dans le domaine des arsenaux nucléaires, elle renonce à la supériorité et adhère au principe de la “suffisance” susceptible de concilier sécurité nationale et limitation des dépenses militaires. Si les années 1960 avaient vu un engouement croissant pour les ABM, l’environnement des années 1970 s’avère très défavorable.

D’un point de vue technologique, les progrès réalisés dans le champ offensif avec le développement des MIRV (Multiple Independently targetable Reentry Vehicles) garantissent aux ICBM, tant soviétiques qu’américains, la capacité de submerger tout système défensif à partir du milieu des années 1970. Renonçant à poursuivre en vain un effort de limitation des domma­ges, les deux puissances s’accordent donc sur l’accepta­tion mutuelle de la vulnérabilité érigée en condition d’une stabilité stratégique fondée sur la dissuasion. Outre l’accord sur les systèmes offensifs, les SALT abou­tissent ainsi à Moscou, le 26 mai 1972, à la signature du Traité ABM qui n’autorise que deux sites de cent intercepteurs dans chaque État ; un protocole addition­nel du 3 juillet 1974 réduit le nombre à un par pays[29]. Dans ces conditions, les services du Pentagone doutent désormais de la perti­nence de SAFEGUARD tandis que l’ACDA (Arms Control and Disarmament Agency), l’agence du Département d’État chargée de planifier la régulation des armements, qui plaide pour un gel sur les ABM depuis le début des années 1960, éclaire la décision stratégique de son expertise.

Au fur et à mesure que les accords restreignent les déploiements antimissiles, le Département de la Défense interrompt les travaux sur les sites SAFEGUARD ; constamment retardé, le déploiement est aussi régulière­ment réduit. L’unique site de Grand Forks, dans le Dakota du Nord, finit par entrer dans sa phase opéra­tionnelle le 1er avril 1975 avec une efficacité estimée à 75 %. Soixante-dix SPRINT et trente SPARTAN y “défen­dent” les Minuteman ou, plus exactement, augmentent le “prix d’entrée”, soit le nombre de vecteurs qu’un agresseur devrait lancer sur le champ d’ICBM pour détruire les missiles dans leurs silos. Le Congrès ne reconduit pas le budget de fonctionnement de ce système superflu pour l’année fiscale suivante et les installations de SAFEGUARD sont démantelées dans l’indifférence générale à partir de février 1976. Le Pentagone poursuit toutefois la RD sur les ABM ; elle s’annonce même prometteuse avec les progrès de la miniaturisation et les innovations dans le domaine de l’électronique embarquée[30].

L’histoire du premier cycle de défense contre les missiles balistiques aux États-Unis est celle d’un échec réel et d’un paradoxe apparent : promus priorité de sécurité nationale alors que les États-Unis disposent d’une écrasante supériorité stratégique, les ABM sont sacrifiés quand les arsenaux offensifs soviétiques égalent les arsenaux américains. Ce constat invite à interroger les “croyances” stratégiques[31], les images tenues pour vraies – sans être pour autant vérifiées – produites par les représentations non seulement de l’adversaire, de ses moyens et de ses intentions, mais aussi de la commu­nauté nationale, de son identité et de son intégrité. La sécurité nationale n’est pleinement déterminée ni par la géographie, ni par la technologie ou le régime politique ; elle intègre, dans un discours cohérent sur la survie et l’autonomie, des perceptions subjectives qui émanent de l’appareil d’État, voire de la société civile.

Les années 1957-1958 sont celles d’une défiance inquiète vis-à-vis de l’URSS et d’une foi dans les capacités des États-Unis à mobiliser leurs ressources propres, financières et technologiques, pour concevoir des parades à la vulnérabilité nouvelle du pays et pour établir une supériorité stratégique durable. Les élites politiques, particulièrement au Congrès, et les experts engagés dans les affaires de défense élaborent un discours en termes de “gains relatifs” – réalisés contre l’ennemi – concordant avec l’angoisse d’une société qui découvre la menace balistique. Dix ans plus tard, lors du débat ABM de 1967-1969, la vulnérabilité n’est plus perçue comme antithétique de la sécurité tandis que la crainte se déplace vers les effets pervers d’une applica­tion systématique des innovations technologiques dans le domaine militaire. Une image de la sécurité en termes de “gains absolus” valorise les retombées possibles d’un effort conjoint de régulation des armements avec un adversaire idéologique devenu partenaire stratégique. Ce discours est construit par les milieux libéraux et les scientifiques critiques depuis le début des années 1960 et, à la fin de cette décennie, il répond au doute d’une société ébranlée par les troubles intérieurs et l’engage­ment au Vietnam.

