Défense contre le terrorisme : quelles coopérations entre l’Union européenne et l’OTAN ?

Raphaël Mathieu

La question des relations entre l’UE et l’OTAN en matière de lutte contre le terrorisme doit être placée dans un contexte plus large pour être appréhendée correctement. En effet, les relations officielles entre les deux organisations n’ont débuté qu’en janvier 2001 et ce ne sera que le 16 décem­bre 2002 que sera adoptée la première déclaration UE-OTAN sur la PESD. En réalité, des réunions communes et des contacts intenses existent depuis 2000 : les réunions d’experts dans le cadre du développement des capacités, les réunions CAN/COPS[1], les déjeuners de travail entre les Secrétaires généraux, les réunions entre les Comités militaires. L’analyse des relations officielles entre les deux organisations porte sur une période très courte et, en outre, concerne un éventail large de coopération dans le cadre de la sécurité et de la défense dont le terrorisme n’est, comme nous le verrons, qu’un aspect marginal. De manière à appréhender correcte­ment cette probléma­tique, il convient à présent de décrire comment les deux organisations ont mis en place, chacune selon leurs spéci­ficités, la défense contre le terrorisme depuis les atten­tats du 11 septembre 2001.

L’OTAN organisation en marge dans la guerre contre le terrorisme ?

Quels enseignements peut on tirer de l’implication de l’Alliance dans la lutte contre le terrorisme depuis maintenant prés de 4 ans ? De prime abord, il est évident qu’avant le 11 septembre 2001, le terrorisme n’occupait pas une place importante dans l’agenda de l’Alliance. Il n’en reste pas moins que le sommet de Washington de 1999 avait déjà reconnu le terrorisme comme une nou­velle catégorie de risque pour les intérêts de l’Alliance, sans néanmoins lui accorder, dans les faits, une attention particulière. Si, durant les années 1990, les États mem­bres de l’organisation transatlantique ont été confrontés au terrorisme sous diverses formes, ils ne se sont jamais accordés sur la question de savoir si l’Alliance pouvait ou non constituer l’organisation de choix pour une éven­tuelle coordination de la défense contre le terrorisme. Il apparaît donc clairement que l’OTAN n’a pas constitué, durant les années 90, le forum de discussion privilégié sur des sujets tels que la nature du terrorisme, la rédaction d’une définition opération­nelle du terrorisme, ou encore les causes profondes du terrorisme. Au final, l’Alliance fait donc montre d’une absence totale de tradition conceptuelle, capacitaire et structurelle dans le domaine de la défense contre le terrorisme.

Paradoxalement, malgré ce manque d’expérience, avec les attentats du 11 septembre 2001, l’Alliance ten­tera de s’imposer comme un acteur clef dans le cadre de la lutte globale qui sera menée contre le terrorisme transnational. Pourtant, au-delà de cette volonté affi­chée, l’OTAN allait se trouver confrontée à une triple difficulté. En premier lieu, la défense contre le terro­risme relève, avant tout, des compétences de la police et de la justice et l’Alliance n’a pas compétence en ces matières. En deuxième lieu, comme nous l’avons déjà souligné, l’OTAN n’avait pas, avant les attentats du 11 septembre 2001, constitué un forum historique en matière de réflexion, de conceptualisation, ou encore d’opérationna­lisation de cette problématique. Enfin, dans le cadre de la réponse militaire, soit celle-ci se situe exclusivement sur le plan des compétences nationales (gestion des consé­quences, prévention) soit sur le plan de coalitions ad hoc dans le cadre du contre-terrorisme.

Face à ce triple handicap, l’Alliance atlantique ne pouvait que tenter de prouver sa plus-value. C’est ce qui se passera avec l’activation rapide de l’article 5. Cepen­dant, au-delà de la portée politique et symbolique de ce geste historique, la réponse militaire apportée restera, dans une large mesure, à la périphérie des actions lourdes menées par la coalition dirigée par Washington.

L’implication de l’Alliance put ainsi, dans un premier temps, se résumer aux mesures prises dans la foulée de l’activation de l’article 5, à savoir : augmenter la coopération en matière de partage du renseignement ; identifier et mettre à disposition les moyens nécessaires pour la défense contre le terrorisme ; assurer un accès à l’espace aérien, aux ports et aéroports ; assurer une sécurité renforcée aux États membres de l’Alliance ; assister les pays victimes du terrorisme ; mettre sur pied les opérations Active Endeavour et Eagle Assist. Ces différentes mesures appellent peu de commentaires. En effet, la plupart d’entre elles font partie des compétences de base de l’Alliance et ne sont donc pas, à proprement parler, spécifiques au terrorisme. Au vrai, seules les opérations Eagle Assist et Active Endeavour peuvent être considérées comme relevant de l’engagement militaire opérationnel de l’Alliance dans le cadre de la défense contre le terrorisme.

Par la suite, le rôle opérationnel de l’Alliance sera accentué par son implication efficace en Afghanistan et celle, beaucoup plus restreinte, en Irak. Par ailleurs, la gestion de ces deux dossiers est révélatrice tant de la valeur ajoutée que peut avoir l’organisation que de ses limites. Pour l’Afghanistan, les Alliés ont fait montre d’une relative homogénéité politique, l’OTAN servant alors de plateforme d’intégration des moyens et des capacités. Par contre, dans le cadre de la mission de formation en Irak, l’Alliance n’a pas été en mesure de surmonter les querelles et les divergences qui existaient entre les États membres, devant alors se contenter d’un effort, pas purement symbolique, mais bien en dessous des capacités contributives potentielles de l’organisation pour une opération de cette nature.

