L’Europe stratégique :repères et perspectives (1948 – 2005)

Jean Dufourcq

Après que la Convention européenne eut explo­ré en 2003 les questions de politique étran­gère, de sécurité et de défense sous les angles institutionnels et juridiques, la Conférence inter­gouver­nementale leur attribuait une vraie place dans le traité instituant une constitution pour l’Europe ; et c’est en réalité à une consolidation de la PESC/PESD[1] que le traité constitutionnel signé à Rome le 29 octobre 2004 a procédé. Aujourd’hui que le processus de ratifi­cation de ce traité connaît les ratés que l’on sait, il est utile de revenir sur la question posée par la sécurité européenne depuis les années 50 et d’explorer ce qui peut advenir maintenant.

Une perspective historique et stratégique, politique tout simplement, montre que la dimension PESC/PESD de la démarche européenne vient de loin, qu’elle est le produit de tentatives successives dont elle porte les cicatrices, que la France y a joué un rôle moteur et que cette perspective n’est pas vraiment contestée par les peuples d’Europe aujourd’hui.

Certes la conjoncture irakienne a souligné en 2003 les limites de la solidarité stratégique entre Européens ; elle a montré que la PESC, loin d’être un produit fini, présentait encore de réelles fragilités. Quant à la PESD, elle semble aujourd’hui arriver à la fin d’un premier cycle de développement après les réelles avancées enregistrées entre 2000 et 2003.

Des rebonds vont être nécessaires pour tenir la distance de cette entreprise de longue haleine dont le récent double rejet franco-néerlandais du traité risque d’altérer la dynamique, voire même de modifier le cours ; qu’adviendra-t-il de l’autonomie stratégique des peuples d’Europe dans le monde globalisé du xxie siècle ? Quoi­qu’il en soit, sur le temps long de l’histoire, on a progres­sé jusqu’à maintenant selon la logique française dans la bonne direction, celle de l’Europe stratégique.

La question de la sécurité européenne : dès l’abord, une approche lente et décalée

À l’aspiration à la paix, la stabilité, la prospérité des peuples d’Europe de l’Ouest ruinés par la deuxième guerre mondiale s’est bien vite substituée, dès 1948, la crainte des pays de “l’Union occidentale” de voir la suprématie soviétique déborder du cadre arrêté à Yalta. La nécessité de cristalliser la réassurance américaine au profit de l’Europe occidentale et de renoncer au désarme­ment allemand pour disposer d’une base militaire avan­cée à l’Est et d’un tampon amortisseur face à l’armée rouge s’est alors imposée comme une évidence (traités successifs de Bruxelles, de Washington). Le traité de 1952 instituant la Communauté Européenne de Défense (CED) portait la marque de ces préoccupations, même si, exagérément ambitieux, il finit par dissuader ses pro­pres concepteurs qui se repliaient sur les accords fon­dant l’Union de l’Europe Occidentale (UEO) en 1954, dans un mouvement dont on peut estimer que la répli­que vient d’avoir lieu en mai 2005. La question de la sécurité européenne va dès lors emprunter d’autres chemins, non militaires, à l’abri de la protection opéra­tionnelle de l’OTAN qui a pris le relais de l’UEO ; ce sera la voie économique de la mise en commun des matières stratégi­ques avec la Communauté Economique du Charbon et de l’Acier (CECA) puis celui du marché commun qui va entreprendre d’unifier les intérêts écono­miques avec le traité de Rome en 1957 pour déboucher finalement sur l’Union économique et monétaire (UEM) des années 90 qui préparera la voie à l’Union politique.

En mettant en cohérence leurs intérêts fondamen­taux, les pays européens consacraient petit à petit leur communauté de destin, même si, pour ce faire, ils délé­guaient à la puissance militaire américaine le soin de garantir leur sécurité collective, effaçant presque, pour certains, le souvenir de défenses nationales progressive­ment regardées comme inefficientes voire périmées ou encore fondées sur des bases belligènes. La sécurité euro­péenne résultait d’une combinaison entre l’Alliance atlantique chargée de la défense commune face au bloc communiste et la construction européenne chargée de faire converger les intérêts des Six, Neuf, Douze puis Quinze, associés dans cette entreprise collective.

Dans ce système apparemment stable, les pays d’Europe occidentale ont commencé à organiser au début des années 1980, une coopération politique européenne et contribué à réveiller l’UEO mise entre parenthèses ou en sommeil pendant la période glacée de la guerre froide. Ils ont petit à petit pris conscience, surtout après le sommet de Reykjavik en 1986, qu’on ne pouvait totale­ment super­poser les intérêts de sécurité américains et européens au sein de l’Alliance atlantique. Il en a émergé lentement une identité européenne de sécurité et de défense spéci­fique qui a bientôt estimé que la cons­truction d’une Europe intégrée serait incomplète tant qu’elle ne s’étendrait pas à la sécurité et à la défense. Tel était l’objet principal de la plate-forme de La Haye adoptée en 1987 par l’UEO en pleine détente Est-Ouest. On relèvera que c’est précisément au moment où la menace soviétique se relativisait que les Européens de l’Ouest perce­vaient les vertus de la responsabilité stratégique.