Le bien-fondé d’un déploiement ABM entre 1957 et 1976 reflète moins la réalité d’une menace sans cesse croissante que des croyances changeantes, dominantes parmi les élites et prégnantes au sein de la société, en matière de sécurité nationale. Les propos du représen­tant Rivers cités en introduction illustrent cet enracine­ment des politiques de sécurité dans des représentations internes du danger extérieur. Des images jamais figées contribuent à formuler les objectifs stratégiques et à définir les moyens destinés à les atteindre, dessinant le cadre dans lequel les technologies progressent, les doctrines s’affinent et les acteurs bureaucratiques écha­faudent des projets parfois concurrents.

 


[1]       Hearings on Military Posture, Chambre des Représentants, Commission des forces armées, 3 avril 1968.

[2]       Citons, dans le domaine de la défense stratégique, le système SAGE (Semi-Automatic Ground Environment) ; conçu dans les années 1950 pour intercepter les bombardiers soviétiques, il compta jusqu’à 143 batteries – en 1963 – bien que plusieurs simulations d’attaque menées par l’Air Force aient démontré sa futilité.

[3]       Sur l’avènement des ICBM et l’évaluation de ses conséquences, consulter Bernard Brodie, Strategy in the Missile Age, Princeton, Princeton University Press, 1959.

[4]       Morton H. Halperin, “The Gaither Committee and the Policy Process”, World Politics, XIII (3), avril 1961, pp. 360-384.

[5]       Eisenhower, qui veille à contenir les dépenses militaires, accueille avec gêne ces recommandations.

[6]       Sur les origines et la signification de la “coexistence pacifique” annoncée par Khrouchtchev en 1956, Georges-Henri Soutou, La Guerre de Cinquante Ans. Les relations Est-Ouest (1943-1990), Paris, Fayard, 2001.

[7]       Dans son National Intelligence Estimate (NIE) du 21 septembre 1961, la CIA révise l’estimation de la force balistique soviétique : elle évalue le nombre d’ICBM opérationnels en URSS à un nombre compris entre 10 et 25, contrairement à la prévision initiale de 1 000 avancée en 1958 (en fait, l’URSS n’a déployé que quatre ICBM de première génération SS-6). Voir John Lewis Gaddis, We Now Know. Rethinking Cold War History, Oxford, Oxford University Press, 1997.

[8]       Inquiry into Satellite and Missile Programs, auditions devant la sous-commission d’enquête de la Commission des forces armées du Sénat, 25 novembre 1957-23 janvier 1958.

[9]       Le système doit être accompagné de la construction d’abris contre les retombées radioactives (fallout shelters).

[10]     Des rapports trimestriels du secrétaire à la Défense informent le président des progrès de la RD sur les ABM.

[11]     Sur le processus de prise de décision dans l’Administration américaine, se reporter à l’ouvrage fondateur et très commenté de Graham T. Allison, Essence of Decision. Explaining the Cuban Mis­sile Crisis, Boston, Little Brown and Company, 1971.

[12]     Sur les aspects techniques de la question, Bell Laboratories : ABM Research and Developement at Bell Laboratories, Project History, octobre 1975.

[13]     Pour évaluer l’influence des conseillers scientifiques du prési­dent des États-Unis dans la prise de décision, se référer à Gregg Herken, Cardinal Choices. Presidential Science Advising from the Atomic Bomb to SDI, Stanford, Stanford University Press, 2001.

[14]     Les règles qui président à cette décision changent avec les responsables : le choix exprime un arbitrage entre les requêtes des différentes forces armées durant le mandat d’Eisenhower, tandis que Robert McNamara inaugure, sous la présidence Kennedy, un systè­me de management centralisé qui soumet l’allocation des ressources à la définition d’une posture stratégique globale.