Au-delà des aspects purement opérationnels, l’OTAN tente de se profiler comme une plateforme de choix pour les consultations entre Alliés, entre les Alliés et les pays tiers et aussi entre les organisations (notam­ment l’UE et l’ONU). Pour l’Alliance, ces consultations devraient aider au développement de vues communes quant à la perception de la menace et aux instruments à développer pour y répondre. Cet avis n’est toutefois pas partagé par certains États membres, dont la France, qui estime que les responsables de l’Alliance ont tendance à instrumentaliser la lutte contre le terrorisme pour légiti­mer la transformation de l’organisation. C’est le cas, par exemple, de la réforme des structures de renseignement, qui figure dans les impératifs organisationnels. Il est cependant important de considérer que de fortes réticen­ces se sont exprimées à l’encontre d’une éventuelle fusion des capacités civiles et militaires en ce domaine, chacun préférant garder sa propre spécificité. De surcroît l’échange de renseignement opérationnel reste en dehors des grandes structures multinationales, l’OTAN devant se contenter de travailler, pour l’essen­tiel, sur base de renseignement stratégique. Il en va de même en ce qui concerne l’utilisation systématique du prisme terro­risme” pour la modification des concepts et des politiques de l’Alliance, notamment en ce qui concerne la possibilité de mettre en œuvre des opérations là et quand ce sera nécessaire tout en simplifiant les procédures décision­nelles.

Pour l’avenir, il est probable que l’Alliance va conti­nuer à se concentrer sur les activités pour lesquelles elle peut avoir une valeur ajoutée. En l’occurrence nous pouvons supposer que cette dernière va accentuer ses efforts pour se profiler comme l’organisation de réfé­rence, au côté des États, dans le cadre de la protec­tion des populations civiles. C’est le cas, par exemple, de la surveillance de l’espace aérien et également de la protec­tion d’infrastructures sensibles (centrales nucléai­res) ou encore lors d’événements internationaux majeurs. L’autre grand domaine de compétence potentiel est celui de la défense contre les armes de destruction massive. En effet, l’OTAN a développé depuis 2002 plusieurs initia­tives clefs dans ce domaine, qui se traduisent entre autres par la mise sur pied d’un bataillon de défense chimique – bactériologique – radiologique – nucléaire en 2004. Notons aussi l’implication de l’Alliance pour les années à venir dans la problématique de la sécurité des frontières, notamment depuis 2003 et le lancement de la conférence d’Ohrid sur la gestion et la sécurité des frontières en coopération avec l’UE et l’OSCE. Au final, si l’OTAN ne constitue pas l’organisation de référence dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, elle fournit des efforts considérables pour être considérée en tant que telle. Mais la nature même de cette lutte fait que des pans entiers de la problématique n’entrent pas dans les compétences actuelles de l’Alliance, ce qui ne joue pas en faveur d’un rôle central et global pour cette dernière.

L’approche globale Européenne

Si, pour l’UE, les attaques du 11 septembre 2001 furent une surprise, elles ont surtout constitué un spec­taculaire facteur d’accélération de la coopération poli­cière et judiciaire en Europe. Qui plus est, cette dyna­mique ne s’est pas limitée au troisième pilier : l’ensem­ble des politiques développées par l’Union aura, ces quatre dernières années, été influencé, de près ou de loin, par la problématique du terrorisme international. C’est le cas en particulier dans le cadre du deuxième pilier et de la mise en place de l’European Capabilities Action Plan peu après les attentats du 11 septembre : le premier plan et ses suites seront ainsi fortement imprégnés de la prise de conscience des risques et des menaces que peut représen­ter le terrorisme interna­tional. Dès lors, au niveau de l’action globale de l’UE, un certain volontarisme s’est fait jour en la matière et, en quelques années, la plupart des objectifs qui étaient liés à la défense contre le terrorisme international ont été atteints. Malgré cela, il reste encore beaucoup de travail à effectuer dans des domaines clefs, particulièrement en matière de protection CBRN et de partage du renseigne­ment et, plus spécifiquement, dans le changement des mentalités.

Ceci étant posé, lorsque nous voulons juger de la valeur de la concrétisation des mesures prises dans le cadre de la défense contre le terrorisme au niveau euro­péen, il faut, dans un premier temps, considérer l’impor­tant débat de fond qui a lieu en Europe sur la recherche perpétuelle d’un équilibre entre la sécurité des citoyens et la protection de leurs droits et libertés individuels. Cette problématique est très présente dans le cadre des avancées réalisées dans le troisième pilier, notamment sur la définition du terrorisme pour laquelle de nom­breux observateurs craignent un risque de criminali­sation de certains mouvements sociaux ou syndicaux. De surcroît, d’autres inquiétudes sont soulevées vis-à-vis des mesures d’exceptions légitimées par la défense contre le terrorisme, comme l’augmentation des durées de garde à vue et des peines de prison.