Après la guerre froide, dix ans de démarches laborieuses

C’est le moment que la France choisit pour sortir de sa singularité stratégique à l’arrière-plan militaire de l’Alliance depuis 1966. Forte de sa capacité de manœu­vre et de son autorité stratégique, progressivement réha­bili­tées par la vertu de son investissement dans la dis­sua­sion nucléaire, elle forme alors le projet de constituer l’Europe stratégique, c’est-à-dire de conférer à la cons­truction européenne une véritable dimension straté­gique. Pour y parvenir, elle prend au début des années 90 une part active dans les évolutions tant de l’Alliance atlan­tique (sommets de Londres et de Rome), que de l’UEO (transfert du siège à Bruxelles) ou de la Commu­nauté européenne (sommet de Maastricht qui établit l’Union européenne).

Mais il ne faudra pas moins de trois tentatives pour commencer à asseoir en 2000 à Nice un vrai projet d’Europe stratégique.

La première est celle qui résulte du rapprochement entre l’UEO et l’UE, qui établit l’UEO en “bras armé de l’Union européenne” comme passerelle entre la défense atlantique, confiée à l’OTAN, et la construction euro­péen­ne assurée par l’UE. L’UEO sera désormais déve­loppée comme composante de défense de l’Union euro­péenne et comme moyen de renforcer le “pilier européen de l’Allian­ce” atlantique ; elle définira le cadre de ses missions spécifiques de gestion de crise à Petersberg en 1992, dans l’esprit d’alors, très tourné vers une diplo­matie préven­tive exercée pour le compte des Nations unies. La France sera l’un des moteurs de ces avancées. Mais sous la pression des événements dramatiques liés à la disloca­tion violente de la fédération yougoslave, la disqualifi­cation de l’UEO ne tarde pourtant pas, inca­pable qu’elle est de fédérer les efforts militaires et diplo­matiques des Européens dans les Balkans ; un “groupe de contact” informel lui sera préféré comme cadre politique et le département des opérations de maintien de la paix (DOMP) de l’ONU tentera de fournir le cadre opération­nel nécessaire. Mais l’UEO ne se relèvera pas de cette impuissance opérationnelle à laquelle certains de ses membres ont veillé à la confiner.

Au vu des difficultés rencontrées, la France va faire une deuxième tentative et reporter son projet d’affir­mation de l’identité européenne au sein de l’OTAN. C’est au sommet de Bruxelles en janvier 1994 qu’est mise en évidence l’émergence d’une identité européenne de sécu­rité et de défense au sein de l’Alliance atlantique. La France tente alors de consolider, autant que faire se peut, la jeune pousse du pilier européen de l’Alliance, allant jusqu’à entreprendre un rapprochement résolu avec l’OTAN à partir de décembre 1995 ; cette politique est poursuivie activement jusqu’à l’été 1996 à la Minis­térielle de Berlin qui voit s’esquisser un “directoire euro­péen” au sein de l’Alliance à 16 d’alors. N’aurait été la dispute sur la distribution des responsabilités de com­mandement entre Européens et Américains qui se cristallise sur Naples, le projet d’Europe stratégique voyait le jour au sein de l’OTAN pour le plus grand bénéfice d’un système quadripartite de pilotage informel qui commençait à s’esquisser. Mais la tentative échoue au printemps 1997 juste avant le premier élargissement de l’Alliance, bien près du but, on s’en souvient.

La troisième tentative, d’origine britannique, est sans doute la bonne ; elle prend naissance dans le prolongement de la revue stratégique lancée à Londres en 1998 par Tony Blair, le nouveau Premier ministre britannique. Sous la pression des actions militaires que conduit l’OTAN au Kosovo au printemps 1999 les Euro­péens se sentent marginalisés par des Américains qui imposent tempo, stratégies et objectifs. Après un premier test des idées lors d’une ministérielle informelle sous présidence autrichienne à Pörtschach, un relais franco-britannique à Saint Malo en décembre, une appro­priation européenne au sommet de Cologne à l’été, c’est finalement à Helsinki en décembre 1999 que l’Europe stratégique commence vraiment à se manifester sous la forme d’un objectif global et d’objectifs collectifs de capacités stratégiques.