[15]     Une chronique des rapports de forces au sein de l’Adminis­tration sur la question est disponible : Bernard Bruce-Briggs, The Shield of Faith : A Chronicle of Strategic Defense from Zeppelins to Star Wars, New York, Simon & Schuster, 1988.

[16]     Voir notre article à paraître dans la Revue Internationale d’Histoire Militaire, “Aux origines de la défense antimissile améri­caine : politiques et militaires confrontés aux limites de la techno­logie (1955-1963)”.

[17]     Sur les questions doctrinales : Kaplan (Fred) : The Wizards of Armageddon, New York, Simon & Schuster, 1983 ; Lawrence Freed­man, The Evolution of Nuclear Strategy, Londres, Macmillan, 1981 ; Alain Joxe, Le Cycle de la dissuasion (1945-1990), Paris, La Découverte-FEDN, 1990.

[18]     Victor Gorbaev, “The Early Deployment of Russia’s Ballistic Missile Defense System”, The Journal of Slavic Military Studies, 14 (2), juin 2001, pp. 29-47.

[19]     Le texte du discours de San Francisco est publié dans The Bulletin of the Atomic Scientists, décembre 1967, pp. 27-30.

[20]     Pour une première analyse consacrée à la décision de McNama­ra sur les ABM : Morton H. Halperin, Bureaucratic Politics and Foreign Policy, Washington (DC), The Brookings Institution, 1974.

[21]     La contestation de la fin des années 1960 fait vaciller le consensus américain en politique étrangère établi lors de la Seconde Guerre mondiale et dans les premières années de la Guerre froide. Voir Denise Artaud, La Fin de l’innocence. Les États-Unis de Wilson à Reagan, Paris, Armand Colin, 1985.

[22]     Ce thème est récurrent depuis le discours d’adieu du président Eisenhower, le 17 janvier 1961.

[23]     Richard L. Garwin, Hans A. Bethe, “Anti-Ballistic-Missile Sys­tems”, Scientific American, 218 (3), mars 1968, pp. 21-31 ; Robert L. Rohstein, “The ABM, Proliferation and International Stability”, Foreign Affairs, 46 (2), avril 1968, pp. 487-502 ; Carl Kaysen, “Keeping the Strategic Balance”, Foreign Affairs, 46 (4), juillet 1968, pp. 665-675.

[24]     Ce déploiement offrirait aussi une protection du territoire face aux premiers ICBM chinois et à une salve accidentelle.

[25]     Abram Chayes, Jerome B. Wiesner (eds.), ABM . An Evaluation of the Decision to Deploy An Antiballistic Missile System, New York, Signet Book, 1969 ; Johan H. Holst, William Schneider (eds.), Why ABM ? Policy Issues in the Missile Defense Controversy, New York, Pergamon Press, 1969.

[26]     William C. Foster, “Strategic Weapons. Prospects for Arms Control”, Foreign Affairs, 47 (3), avril 1969, pp. 413-421 ; D.G. Bren­nan, “The Case for Missile Defense”, Foreign Affairs, 47 (3), avril 1969, pp. 433-448 ; George W. Rathjens, “The Dynamics of the Arms Race”, Scientific American, 220 (4), avril 1969, pp. 15-25 ; Herbert York, “Military Technology and National Security”, Scientific American, août 1969.

[27]     Auditions de la sous-commission sur le désarmement de la Commissions des affaires étrangères du Sénat (11 et 13 mars 1969), auditions de la Commission des forces armées de la Chambre des représentants sur la posture militaire (24 avril 1969).

[28]     Jean-Philippe Baulon, “Il faut sauver le système SAFEGUARD, le plan médias de l’administration Nixon (janvier-août 1969)”, in Hervé Coutau-Bégarie (dir.) : Les Médias et la guerre, Paris, ISC-CFHM-Économica, 2005.

[29]     Textes édités par Jean Klein, Maîtrise des armements et désar­mement. Les accords conclus depuis 1945, Paris, Les études de la Documentation française, 1991.

[30]     Sur la fin de SAFEGUARD et les innovations technologiques qui vont inspirer l’IDS, Donald R. Baucom, The Origins of SDI (1944-1983), Lawrence, Kansas University Press, 1992, pp. 97-113.

[31]     Halperin utilise l’expression d’“images partagées” (shared images), op. cit., pp. 11 et suivantes.

 

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