En outre, passé le stade du déclaratoire, l’appli­cation concrète des engagements couchés sur le papier se révèle souvent délicate. Dans ce cadre, la structure insti­tutionnelle même de l’UE constitue un frein à une appli­cation harmonieuse et complète d’une stratégie cohé­rente de défense contre le terrorisme. Ainsi, pas moins de trois textes différents sont parfois nécessaires pour tenir compte des particularités propres à chaque pilier. Un autre écueil à dépasser réside dans le cloisonnement qui existe entre les différentes formations du Conseil. À ce niveau, une ouverture transversale doit être imaginée tout en évitant de créer une nouvelle structure pour y parvenir. Enfin, le système actuel de présidence tour­nante ne favorise pas le suivi des dossiers, d’autant que le nombre de matières à traiter par présidence est tel que le terrorisme n’est, au final, qu’une problématique parmi les autres, aussi importante soit-elle.

Fondamentalement cependant, si la mise en appli­cation de toutes les mesures prises depuis le 11 septem­bre 2001 reste mitigée, la responsabilité en incombe principalement aux États et à leur volonté de conserver un maximum de prérogatives au niveau national, mais aussi à l’Union qui n’est pas toujours capable de prouver son utilité dans ce domaine. Cette situation était d’ailleurs décrite avec justesse par l’Union elle-même au travers du sévère rapport du secrétariat général du conseil de 2004, pour qui la lutte contre le terrorisme restait trop ancrée dans le giron des États.

Qui plus est, tant la coopération entre les États européens que celle avec les pays tiers y étaient criti­quées. Dans cette perspective, nous ne pouvons qu’être en accord avec le constat que les agences créées, notam­ment dans le cadre de la gestion des transports, sont “peu ou pas du tout dotées de moyens et d’objectifs”. Les lacunes les plus graves se situent dans la gestion et le contrôle du transport terrestre. Dans le cadre de l’harmo­nisation judiciaire, les propositions volontaristes ont trop souvent été minorées dans leur transposition concrète : les diffi­cultés relatives à la ratification du mandat d’arrêt euro­péen sont significatives à cet égard. Sur les aspects policiers, il apparaît qu’Europol, malgré une augmenta­tion de ses moyens financiers et matériels, n’est pas encore très efficace dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. Il est un fait que, pour l’heure, l’information sensible transite encore par les canaux du bilatéral et de l’informel.

Le premier défi sera donc de surmonter les résis­tances des services nationaux à échanger des informa­tions par le haut. En matière de politique de sécurité et de défense, la crise en Irak, si elle a eu des effets négatifs sur le développement de la cohésion politique euro­péenne, a également constitué un accélérateur. Ainsi, le dossier d’élaboration d’une stratégie européen­ne est, en partie, le fruit du constat qui a été fait de l’impuissance européenne à parler d’une seule voix dans une crise internationale d’envergure. Et pourtant, au moment de décider s’il était opportun ou non d’envahir l’Irak, l’UE comptait quatre représentants au sein du Conseil de sécurité des Nations unies, dont deux membres perma­nents. Non contente de ne pas saisir cette occasion unique de pouvoir orienter les débats, l’Europe s’est, de surcroît, divisée et le Conseil de sécurité a été escamoté.

Toujours est-il que cet échec a en partie inspiré le développement accéléré du document de Javier Solana, la Security Strategy Paper. C’est enfin, sur la prise en compte des facteurs qui influencent le terrorisme, que l’Union possède une forte valeur ajoutée potentielle. Mais, pour cela, il faudra développer une politique étran­gère forte et cohérente envers les régions sensibles en matière de criminalité transnationales et de terrorisme. Si c’est le cas pour l’ex-Yougoslavie, cela ne l’est pas pour le Moyen-Orient. On peut se demander si la politique menée au travers du partenariat euro-méditerranéen, qui voit chaque année un milliard d’euros partir dans l’aide à la démocratisation, est bien pertinente en termes de répartition financière. L’Union doit penser sur le long terme. Si, au début de la crise des Balkans, la gestion européenne était catastrophique, elle s’est améliorée. Pour la lutte contre le terrorisme, le même raisonnement doit être appliqué. Un électrochoc reste donc nécessaire : il se fera en partie, le 11 mars 2004 en gare d’Atocha à Madrid.

En effet, après le séisme madrilène, les chefs d’État et de gouvernement ont adopté, à Bruxelles, un “nouveau” plan d’action contre le terrorisme. Il est assez symptomatique de constater qu’au final, la lutte contre le terrorisme qui se trouvait depuis un an sur la courbe descendante est redevenue en moins de deux semaines le défi de cette prochaine décennie. Cette pantalonnade de nos dirigeants serait risible si ce n’était la vie et la sécurité des citoyens de l’Union qui étaient en jeu. Encore une fois, le terrorisme aura dû ensanglanter les rues de l’Union pour reprendre sa place à l’agenda. L’UE a néanmoins reconnu ses lacunes en la matière et s’est engagée à y remédier, notamment par l’adoption d’une clause de solidarité, la création d’un poste de coordi­nateur - Monsieur Terrorisme - et par l’intégration au sein du Conseil d’une cellule d’échange d’informations.

Les chefs d’État se sont surtout déclarés décidés à enfin utiliser les moyens déjà existants et à les mettre en application. Il a ainsi été décidé que soit rédigé un calendrier précis ainsi qu’un rapport désignant nommé­ment les États membres qui ne respectent pas le calendrier. Enfin, les chefs d’État et de gouvernement se sont engagés à favoriser la coopération entre les diffé­rents services de police et de renseignement sur les plans national et international. Évidemment, au-delà du décla­ratoire, c’est un changement radical des mentalités en la matière qui sera nécessaire, et cela, malheureuse­ment, ne se décrète pas.