Pour la France, c’est là le bon projet, celui qui vitalise la construction européenne, prolonge la PESC validée à Amsterdam en 1997 et qui relaye les efforts antérieurs dans une perspective réaliste, à la fois modeste et moderne. Comme le Royaume-Uni, elle joue gros dans cette aventure. Mais Londres, en dispo­sant un deuxième fer au feu pour valoriser sa position militaire dans le monde occidental, s’efforce de ne pas choisir entre Alliance et Union afin de garder la porte ouverte à toute forme d’action militaire servant ses intérêts. La France, en ouvrant une voie alternative à l’autonomie stratégique nationale qui fait partie de l’héritage gaul­liste, ne s’interdit plus d’être en mesure de transférer son autorité militaire à un dispositif de sécurité collec­tive qu’elle contrôle, en échappant à l’ali­gnement atlan­tique qu’elle a refusé en 1966[2]. Tel est le carburant qui alimente le moteur franco-britannique de la PESD depuis 1999 et tel est le projet qui rassemble les Quinze puis bientôt les Vingt-cinq États membres de l’Union européenne.

Après ces aléas successifs, il suffit de faire un retour en arrière et de mesurer le chemin déjà parcouru pour se persuader que l’entreprise de sécurité euro­péenne a été fructueuse et que la perspective est viable : pas de conflit armé en Europe depuis plus de 50 ans et toute guerre interétatique entre Européens mise définiti­vement hors la loi ; une mise en ordre générale, des minorités, des frontières, des systèmes politiques ; une ouverture géné­rale de la circulation des biens, des personnes, des idées, des capitaux ; des relations de bon voisinage généralisées et favorisées par de multiples enceintes de coopération et de consultation ; des forces multinationales généralisées (l’Allemagne pousse l’exem­plarité jusqu’à multinationa­liser tous ses corps d’armée, avec ses alliés et voisins) et des engagements opération­nels communs dans les Balkans avec une rotation des responsabilités ; un début de coordination générale des appareils de défense des pays d’Europe illustrée par des acquisitions faites ensemble ; le lancement d’une entre­prise méthodique de développement autonome de capa­cités européennes de gestion des crises avec la mise en place d’une Agence européenne de défense …

C’est à cette réalité historique indéniable qu’il faut confronter les réalisations actuelles, encore bien modes­tes et pétries de contradictions stérilisantes, les dissen­sions qu’a fait naître la stratégie américaine d’éradica­tion militaire du dictateur de Bagdad et les aléas liés à l’impossible ratification du traité constitutionnel européen.

Vers l’Europe stratégique, la PESD aujourd’hui : essai de bilan et limites

Beaucoup a été fait depuis le lancement effectif en mars 2000 de cette politique européenne commune de sécurité et de défense, la PECSD, ou plus simplement PESD, annoncée au conseil d’Helsinki fin 1999 et qui pilote la convergence progressive des systèmes de sécu­rité des États membres en vue de conduire à une for­mule de défense commune dès que le Conseil européen en disposera ainsi.

La PESD, aujourd’hui, ce sont des institutions légères, des procédures complexes et des forces limitées. Tel est l’édifice qui a été conçu d’emblée, qui est en place depuis l’année 2001 et qui a été validé par l’entrée en vigueur du traité de Nice. Tel est le cadre stable arrêté, que la non-ratification du traité constitutionnel laisse intact.

C’est en fait un espace singulier voué à la gestion des crises qui ne dispose ni de chaîne de commandement permanente, ni de budget alloué, ni de zone d’action définie. C’est une machinerie contrainte qui ne peut pas produire ses effets sur le sol des États membres, capable d’agir à Oslo mais pas à Stockholm, à Bâle mais pas à Colmar, autour du Pinatubo mais pas près de l’Etna. La sécurité, pas la défense, la crise pas la guerre.

Les institutions créées sont, en réalité, classiques, deux comités consultatifs permanents qui réunissent les représentants des directeurs politiques (le COPS[3]) et des chefs d’état-major des armées (le CMUE*) qui ont créé leurs groupes de travail respectifs (le GPM*, pour le COPS ; le GTMUE* et la HTF*, pour le CMUE) ; ils rapportent au Conseil dans ses différentes formations (Coreper*, CAG-Relex*, CE*), le premier recevant du second des avis et des recommandations. Ils s’appuient sur des structures spécialisées au sein du secrétariat du Conseil (la DGE* pour le COPS, l’EMUE* pour le CMUE, l’AED* pour les deux). En tout, moins de 300 personnes, à comparer aux 2500 fonctionnaires du secré­tariat général du Conseil, aux 24 000 fonctionnaires de la Commission européenne ou à leurs 5 000 équivalents de l’OTAN.

