Un second système otanien verra-t-il le jour ?

En 1878, à la suite de la conférence de Berlin sur les Balkans, le chancelier Bismarck adoptait une nouvelle forme d’alliance qui prendra le nom de second système bismarckien.

Par rapport au premier “système”, cette alchimie subtile­ment complexe visait un même objectif : continuer à isoler diplomatiquement la France en ralliant à la Prusse l’Autriche-Hongrie et l’Empire russe dont les intérêts s’affrontaient en Europe orientale, sur fond de dépècement de l’Empire ottoman.

Au 50e anniversaire de son existence, l’Alliance atlantique passe, elle aussi, d’un système à un autre. Ce n’est pas la moin­dre ironie des bégaiements de l’Histoire que ce soient précisé­ment les Balkans qui servent de pierre angulaire au processus d’établissement de la validité et de la légitimité du nouveau système.

Du premier système otanien

La simplicité en était exemplaire. Elle a reposé, quarante années durant, sur l’existence d’une menace clairement identi­fiée, même si sa dimension faisait l’objet d’innombrables contro­verses. À la demande des États d’Europe occidentale, les États-Unis avaient jeté une tête de pont sur le continent de manière à contenir l’avancée de l’Union soviétique.

Bien qu’à dominante militaire, cette alliance a toujours comporté un habillage idéologique, jugé essentiel par les États-Unis, non sans raison. Ceci s’explique par le fait que l’idéalisme américain exige un discours sur les valeurs. À quoi s’ajoute l’efficacité des multiples liens culturels qui réduisent les diver­gences de vues. Plutôt rustiques dans leur approche diploma­tique initiale, les États-Unis ont appris à raviver leurs racines européennes, à mêler les fibres de l’histoire en des célébrations doucement unanimistes : avec les Britanniques, les Français, les Allemands, les Italiens, les Grecs et les Turcs. Progressivement, s’est mise en place une formidable machine militaire, dotée d’un appareil politico-administratif d’une ampleur jamais atteinte dans l’Histoire.

La disparition et du Pacte de Varsovie et de l’Union sovié­tique a posé brutalement la question de l’existence de cette orga­nisation. Certes elle ne demandait qu’à persévérer dans l’être. Encore fallait-il lui trouver les justes missions.

Or aucun des ajustements conservatoires effectués à partir de 1990 ne répondait à cette interrogation essentielle. C’est seulement aujourd’hui que le problème parvient à être mis à plat pour le long terme, mais sous contrainte de la guerre du Kosovo.

Le premier système otanien était un outil au service d’une stratégie de dissuasion qui s’appuyait sur la présence des armes nucléaires. La fin de la guerre froide marque une mutation de l’ordre stratégique. Les buts deviennent positifs et la stratégie suppose l’engagement réel des forces. Cette mutation était délicate. Elle s’impose aujourd’hui sur un mode tragique qui ne constitue une surprise que pour les bureaucraties sourdes et aveugles, dont la langue reste de bois. Depuis 1991, on connais­sait les risques. En 1995, on les a contenus. En 1999, l’Alliance, ayant voulu agir réellement pour la première fois de son exis­tence (il y a cependant une répétition bosniaque qui semble avoir conduit à des comparaisons erronées en matière de stratégie notamment), se voit soudainement confrontée à la justification de son existence et de son efficacité.

Les fondements d’un second système otanien

En l’absence d’ennemi et de menace prévisibles pour le long terme, le second système otanien ne peut plus reposer sur une convergence d’intérêts négatifs. Comment trouver une commu­nauté de buts positifs ? Comment dix-huit États européens, parmi lesquels certains entretiennent de très mauvaises rela­tions (la Grèce et la Turquie notamment), peuvent-ils se mettre en phase avec les États-Unis ? En passant un compromis très général rendu possible par le fait que, dans l’immédiat, aucun intérêt vital n’est directement mis en cause. Car ni les territoires ni les habitants des États de l’Alliance ne sont aujourd’hui menacés. La Bosnie et le Kosovo restent des guerres optionnelles. L’engagement s’effectue donc sur la base d’un choix, fait au nom d’une certaine conception de l’ordre du monde, reposant sur certaines valeurs. Terrain risqué, parce que non contraint pas la nécessité. Cette liberté de choix crée une dimension vertigi­neuse : à quoi bon ? Or la guerre, acte physique produisant des effets tangibles, renvoie le décideur à la question de la légitimité de sa décision, dès lors qu’apparaissent les premiers coûts, tant humains que matériels.

Le premier système otanien était justifié par la faiblesse de l’Europe occidentale face à la puissance soviétique. Le second s’explique par une défaillance d’Europe. Défaillance qui s’analyse à trois niveaux.