Dans les prochaines années, les apports du futur traité institutionnel dans le cadre de la lutte contre le terrorisme auraient pu s’avérer extrêmement impor­tants. En effet, il y aurait eu des avancées dans les domaines de la sécurité extérieure et intérieure : l’exten­sion du vote à la majorité qualifiée ; le renforcement d’Europol et d’Eurojust ; la transformation d’Eurojust en parquet européen ; la suppression des piliers ; une présidence stable du Conseil européen ; la création d’un ministre européen des affaires étrangères ; la valeur juridique pour la charte des droits fondamentaux ; la clause de solidarité en cas d’attaque terroriste (art. I-42). Il reste à voir dans quelle mesure l’impact de la non ratification de la Constitution pourra être contourné dans les années qui viennent. Il n’en reste pas moins, qu’en Europe, la prise de conscience de la menace terro­riste reste, en moyenne, plus faible qu’aux États-Unis. En réalité, si après le 11 septembre 2001 et le 11 mars 2004 elle était élevée, la tension est à chaque fois retombée relativement rapidement. En effet, les Euro­péens ne se sont sentis que peu menacés après le 11 septembre. Cela pouvait s’expliquer par l’éloignement géographique. Depuis, il y a eu le 11 mars 2004, les prises d’otages et les actes terroristes montrés quasi-quotidiennement dans les médias. Cette médiatisation très forte du terrorisme a fait augmenter de manière significative la perception d’une menace ou d’un risque sur un territoire donné. Bien qu’en Europe, cette der­nière soit relativisée par d’autres craintes, comme celle de perdre son emploi ou de tomber malade. Au-delà de ce constat, l’essentiel en la matière reste de pouvoir franchir le seuil de l’absence de communication.

En effet, les responsables politiques européens doivent transmettre le message que la prévention totale constitue une illusion : l’État d’Israël est le plus aguerri au monde en matière de défense contre le terrorisme et pourtant il loin d’être à l’abri. La question fondamentale en la matière est : quel degré de fermeture et de contrôle sommes-nous prêts à accepter au niveau européen ? C’est le balancier entre une société ouverte et une société forteresse : le choix de l’Europe reste donc à faire. Enfin, lorsque le constat est fait qu’en matière de prévention, la sécurité absolue n’existe pas, il convient de développer les outils permettant de se préparer à réagir correcte­ment en cas d’attaque et donc de mettre au point des techniques et des méthodes communes. C’est dans ces domaines précis que l’Union devra, dans les prochaines années, prouver sa valeur ajoutée car, en cas de défail­lance, il n’y aura pas de seconde chance.

Quels liens entre l’OTAN et l’UE ?

Pour bien saisir cette problématique, il convient de revenir les fondements de la relation établie entre l’UE et l’OTAN dans le cadre des arrangements dits de “Berlin plus”. C’est lors du Conseil européen de Feira des 19 et 20 juin 2000 que les principes devant régir les consul­tations entre l’UE et l’Alliance ont été définis plus précisément. Les deux principes directeurs de la relation EU-OTAN sont l’assurance d’une consultation efficace, d’une coopération et d’une transparence sur la réponse militaire à apporter en cas de crise, ainsi que la garantie d’une gestion efficace de celle-ci. Outre la définition des principes directeurs de la relation devant s’établir entre les deux organisations, le rapport qu’a présenté la prési­dence portugaise soumettait au Conseil une proposition visant à l’établissement de quatre groupes de travail ad hoc chargés de traiter quatre aspects particuliers de l’établissement de cette relation : Groupe sur la sécurité ; Groupe pour les objectifs de capacités ; Groupe pour la mise en place des dispositions permettant à l’UE d’avoir accès aux moyens de l’OTAN ; Groupe pour la définition des arrangements permanents. En outre, les consulta­tions entre l’UE et l’OTAN se baseront sur cinq principes directeurs. Ces derniers sont d’une importance capitale, dans la mesure où ils orientent l’essence même de la future relation permanente entre les deux orga­nisations : le respect de l’autonomie de décision des deux organisa­tions ; le maintien de consultations, de coopé­ration et de transparence complète et réelle ; l’affirma­tion de la nature différente des deux organisations ; l’égalité entre les deux organisations ; la non discrimi­nation entre les États membres.

C’est dans le rapport de la présidence française approuvé par les chefs d’État et de Gouvernement lors du sommet de Nice que sont formalisées les propositions de procédures pour la consultation entre l’UE et l’OTAN en temps de paix et en période de crise. Hors période de crise, plusieurs mécanismes de consultations sont propo­sés : ils concernent l’établissement d’un mécanisme de contact régulier entre le COPS et le CAN, mais égale­ment au niveau ministériel et ils impliquent la tenue de réunions entre les comités militaires de l’OTAN et de l’UE. En outre, afin de bénéficier de la compétence de l’OTAN sur des problématiques particulières, des réu­nions pourront être organisées entre les différents grou­pes subsidiaires. Ces dernières prendront la forme de groupes ad hoc UE/OTAN, ou celle de comités d’experts, et donc sur le terrorisme.