Et pourtant l’ambition de mettre en œuvre une très large gamme de moyens administratifs, civils, policiers et militaires caractérise la machinerie de gestion de crises de l’Union, de la prévention à la reconstruction post-crise, en passant par les crises chaudes dans toute la gamme des missions de Petersberg. Il y a beaucoup de potentialités et la coordination des efforts est un facteur clé d’efficacité ; pour cela, l’Union développe d’imposants catalogues de procédure dont elle teste par des exercices d’intensité croissante la pertinence et l’efficacité. La structure inter-piliers, si elle recèle des trésors d’exper­tise variée, aisément mobilisables pour une même cause, est à l’évidence d’un maniement encore difficile.

Quant aux forces, elles ont été d’emblée limitées à 60 000 hommes au sol, un volume comparable à ce qui est déployé sous différentes bannières dans les Balkans depuis dix ans. Il est vrai que l’expérience a montré que la rapidité de déploiement compte souvent plus que la quantité déployée et là, le contrat stipule une mise en œuvre sous 60 jours et pour un an au moins. Cet objectif de forces militaires semble modeste comme l’est l’objectif complémentaire de 5 000 policiers dont 1 000 à disponi­bilité renforcée ou les groupements tactiques de 1 500 hommes rapidement projetables en cas d’urgence. Pour­tant, ces effectifs et leurs soutiens navals et aériens sont cohérents avec la gamme d’action envisagée pour refroi­dir des crises là où l’Union a des intérêts, des valeurs ou des responsabilités à défendre ; ils sont également cohé­rents avec la zone d’action implicite des moyens euro­péens, en force à proximité du territoire de l’Union, plus en souplesse au loin.

Pour mettre en œuvre ces moyens, l’Union a choisi de se limiter aux structures permanentes du niveau stratégique qui lui permettent d’apprécier la situation, de choisir le mode d’action approprié et d’en piloter l’exécu­tion. Elle a délibérément restreint son développe­ment institutionnel pour valoriser les acquis nationaux ou les investissements faits ailleurs sous d’autres couleurs.

Pour ce qui est de la conduite des opérations, elle a décidé de faire l’économie d’une structure opérationnelle permanente et de s’appuyer sur les structures existan­tes, soit chez certains de ses États membres, soit à l’OTAN ; elle a juste prix le soin de se doter d’un noyau de cellule civil-militaire permanente pour servir de chapeau aux opérations multimodales que l’UE privilé­gie. Ce souci de “non-duplication inutile” des instru­ments de planification opérationnelle et des moyens et capacités que l’OTAN pourrait mettre à la disposition de ses actionnaires majo­ritaires que sont les Européens a été longtemps l’otage de la dispute turco-grecque (mer Egée, avenir de Chypre, place de la Turquie dans la construction européenne). Malgré les difficultés, le dossier des arrangements UE/OTAN, dit “Berlin Plus”[4], qui a pu être conclu fin 2002, permet d’éviter des duplications, dont certaines seraient pourtant utiles, au moins au niveau de la capa­cité de planification opéra­tionnelle. Cependant à la suite des élargissements de l’UE à 25 et de l’OTAN à 26 nations au printemps 2004, les différences de format (alliés européens non membres de l’UE et membres de l’UE non alliés atlantiques) continuent de peser sur les relations entre les deux structures. Elles n’ont pas cepen­dant obéré la prise en charge des opérations conduites par la SFOR en Bosnie Herzégovine, qui sous le nom d’Althæa sont désormais du ressort de l’UE dans le cadre Berlin Plus.

Pour ce qui est du financement des opérations, l’approche est restée prudente. Le budget de la PESC est en effet modeste (environ 40 Meuros en 2003) au regard des besoins d’action extérieure de l’Union, même s’il faut également miser sur le budget développé en programmes substantiels de la Commission (ECHO, CARDS, …). La réalité est qu’il faudrait au moins un fonds commun minimal de lancement d’opérations de gestion de crise, préparant les efforts qui seront faits ensuite sur la base d’un financement volontaire par les États membres ; des mécanismes ont été créés sur la base des premières expériences opérationnelles mais ils restent d’un emploi délicat. De même faudra-t-il assouplir les règles qui excluent les matériels d’armement du champ des finan­ce­ments communautaires pour permettre de diversifier le financement des capacités militaires, notamment celles qui sont à finalité collective stratégique.

Plus surprenante, à la réflexion, est la limitation de l’action de crise de l’Union européenne à l’extérieur du territoire de ses États membres. La théorie veut, en effet, que la défense des États membres et la protection de leurs populations contre toutes les formes d’agression restent du ressort exclusif de ceux-ci, dans le cadre de formules d’alliances (OTAN) ou de non-alignement plus ou moins dépassées depuis la fin de la guerre froide. La réalité du terrorisme stratégique, tel qu’il s’est dévoilé le 11 septembre outre-Atlantique, relativise pourtant cette limitation théorique, d’autant plus que, au sein du 3e pilier “Justice Affaires intérieures”, la coopération judiciaire a fait un bond en avant depuis lors.