L’incapacité à trouver un dénominateur d’intérêt commun assez puissant pour déterminer des objectifs identiques de politique extérieure. Chaque État européen entend conserver ses “affaires mondiales”. Les “petits États” peuvent avoir de loin­tains desseins qui ne visent pas au grandiose (regardez les Pays-Bas ou l’Espagne qui garde sa vision du monde et sa capacité très originale à faire entendre sa langue, etc.) Les États-Unis ont d’ailleurs parfaitement compris comment gérer cette mosaïque de visions historiques et d’intérêts divergents sur la planète.

Deuxième niveau, un reste de méfiance, plus ou moins sourde, que l’on s’efforce pourtant de ne pas déclarer pour éviter de mettre en péril l’Europe commerciale, financière, économique et monétaire. Mais le non-dit accumulé ne permet pas de faire progresser ce qui ne peut et ne veut avancer de concert.

Défaillance enfin, liée au refus de fait de consentir les sacri­fices financiers nécessaires pour se doter d’une organisation de défense commune. Les budgets sont en décroissance générale en Europe (alors qu’ils ont repris leur progression aux États-Unis) au nom de la paix retrouvée. L’argument de l’inutile duplication des moyens est devenu le maître-mot puisque cela existe à l’OTAN, pourquoi recréer la même chose ailleurs ? Précisément pour pouvoir s’en servir quand on le veut et comme on l’entend. Telle est la problématique de fonds du second système otanien.

Dans le contexte ainsi posé, que représente donc aujourd’hui la présence des États-Unis pour les États d’Europe ?

c’est disposer d’un prestataire de moyens militaires de haut niveau, mais de coût très élevé.

c’est un facteur tranquillisant par rapport aux inquié­tudes rémanentes à l’égard d’un réveil de la puissance russe.

c’est recourir aux bons offices d’une grande puissance qui tient le rôle de honest broker, (“honnête courtier” disait déjà, de lui-même, Bismarck) qui apaise les méfiances réciproques que peuvent nourrir certains États les uns à l’égard des autres, quand il ne s’agit pas d’une franche hostilité. Cette situation conviendrait en somme assez bien à tout le monde. L’Alliance constituerait le moins mauvais des dénominateur commun pour la sécurité de l’Europe. Le problème vient de ce que pour d’évidentes raisons géopolitiques, les États-Unis considèrent la sécurité de l’Europe selon un prisme très différent.

En regard, que représente l’enjeu Europe pour les États-Unis ?

À travers l’Alliance, les États-Unis restent solidement ancrés en Europe occidentale et centrale.

Ils poussent leur influence de plus en plus loin à l’Est. Nul ne peut plus contester, malgré les discours d’huile et de miel, que la Russie voie reculer sa sphère d’influence plus profondément qu’elle n’a jamais été depuis Pierre Ier (de Russie, pas de Serbie).

Les États-Unis disposent d’une tête de pont militaire pour se projeter vers la zone d’intérêt vital du Golfe persique. La présence de la Turquie dans l’Alliance constitue une contradic­tion majeure dont on n’est pas prêt de voir la résolution.

Enfin, ils cherchent à utiliser l’Alliance atlantique pour soutenir leurs intérêts lointains jusqu’à la Corée et au Japon. Étirement extrême de la puissance que suggère le développement des moyens satellitaires, des vecteurs balistiques, de tout ce qui “mondialise” la sécurité ou l’insécurité.

Encore ce terme mondial doit-il être corrigé. Une partie du monde n’intéresse pas les États-Unis. Les récents efforts du président Clinton en direction de l’Afrique ont beaucoup ému les Français. Cela ne signifie pas pour autant que les États-Unis entendent se substituer à la régulation française. Il s’agit plutôt de rendre l’Afrique à la liberté du marché, avec pour consé­quences un déchaînement incontrôlable des factions. Et qui voudra se donner la peine et les moyens de tempérer les excès du chaos sera bienvenu.

Pourquoi le second système otanien a-t-il tant de mal à naître ?

Le pilier européen au sein de l’Alliance fut, de tout temps, une formule magique à laquelle chacun pouvait adhérer dès lors que l’on se gardait d’en préciser la nature exacte, les modes de financement, les chaînes de commandement et les procédures de conduite opérationnelle. Dès lors que la France envisageait, atti­rée par l’Allemagne ainsi que par la force des choses, de réinté­grer l’ensemble des structures militaires, elle a entrepris de poser les bonnes questions, en particulier qui a voix prépon­dérante pour définir les finalités du second système ?

Dans le premier c’étaient les États-Unis. Tout le monde l’acceptait parce que les États européens l’avaient réclamé.