En période de crise, il est prévu d’augmenter le rythme des contacts et des réunions dans la phase d’émergence de la crise. De plus, dans le cas où l’UE envisage l’étude approfondie d’une option faisant appel aux moyens et capacités de l’OTAN identifiés au préa­lable pour une éventuelle intervention, des contacts seront établis entre le COPS et le CAN. Si la crise n’est pas évitable, et que l’UE décide d’intervenir, deux scéna­rios sont envisageables : soit l’UE fait appel aux moyens et capacités de l’OTAN, soit elle agit de manière autonome.

Au-delà de cette mise en place institutionnelle, la question de l’autonomie opérationnelle entre les deux organisations n’est toujours pas résolue. En effet, à partir du moment où l’UE s’est déclarée désireuse d’accroître son rôle en matière de sécurité et de défense, la question de ses relations avec l’OTAN est devenue centrale. Dans ce contexte, l’OTAN a fait et fait encore souvent office de catalyseur des tensions transatlan­tiques inhérentes à la problématique du partage du fardeau sécuritaire entre l’Europe et les États-Unis. De surcroît, l’OTAN est le siège de nombreuses discussions, souvent polémiques, sur l’autonomie opérationnelle de l’UE, mais également sur la manière de gérer les problématiques sécuritaires du moment, le terrorisme ne faisant pas exception à cette règle. En effet, c’est dans les cénacles otaniens que reten­tissent encore le plus fréquemment les mises en garde américaines vis-à-vis d’éventuelles duplications, décou­plages et discrimina­tions que l’UE pourrait induire dans le cadre du déve­loppement de la PESD. Pour les diri­geants des États membres de l’OTAN, une fois l’ennemi soviétique écrou­lé, la question de l’utilité de l’Alliance atlantique s’est posée. Pour les États-Unis, ainsi que pour le Secrétaire général de l’OTAN, l’Alliance restait cependant la seule organisation internationale capable de gérer la période de l’après-guerre froide et de garantir la pérennité du lien transatlantique.

Cependant, l’émergence de l’UE en tant qu’acteur à part entière remet en question la nature de ce lien. L’arrivée au pouvoir de George W. Bush, couplée à l’émergence de nouvelles tensions transatlantiques dès le début de son mandat, aura une influence sur le rôle joué par l’Alliance et sa coopération avec l’UE dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. Ainsi, les deux équipes présidentielles de Georges W. Bush, si elles sont compo­sées de personnes d’expérience, se caractérisent par des connaissances intrinsèques des questions euro­péennes qui restent relativement faibles. Ceci étant dit, les deux administrations semblent, malgré tout, dévelop­per une position dans la lignée des administrations précédentes estimant, pour l’essentiel, que le développe­ment de la PESD pourrait être dommageable aux rela­tions trans­atlantiques, si elle se développait en concur­rence avec l’Alliance. Si nous nous attardons sur les mois qui ont précédé les attentats du 11 septembre 2001, nous consta­tons que les sujets de tension entre les deux côtés de l’Atlantique se sont multipliés. Citons, entre autres, la réactivation du projet de bouclier antimissile, la non reconnaissance de la Cour pénale internationale, la non ratification de la convention sur les mines antipersonnel, et celle sur les armes biologiques, le rejet du traité pour l’interdiction totale des essais nucléaire (CTBT). Au niveau économique, la problématique de l’acier est venue s’ajouter aux crises de la banane, du bœuf aux hormones et de la bioéthique. Nous ne pouvons également passer sous silence les divergences sur l’environnement avec la non ratification du protocole de Kyoto, et sur la politique énergétique.

Si la relation entre les deux rives de l’Atlantique n’était donc pas des meilleures quand surviennent les attentats du 11 septembre 2001, ce sera cependant au travers de l’OTAN que les pays membres de l’UE et de l’Alliance exprimeront leur solidarité envers les États-Unis avec l’activation rapide de l’article 5 du traité de Washington. Cependant, l’OTAN, comme nous l’avons vu précédemment, s’est retrouvée rapidement marginalisée dans le cadre de la riposte globale mise en place par les États-Unis. En effet, la grande crainte des responsables politiques et militaires américains était de ne pas béné­ficier de la souplesse et de la vélocité de riposte pour mener à bien une opération militaire loin au-delà des frontières de l’Alliance. Cependant, la mise à l’écart de l’Alliance atlantique ne peut être imputée uniquement aux soucis d’efficacité recherchée par les États-Unis. En effet, plusieurs pays européens avaient des réticences à voir l’OTAN devenir le fer de lance de la coopération en matière de lutte contre le terrorisme. Certains crai­gnaient en effet qu’une éventuelle coordination OTAN-UE ne permette à Washington de pouvoir influencer trop radicalement la stratégie de défense contre le terrorisme à mettre en place.

Aussi surprenant que cela puisse paraître, si le terrorisme semblait devenir la préoccupation principale en matière de sécurité, c’est sur d’autres problématiques que la coopération entre l’UE et l’OTAN se renforcera ces quatre dernières années. Ainsi, la coopération perma­nente entre les deux organisations se concrétisera sur le terrain en mars 2003 avec la reprise par l’UE des activités de l’OTAN en Macédoine-ARYM dans le cadre de l’opération Concordia. Pour la première fois, l’UE intervenait donc sous sa propre responsabilité politique en utilisant des moyens et des capacités de l’Alliance, le commandant de l’opération étant l’adjoint du SACEUR et le quartier général opérationnel étant situé au SHAPE. Cependant, si la coopération opérationnelle entre les deux organisations en matière de gestion de crise fonctionne donc depuis maintenant plus de deux ans, il n’en est pas de même dans le cadre de la défense contre le terrorisme.