On le voit, si beaucoup a été fait, -à vrai dire le plus facile techniquement : des institutions, des procédures et la mise en ordre de moyens militaires préexistants -, beaucoup reste à faire pour que les Européens prennent la mesure de leurs intérêts en matière d’action exté­rieure et se dotent des moyens requis par l’exercice de respon­sabilités internationales. Les ambiguïtés ont fra­gilisé la dynamique franco-britannique initiale qui s’est heurtée à une réalité irakienne qui a désolidarisé les Quinze en 2003. Malgré les fissures apparentes de la PESC, le travail technique et concret sur la PESD s’est pourtant poursuivi avec ténacité et clairvoyance.

Les premiers rebonds de la PESD

Lors du Conseil d’Helsinki en 1999, on avait assigné à “l’objectif global” de forces et de capacités un rendez-vous en 2003. Cet objectif global a été atteint à plus de 90 % et les 10 % manquant, qui concernent des capacités stratégiques collectives “à atteindre rapide­ment”, ne seront acquis que progressivement (vers 2010). Selon la dynamique politique du moment, on célèbre donc soit le verre presque plein, soit le verre insuffisamment rempli et les lacunes restent préoccu­pantes. Mais la question était sans doute ailleurs, il s’agissait de donner corps à l’ambition manifestée ; il fallait donc faire face avec détermination, lucidité et imagination aux premières sollicitations de la PESD. À cet égard les premières opérations sous couleurs de l’UE et les travaux de la Convention ont été déterminants.

Car c’est dès le sommet de Laeken, à la fin 2001, que l’Union s’était déclarée opérationnelle. Et déjà se posaient des questions fondamentales de corrélation, qu’il s’agisse des moyens des trois piliers affectés à la gestion des crises, des efforts capacitaires à faire tant dans l’Union européenne que, pour la plupart, dans le cadre atlantique (selon l’ICD[5] lancée à Washington en 1999 et réévaluée par l’OTAN lors de son sommet de Prague fin de 2002). Il était donc urgent d’aller plus loin que la déclaration d’opérationnalité de principe.

Il a donc été décisif que pendant l’année 2003 ait pu être mis en œuvre activement ce qui existait déjà en application de la PESC, là où elle est structurée. Ce furent des missions tests pour la PESD, l’EUPM, mission de formation de police en Bosnie, ou les missions Concordia, mission militaire de sécurisation en Macé­doine, et Artémis, mission militaire d’urgence en Ituri, ex-Zaïre. Il est bon qu’aient également été consoli­dées les entre­prises en cours de réalisation (comme le plan européen pour les capacités ou ECAP) et lancées de nouvelles initiatives, comme le nouvel objectif global de capacités à l’horizon 2010.

De plus les Européens ont disposé, avec la Conven­tion européenne, d’un atout et d’un instrument de moder­nisation venu à point pour sortir la PESD d’un parcours encore étriqué au sein de structures internes encore réti­centes et de son tête-à-tête stérilisant avec l’OTAN, vestige encore puissant d’un système straté­gique aujourd’hui dépassé. Pour y contribuer, un atout était à verser au crédit de la PESD, celui des opinions publiques des peuples européens ; en effet, beaucoup plus que leurs gouvernements respectifs, la plupart des peuples de l’UE sont aujourd’hui disposés à avancer plus vite et plus loin sur le chemin de la capacité militaire de l’Union européenne, qu’elle soit capacité de défense continentale ou capacité autonome d’action extérieure ; l’armée euro­péenne est une perspective qui ne les effraie guère à en croire les Eurobaromètres. Sans avoir le sentiment commun d’une menace générale, ils sentent confusément qu’ensemble on est plus en sécurité, que les acquis de l’Europe doivent être protégés et que s’il faut continuer à développer la construction européenne. Mais ils laissent percevoir aussi c’est que c’est plutôt à l’exté­rieur qu’il faut progresser car à l’intérieur, ils préfèrent la pause en matière d’intégration et sont attachés à la préservation de leurs “couleurs locales” respectives, comme l’ont montré avec force les récents référendums en France et aux Pays-Bas. De ces percep­tions intuitives d’opinions publiques réalistes, la Convention était comp­table tout comme de la place des dix nouveaux membres et de la mise en perspective stratégique du contenu et du signi­fiant stratégique de l’Union à 25, le profil straté­gique de l’Union qui s’est élargie au printemps 2004.

Ce profil stratégique sera déterminant pour le degré d’ambition possible de la PESC, qui reste la base de toute évolution de la politique européenne de sécurité et de défense.

L’Europe est-elle une réalité géopolitique, bornée par l’histoire et la géographie, qui a fait le plein de ses membres, commencé d’organiser son “étranger proche” (Russie, Ukraine, Moldavie, Turquie et son pourtour méditerranéen) et solidifié durablement son alliance transatlantique ? Est-elle au contraire un club exigeant, un concept intégrateur qui absorbe sur une base de continuité territoriale, tous les États adjacents avec lesquels elle échange des hommes, des biens et des idées sur un principe de coopération mutuellement bénéfique fondé sur l’incontournable acquis communautaire et après un difficile examen de passage ?

Dans le premier cas, l’Union (ou toute autre déno­mination dont conviendraient les peuples d’Europe) sera un ensemble humain de près d’un demi-milliard d’indi­vidus ; dans l’autre, avec l’apport slave, turc et arabe, l’espace européen peut tendre vers le double. Ces ques­tions ne sont pas encore clairement formulées mais la pression turque en faveur d’un calendrier précis de négociations d’adhésion a contraint l’UE à les aborder. Il en a résulté ce débat tendu à l’automne 2004 dont les effets ont sans aucun doute été négatifs sur la ratifi­cation du traité constitutionnel.

Consolidation ou nouvelles initiatives ?

C’est maintenant en pensant à ces problèmes d’ave­nir et de format qu’il faut aborder le devenir de la PESD dans les prochaines années. Toutes les actions à con­duire doivent concourir au même but de donner con­fiance en eux-mêmes aux peuples d’Europe, de leur permettre d’organiser une vision commune de leur avenir et d’assumer leurs responsabilités collectives en matière de sécurité intérieure et d’action extérieure. Le rejet du traité constitutionnel ouvre une période de doute sur l’avenir et de consolidation de l’acquis. Comme il est clair que la dimension PESD de la construction européenne n’a pas participé au vote de défiance, on peut sans aucun doute extraire des travaux de la Convention des éléments pertinents pour renforcer voire développer la politique européenne de sécurité et de défense. Quel­ques pistes apparaissent comme nettement prioritaires.

Il faut sans aucun doute poursuivre avec opiniâ­treté les efforts lancés en matière capacitaire depuis 1999 ; ils ne porteront en effet leurs fruits qu’à moyen terme. Pour les faciliter, il faut sans doute chercher une norme commune en matière d’investissements de sécu­rité (effec­tifs et équipements), référencée aux indicateurs démogra­phiques et économiques pertinents habituels. La montée en puissance de l’Agence européenne de défense est à cet égard un gage d’avenir. Le maintien d’un effort budgé­taire raisonnable de sécurité et de défense est un point de passage obligé.

Il faut ensuite assumer toutes les occasions de crise dans lesquelles l’Union a des intérêts, des valeurs et des responsabilités à défendre ; il faut alors agir, tous moyens regroupés, même pour des objectifs à contenu modeste et perspectives limitées. Il faut faire l’appren­tissage de l’action collective et tester, pour les simplifier, nos procédures. Tout autour du continent européen, les situations tendues ne manquent pas, dans les Balkans (le retour complet à la stabilité en Bosnie, la norma­lisation au Kosovo), dans le pourtour méditerranéen (médiations sahraouie, rifaine, en mer Égée, au Liban, en Palestine), à la corne de l’Afrique, au Soudan, dans la région des Grands Lacs africains …

Il faut enfin entreprendre à une vaste échelle un effort de formation et d’éducation commune des militai­res européens. Le concept adopté pour le collège de sécurité et de défense européenne est sans doute très en deçà de ce qui était nécessaire. Il faut arrêter une for­mule plus réaliste que le système virtuel itinérant actuel et poser une structure d’accueil performante à Bruxelles à proximité des organes du Conseil et de la Commission. Il faut également développer un module de formation initiale commune aux quelques milliers de cadets qui intègrent chaque année les académies militaires des 25 pays d’Europe.

Enfin, il faut tracer de nouvelles pistes, ouvrir de nouvelles voies et lancer de nouveaux chantiers. Tentons quelques propositions dans quelques secteurs que la Convention n’avait qu’effleurés : un concept stratégique, un espace de sécurité solidaire, un instrument de coopé­ration régionale.

L’Europe qui a une stratégie de sécurité[6] depuis fin 2003, n’a pas encore de vrai concept stratégique. Cette lacune est dommageable car elle empêche tant les états-majors nationaux de niveau opératif ou tactique, que les autres structures de sécurité ou les industriels de l’armement de développer les instruments et les produits souhaitables.

Or elle possède une véritable culture stratégique qui résulte d’une réflexion sur une coexistence pacifiée fruit de son histoire et de sa géographie ; il lui suffirait de la théoriser un peu plus en profondeur pour en faire le fondement d’un modèle stratégique nouveau dont le monde du xxie siècle a besoin[7]. Confrontés en effet, depuis trois siècles au moins, à la réalité de la difficulté de vivre ensemble, ayant l’expérience cruelle de leurs antagonismes ravageurs, les Européens ont petit à petit compris qu’il leur fallait relever ce défi de la survie stratégique en développant entre eux des attitudes qui permettent une avantageuse coexistence pacifique. Au lieu d’une culture de la dominance, de la supériorité, ils ont développé peu à peu une culture de la dépendance mutuellement favorable et de la recherche du consensus, qui illustrent leur “communauté de destin et d’intérêt” et c’est forts de cette culture qu’ils peuvent aborder les crises extérieures.