Fondamentalement, la problématique du manque de coopération entre l’UE et l’OTAN dans le cadre de la défense contre le terrorisme se situe au niveau de la nature intrinsèque des deux organisations. En effet, si à l’UE l’essentiel de la lutte prend place dans le cadre de la coopération policière et judiciaire, cette dernière n’a pas d’équivalent à l’OTAN. Dès lors, la coopération poten­tielle entre les deux organisations ne peut se situer que dans le cadre de la politique de sécurité et de défense, laquelle, comme nous l’avons vu, n’est pas la plus impli­quée en la matière. Nous sommes ici en présence d’une double évolution. L’OTAN, après la guerre froide, a évo­lué vers des missions liées à la gestion de crise et, par la suite, a tenté de s’imposer dans le cadre de la défense contre le terrorisme. Néanmoins, dans ces domaines, l’Alliance affiche un déficit certain lié à son manque d’expérience en matière d’opérations qui ne sont pas uni­quement militaires. À l’inverse, l’UE part d’une expé­rience plus large en matière de gestion non militaire de la stabilité mondiale pour évoluer vers la mise en place progressive d’une structure militaire. Ces deux évolu­tions s’effectuent en sens inverse et, à l’heure actuelle, il semble que l’UE ait pris le pas sur l’OTAN en ce qui concerne l’éventail des réponses potentielles à apporter à la problématique du terrorisme transnatio­nal. Cette situation réduisant alors encore plus les possibi­lités de mettre en place des principes de coopé­rations structurées et permanentes entre les deux organisations.

Dès après le 11 septembre, il semble déjà que les possibilités de coordination approfondies entre les deux organisations ne seront pas exploitées. En effet, la réunion OTAN-UE qui suit ne sera pas utilisée pour annoncer un plan d’action commun dans le cadre de la défense contre le terrorisme. À ce moment, les grands thèmes de discussions portaient sur le processus de paix en ARYM et l’éventuelle implication de l’UE dans la région, ainsi que sur la mise en place d’arrangements permanents entre les deux organisations. Le terrorisme était, en quelque sorte, l’invité surprise d’un agenda relationnel déjà bien chargé. C’est ainsi que dans les mois qui ont suivi, les différentes réunions publiques ne seront que l’occasion de faire état des mesures prises au sein de chacune des organisations, tout en insistant sur la nécessité de coordonner les deux approches sans néan­moins proposer quelque chose de concret. En fait, l’essen­tiel de la coopération entre les deux organisations va se situer dans le cadre de leurs intérêts communs pour la stabilité de l’ensemble de la région balkanique, envers laquelle les deux organisations développent une approche concertée.

À la mi-2002, et dans l’optique du sommet de Prague, quelques pistes de coopérations possibles entre les deux organisations seront évoquées. Ce sera le cas dans le cadre de la problématique de la prolifération des armes de destruction massive. Pour le reste, l’essentiel de l’agenda reste occupé par le partenariat stratégique mis en place entre les deux organisations et les opéra­tions en cours dans les Balkans. Par la suite, la coopé­ration entre les deux organisations en matière de défense contre le terrorisme restera en sommeil. L’année 2003 sera l’occasion du premier exercice conjoint en matière de gestion de crise entre l’OTAN et l’UE. L’exercice de simulation CME/CMX03 eut lieu aux Pays-Bas entre le 19 et le 25 novembre. Il visait principale­ment à mettre à l’épreuve les dispositions permanentes des arrangements “Berlin plus”. Cet exercice a d’ailleurs montré qu’il n’y avait pas assez de lignes de communi­cations entre les deux organisations.

Paradoxalement, si dans le domaine de la gestion de crise la coopération entre les deux organisations semble bien fonctionner, il n’en est pas de même en ce qui concerne la lutte contre le terrorisme. Ce constat sera fait une nouvelle fois à la fin de l’année 2003 par les responsables politiques de l’UE et de l’OTAN qui ne pourront s’unir que pour condamner l’escalade des atten­tats et plaider pour une meilleure coopération dans le domaine de la lutte. Cette coopération prend, en 2004, la forme modeste d’un séminaire sur le terrorisme co-parrainé par les deux organisations. En outre, des procé­dures d’évaluation seront mises en œuvre en ce qui concerne les possibilités d’optimiser la coordination dans le cas de la lutte contre la prolifération des ADM.

Durant l’année 2004, le Secrétaire général de l’Alliance plaidera, à maintes reprises, pour un renforce­ment de la coopération entre son organisation et l’UE. Une timide avancée sera alors enregistrée dans le cadre de la déclaration commune lors du sommet d’Istanbul, à travers laquelle les responsables politiques de l’Alliance s’engagent à poursuivre leurs consultations et échanges d’informations sur le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive, en particulier pour ce qui concerne la gestion des conséquences.

 Ces discussions prennent alors place dans le cadre des relations usuelles entre les deux organisations à savoir :

·        au niveau des ministres des Affaires étrangères, deux fois par an ;

·        au niveau des ambassadeurs (CAN et COPS), au moins trois fois par semestre.

·        au niveau du Comité militaire, deux fois par semestre ;

·        au niveau des comités, de façon régulière ;

·        au niveau exécutif, de façon routinière.