Au concept stratégique induit par une telle culture qui devra prolonger la stratégie de sécurité adoptée récemment, on devine qu’il faut associer des moyens militaires de prévention et d’intervention d’une autre nature que ceux qu’a développés l’Alliance atlantique lors de la guerre froide ; il convient d’en prendre mieux conscience et de traduire cette évidence par l’expression de besoins militaires européens, de programmes d’équi­pements et de budgets qui ne seront pas nécessairement à la remorque du modèle américain et qui ne requerront sans doute pas les mêmes technologies.

Les efforts qu’entreprend l’AED devront porter dans cette direction.

Pour de subtiles raisons de convenance, la PESD a ignoré jusqu’ici les problèmes de défense des territoires et des populations des membres de l’Union, contribuant à maintenir une distance excessive entre la sécurité de l’UE et celle des citoyens des pays européens. La défense contre les agressions extérieures relève pour 19 des 25 États membres du ressort de l’article 5 du traité de Washington et pour les 6 autres d’une conjecture à laquelle ne devrait pas les exposer le statut de neutralité choisi ; dès lors, la PESD s’est logiquement concentrée sur l’action militaire et policière au-delà du territoire de l’Union européenne. L’attaque du 11 septembre a depuis montré aux Américains que sécurités intérieure et exté­rieure étaient indissociables. Même si en Europe, on en avait déjà pris conscience, pour éviter toute concurrence avec la Commission d’un côté, l’OTAN de l’autre, la PESD n’a développé aucune activité en soutien direct des populations et des centres d’intérêt vitaux des États membres. Outre que ces subtilités sont difficiles à expli­quer à des opinions publiques formées d’abord de contri­buables, il semble évident qu’il faut faire évoluer ce blocage théorique et développer de nouvelles missions de sûreté européenne. On pense tout de suite à des postures de solidarité en cas de catastrophe naturelle affectant un ou des États membres, à des postures permanentes de sûreté corrélées à 25, à des postures de contre-ingérence extérieure en cas de danger terroriste.

Ces évolutions que le traité constitutionnel aurait permises sont à reprendre, “à la découpe”, lors des prochains sommets européens ; il en va de même pour les coopérations structurées qui doivent permettre à certains États membres d’accroître leurs coopérations directes en matière de sécurité au bénéfice de tous (i.e. gendarmerie européenne).

L’Union n’a aucun véritable instrument de coopéra­tion militaire avec ses voisins. Elle a commis une bévue en n’organisant pas méthodiquement ses relations mili­taires et sécuritaires avec ses partenaires à l’Est, dans le monde slave, et au Sud, dans le monde arabe. Nos voisins s’interrogent sur cette distance même s’ils savent bien que l’Union est d’abord une machinerie économique et commerciale. Ils savent que sa dimension militaire reste embryonnaire, notamment au regard de la struc­ture de l’OTAN, à son Partenariat pour la Paix et à sa capacité à produire du dialogue stratégique, de la formation mili­taire et des procédures opérationnelles permettant d’agir ensemble. Cette anomalie était criante s’agissant de la préparation des dix futurs États mem­bres à leurs respon­sabilités militaires au sein de l’Union. Elle ne l’est pas moins pour les pays Tiers méditerra­néens à qui le processus de Barcelone ne cesse de proposer des échan­ges de vues sur la PESD, sans leur donner ni réalité, ni consistance. Ce faisant, on alimente inutilement la méfiance des riverains Sud à l’égard de toutes initiatives européennes qu’il s’agisse des Euro­forces ou de la préten­due force de réaction rapide euro­péenne. C’est sans doute dans un cadre sous-régional qu’il va falloir remédier à cette lacune, au profit des ukraino-moldaves d’un côté et des égypto-maghré­bins de l’autre. Il y a urgence, qu’il s’agisse pour les uns de mesures de bon voisinage ou pour les autres de mesures de confiance et de parte­nariat.

La nouvelle politique de voisinage de l’Union et ses plans d’action devra s’ouvrir plus complètement à ces dimensions.

C’est dans toutes ces directions qu’il faut travailler simultanément pour donner un nouveau départ à la PESD et une réelle consistance à un projet d’avenir qui risque de manquer aujourd’hui. Après tout, même si l’aventure de la stabilisation européenne a commencé il y a près de cinquante ans, chacun sait qu’il faut une bonne génération pour prendre un tournant stratégique ; en 2005, c'est-à-dire à peine une génération après la fin de la guerre froide, le résultat est déjà performant.