L’UE et l’OTAN échangent donc des informations à tous les niveaux sur les activités menées dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, notamment sur la pro­tection civile contre les attentats terroristes à l’arme chimique, bactériologique, radiologique ou nucléaire. Les deux organisations ont, en outre, œuvré en faveur d’une transparence accrue en procédant à l’échange des inventaires de leurs activités et capacités respectives. Actuellement, l’UE est également en train d’explorer les moyens d’intensifier sa coopération avec l’OTAN dans la lutte contre le terrorisme. Ceci étant, nous nous aperce­vons, au final, qu’il n’y a pas de dialogue adéquat sur le terrorisme. Cela est, en partie, lié à la vocation de ces deux organisations : d’une part, l’OTAN tente de se déplacer vers la sécurité au sens large du terme, alors que, d’autre part, l’UE, dans le cadre de la PESC, ne connaît pas encore clairement sa finalité. En outre, la nature même des deux organisa­tions ne permet pas une coopération totale en la matière. À cela s’ajoute le fait que les États-Unis ne s’investiront très probablement pas dans un dialogue à l’OTAN dans le cadre de la défense contre le terrorisme tant que les Européens ne leur paraîtront pas crédibles. En effet, l’augmentation des dépenses de défense en Europe semble être une exigence requise au préalable pour les dirigeants américains, ainsi que pour la plupart des observateurs outre-Atlantique. Or, la tendance en Europe ne semble pas, à l’heure actuelle, aller vers une augmentation des budgets natio­naux. Pour les respon­sables du Pentagone, mais égale­ment au Sénat, au Congrès et dans une grande partie de l’élite, les ambi­tions européennes souffrent d’un manque flagrant de crédibilité. La principale raison annoncée est le “fossé technologique” qui sépare les deux rives de l’Atlantique. Et à l’heure ou les budgets de défense américains, et surtout ceux de la recherche et développe­ment connais­sent une augmentation historique, il est fort probable que le “retard” européen, principalement en matière de capacités de frappes à distance, de comman­dement et contrôle et de renseignement, n’est pas prêt de se résorber. Toutes ces capacités sont éminemment impor­tantes dans le cadre du contre-terrorisme, comme l’a montré l’opération engagée par les forces américaines en Afghanistan. Cependant, les États-Unis restent fonda­mentalement ambigus sur ces questions. Ainsi, à l’heure où les États membres de l’UE tentent de se doter de capacités de transport stratégique et d’élaborer des capacités de renseignement satellitaires autonomes, les responsables de Washington développent une attitude variant du scepticisme à la tentative de torpillage pure et simple du projet.

Conclusion

En guise de conclusion, le scénario suivant pourrait prendre forme à l’avenir. Dans un premier temps, il est probable que la situation actuelle de statu quo perdure : les deux organisations développant chacune des compé­tences dans leurs domaines de prédilection, tout en assu­rant un minimum de coordination sur quelques problé­matiques particulières et de manière ponctuelle. Dans cette perspective, les consultations s’effectueraient prin­cipalement sur les questions de prolifération des ADM et de réaction aux attentats terroristes. Dans un deuxième temps, nous pouvons envisager une coopération plus approfondie entre les deux organisations.

Pour y parvenir, les responsables politiques devront, au préalable, sceller dans un accord stratégique un plan d’action global pour la défense contre le terro­risme pour l’ensemble de la zone euro-atlantique. Ce plan global devra tracer les lignes directrices de l’action concertée des deux entités pour la prochaine décennie. Ce scénario reste, malgré tout, peu probable tant que la volonté d’utiliser l’Alliance comme réelle plateforme de coopération transatlantique reste relativement faible de part et d’autre de l’océan. Dans les années à venir, les deux organisations devront au minimum faire l’effort de mettre leurs compétences en commun de manière à optimiser les trop faibles ressources allouées à la défense contre le terrorisme.

Dans ce cadre, un des principaux écueils de notre compréhension du terrorisme transnational actuel reste celui de la précision de notre diagnostic : de quoi souffrons-nous ? Dans la majorité des cas, les organisa­tions terroristes transnationales ne signent rien et ne revendiquent rien. Dans leurs communiqués, ces organi­sations se contentent de constater que tel ou tel événe­ment s’est produit et que cela sert leur cause, mais on ne peut pas parler de revendication au sens classique du terme. L’essentiel de la vulnérabilité occidentale et européenne et, dans une plus large mesure, de tous ceux qui sont visés par le terrorisme international tel qu’il se développe depuis quelques années réside dans cette ignorance de la nature de la menace. Il n’y a ni logique calendaire dans ce terrorisme, ni revendication. Lorsqu’il faut affronter un mouvement indépendantiste par exem­ple, il y a des revendications et, partant, il y a une possi­bilité de négocier. Il est possible de calculer le rapport coût/bénéfice d’une lutte ou d’une concession. Ce n’est pas le cas dans le cadre du terrorisme international.

Malheureusement, à l’heure actuelle, il n’existe pas de table ronde européenne qui permette de faire de la recherche dans ces domaines de manière indépendante. Il n’existe pas non plus de mécanisme intégrateur dans les industries pour développer des travaux dans le cadre de la lutte asymétrique. Le constat est identique pour les universités. Il incombe donc aux organisations de sécu­rité régionales comme l’OTAN et l’UE de le dépasser. En effet, si devant une structure chaotique il est possible de découvrir un ordre sous-jacent, il en est de même pour le terrorisme transnational.