Même en l’absence de traité constitutionnel et avec des structures dont le fonctionnement reste à optimiser, la PESD peut se permettre d’être ambitieuse.

L’Europe stratégique et son devenir : de deux choses l’une

La question qui est posée aux peuples d’Europe dont certains ont montré leurs réticences à pousser l’intégra­tion plus loin doit aborder sans détour la réalité straté­gique de la construction européenne. Veulent-il, voulons-nous une Europe stratégique ? Pour y répondre, de deux choses l’une.

Soit nous nous contentons de nous lamenter devant la complexité de la situation et le manque d’ambition des capitales européennes plus soucieuses de préserver le pré carré de leurs intérêts nationaux, leurs relations avec les États-Unis et leurs délicats équilibres domes­tiques ; et nous nous contentons de placer la PESD dans le sillage de l’OTAN, comme pendant la guerre froide. Mais nous acceptons de décevoir des peuples européens plus mûrs qu’il ne paraît, et de prolonger l’état de tutelle straté­gique de l’Europe qu’avait induit la guerre froide. Certains pays pourraient alors se détacher du dispositif d’ensemble et imaginer une Union européenne de sécurité et de défense, plus en phase avec leurs attentes.

Soit nous sortons d’une torpeur et d’une frilosité stratégique qui se prolonge exagérément et nous prenons la mesure de l’enjeu que représente un système de sécurité européenne totalement rénové sur une base vraiment coopérative ; et nous cessons de faire du syncrétisme PESD/OTAN la base de notre tranquillité et de notre irresponsabilité. Nous validons alors des modè­les nouveaux de bon voisinage intérieur et de parte­nariat extérieur susceptibles de présenter une alterna­tive fiable - parce qu’expérimentée - à la domination sans limite et sans contraintes de la force militaire, seul modèle de puissance validé aujourd’hui, à l’Américaine, sans doute dernier vestige de la puissance impériale qui a marqué les précédents millénaires.

L’avenir de la régulation stratégique dans un monde qui fait au xxe siècle l’expérience tragique des formules fondées sur des rapports de force militaires ou des affron­tements d’idéologies totalitaires, l’avenir des relations internationales au xxie siècle se joue sans doute, d’une certaine manière, en Europe et entre Euro­péens. Avec ou sans traité constitutionnel.


[1]       PESC pour politique extérieure et de sécurité commune ; PESD pour politique européenne de sécurité et de défense. La PESD est le prolongement de la PESC dont elle fait partie intégrante.

[2]       Voir Jean Dufourcq, “À la charnière”, Politique étrangère, juin 2002.

[3]       Ci-après un aperçu des sigles qui rendent parfois la lecture des textes européens ardue voire rebutante ; COPS : comité politique et de sécurité ; CMUE : comité militaire de l’UE ; GTMUE : groupe de travail militaire de l’UE ; GPM : groupe politico-militaire ; HTF : headline goal task force ; Coreper : comité des représentants perma­nents ; CAG-Relex : conseil affaires générales-relations extérieures ; CE : conseil européen ; DGE : direction générale “extérieur” ; EMUE : état-major de l’Union européenne AED : agence européenne de défense.

[4]       Les arrangements “Berlin+” ont une triple filiation. La pre­mière est à rechercher dans les travaux conduits en vue de la minis­térielle de l’OTAN tenue à Berlin en juin 1996 qui établissaient le cadre de coopération entre l’OTAN et l’UEO pour servir l’IESD. La seconde procède du sommet du cinquantenaire de l’OTAN qui stipulait (article 10) la mise à disposition de l’UE des moyens et capacités de l’OTAN. La troisième, beaucoup moins formelle mais sans doute plus décisive, tirait les leçons des relations difficiles qui s’étaient établies entre Shape et l’état-major militaire de l’UEO sur les questions d’autonomie d’appréciation et de décision politico-militaire, et de planification stratégique, notamment à l’occasion de l’exercice CRISEX tenu en 2000. Les arrangements Berlin + établis en 2002 dans le prolongement pratique des “arrangements perma­nents sur la consultation et la coopération UE/OTAN” contenus dans le traité de Nice (annexe VII à l’annexe VI) portent la marque de cette triple expérience.

[5]       ICD/DCI : Initiative sur les capacités de défense, relayée depuis fin 2002 par la PCC, (Prague Commitment Conference).

[6]       Une Europe sûre dans un monde meilleur, stratégie euro­péen­ne de sécurité, préparée au printemps 2003 à partir d’un rap­port de Javier Solana au conseil européen de Salonique et adoptée au conseil suivant en décembre.

[7]       Voir à cet égard Jean Dufourcq et Lionel Ponsard (eds), “Security strategies : NATO, the United States and the European Union”, NDC Occasional Paper n° 5, Rome, mars 2005.

 

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