 Pour ce faire, les deux organisations devront travailler de concert pour financer et mener à bien des recherches approfondies sur le phénomène que constitue le terrorisme transnational. Les deux organisations pour­raient ainsi veiller à l’interopérabilité de l’ensemble des équipements anti-terroristes qui seront développés ces prochaines années.

Enfin, il convient aussi de cesser de s’interdire de travailler sur l’invraisemblable ou sur l’atypique. En effet, trop souvent les planificateurs ont tendance à confondre ce qui est nouveau et ce que l’on a oublié. Des bombes dans les trains, cela existe depuis l’invention du chemin de fer. Les détournements d’avions existent depuis plusieurs dizaines d’années maintenant. Ce n’est donc pas nouveau. S’il est important de s’investir au sein de l’UE et de l’OTAN pour éviter que ce type de catas­trophe ne se reproduise, il est tout aussi important d’allouer des ressources conséquentes pour préparer ce qui n’est pas encore arrivé. En ce sens, les exercices menés par l’Alliance et par l’UE dans le cadre de la réaction à des attentats CBRN sont positifs. De nom­breux problèmes subsistent cependant.

D’abord, des blocages intellectuels existent. Sur ce plan, une discontinuité est observée : le phénomène du terrorisme n’entre pas dans la norme, il est en dehors des schémas classiques de notre pensée. Cet atypisme entraî­ne une difficulté d’analyse préjudiciable. Il y a des bloca­ges de nature stratégique. Au niveau du manage­ment, on travaille sur le normal, le cloisonné, le hiérar­chique, alors qu’en réalité, il faut travailler sur les cassures, les distorsions. Le système a peur d’avouer ce genre de chose. De l’aveu de scientifiques travaillant sur les crises, il y a un réflexe instinctif de la part des responsables politiques et parfois opérationnels à ne pas vouloir avouer que tout n’est pas sous contrôle. C’est un pro­blème majeur de gouvernance : on ne veut pas faire peur aux gens et leur avouer que les menaces poten­tielles n’entrent pas dans les cadres. Aux États-Unis, des sché­mas de réaction et de formation existent et sont extrême­ment développés. Il y a les “Family Disaster Plans”, le “Disaster Plan For Kid”, le “Disaster Plan Kit”. Ces différents plans disponibles sur internet expliquent comment constituer soi-même un kit de survie en cas d’attaque CBRN ou encore de catastrophe naturelle. Ils sont développés par la FEMA (Federal Emergency Mana­gement Agency) en coordination avec la Croix Rouge américaine. En Europe, quelques exceptions mises à part, des plans de ce type n’existent pas. Il conviendrait que l’UE et l’OTAN se penchent, ensemble ou de manière indépendante, sur un mécanisme de coordination de campagnes nationales de sensibilisation des populations qui vivent dans des zones potentielle­ment dangereuses.

Cependant, il n’est pas simple de justifier auprès des autorités la nécessité de simuler un attentat terro­riste de grande envergure alors que ce type d’exercice permet de développer de nouvelles attitudes. De plus, il existe une pauvreté énorme au niveau du recueil du renseignement après les attentats. Peu de travail est effectué avec les gens qui ont été confrontés à la situa­tion pour comprendre les problèmes auxquels ils ont dû faire face et, surtout, comment ils les ont gérés. Il est intéres­sant (cependant, ce type d’initiative ne rencontre que peu de succès) d’interroger les gens “normaux”, qui ont été témoins ou victimes d’un attentat pour com­prendre comment fonctionnent les schémas mentaux, pour pouvoir résoudre de manière optimale ces situations.

 L’essentiel est donc de travailler dans et hors du cadre, car le terroriste, lui, travaillera toujours en dehors de ce qui est prévisible. Enfin, la concurrence interser­vices est également négative dans ce domaine. D’où l’idée de créer des espaces de rencontres qui soient neutres. Il faut développer des zones de confiance en dehors des services identifiés.

Depuis 2001 des dizaines d’attentats de grande envergure ont été perpétrés de par le monde. Si l’on ne peut parler d’une guerre au sens strict du terme, il s’agit, à tout le moins, d’une lutte contre un adversaire déter­miné. Cette lutte aura donc un caractère global et vu qu’il n’y a plus de frontière pour la menace, la réponse apportée ne peut être limitée à la base natio­nale : il faut une transnationalité de la réponse. Il faudra coordonner les institutions économiques, de sécu­rité, politique, sociale… En effet, l’action armée comme unique réponse ne pourra pas résoudre tous les problè­mes. L’action militaire devra être utilisée pour prévenir et réagir, mais elle ne pourra à elle seule contrer le terrorisme. La réponse devra également, et souvent principalement, se baser sur des actions et des missions de police et de justice. Enfin si la coopération inter­nationale constituera un instrument essentiel dans la défense contre le terro­risme, il conviendra néanmoins de ne pas céder à la tentation d’engluer le réseau inter­national de coopéra­tion déjà existant et relativement complexe dans de nouvelles structures. L’efficacité de la lutte reposera, en grande partie, sur cet équilibre à trouver entre responsa­bilités nationales et entraides internationales.

 


[1]       Conseil de l’Atlantique Nord/Comité politique et de sécurité.

 

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