Aujourd’hui, les Européens veulent une Alliance d’abord mise au service de leur continent. Ceci suppose effectivement un “rééquilibrage” des responsabilités entre États-Unis et Union européenne. Ainsi le débat s’était-il engagé dès la disparition du Pacte de Varsovie et l’émergence presque simultanée de très graves et très prévisibles difficultés dans les Balkans.

Une célébration manquée

Les cérémonies du 50e anniversaire devaient apporter une solution “conceptuellement correcte” aux problèmes ainsi posés. La réunion de Washington des 22-24 avril avait trois objectifs :

prendre acte de l’élargissement (République tchèque, Hongrie, Pologne) tout en déclarant que la porte restait ouverte.

célébrer le nouveau rôle de l’OTAN. Certes la célébration a été ratée, pour autant ce ne fut pas un conseil de guerre comme la presse l’annonçait.

adopter un nouveau concept stratégique fondé sur la notion de “crise”.

Compte tenu des piètres résultats de l’OTAN en RFY, cette rencontre aurait pu être l’occasion d’un pénible exercice où l’on aurait vu chacun des alliés rejeter sur l’autre l’évidente erreur stratégique commise en mars. Mais toute coalition a deux objectifs : atteindre ses buts et rester soudée. Faute de réussite militaire, on s’est employé, d’un commun accord, à minimiser les divergences, en se déclarant uni autour d’un nouveau document.

Chacun aura néanmoins profité de l’occasion pour pousser ses pions, un peu comme si de rien n’était, et pour faire valoir “sa” conception de l’Alliance, le Kosovo servant de justificatif aussi bien dans un sens que dans un autre.

Le nouveau concept stratégique

Il en résulte un nouveau concept stratégique de compromis, fort long (65 paragraphes), rédigé en termes si ambivalents que chacun peut y trouver l’expression de ses vœux.

Ainsi en est-il de l’expression “responsabilité primordiale du Conseil de Sécurité des Nations unies” (&38 du communiqué des chefs d’État et de gouvernement) qui permit à M. Clinton de vanter devant le Congrès républicain la liberté maintenue de l’Alliance à l’égard de l’ONU tandis que M. Chirac se félicitait de la reconnaissance par l’Alliance du rôle prépondérant de cette même organisation.

On se félicite, côté européen, que l’OTAN soit défini comme un outil de gestion des crises en Europe. Toutefois, la dernière partie du document est constituée par un bout-à-bout des diffé­rentes préoccupations des États-Unis dans la perspective d’un rôle mondial de l’OTAN. La géographie est elle-même sujette à compromis. Les “alentours” de l’Europe ne font l’objet d’aucune définition rigoureuse. Si bien que l’Europe pourrait se voir dotée d’alentours qui conduiraient jusqu’au Golfe persique, via la partie orientale du bassin méditerranéen.

Il est clair, à la lecture de ce document préparé bien avant la guerre, et qui s’efforce de n’en pas trop en subir l’impact, que rien n’est fondamentalement résolu. Pour deux catégories de raisons.

En premier lieu, ces principes généraux ne disent rien de ce que sera leur mise en œuvre concrète. Que se passera-t-il dans les comités et dans les structures ad-hoc dont le nombre ne cesse de croître ? Véritable stratégie d’attrition bureaucratique comme en témoigne le dernier né de 1997, le CPEA (Conseil du parte­nariat euro-atlantique).

Or cette situation est très difficile à tenir pour chaque pays européen qui ne dispose que d’une quantité limitée d’agents civils et militaires. Il vaut la peine d’interroger le ratio entre les États-Unis et la France, entre la France et les Pays-Bas. On ne peut être partout. Manœuvre de débordement qui suggère le regrou­pement des moyens des administrations européennes. Mais sur quelles bases ?

La deuxième raison tient au choc de la guerre. Le concept de l’OTAN constitue un document littéralement méta-physique dès lors que la guerre se poursuit sans que l’on puisse dire quelle en sera l’issue. Certains ont suggéré que la légitimité de l’existence de l’Alliance avait été un des mobiles de la guerre. On peut considérer que la manière dont elle sortira de l’affaire détermi­nera son destin.

Une chose est certaine : il faudra apporter une réponse sérieuse à la question désagréablement posée par les événements actuels, à savoir comment fait-on la guerre en Europe aujour­d’hui ? Selon quelles méthodes, avec quelles conceptions ?

Or le concept stratégique ne dit rien sur ces problèmes concrets. Il n’évoque à aucun moment la manière de s’y prendre, le style stratégique adapté aux besoins. La guerre du Kosovo exige dès maintenant, sans égards pour son issue mais en tenant compte de ses premiers échecs, de revoir la nature des concep­tions stratégiques valables pour une Europe qui est affranchie de la bipolarité sous risque nucléaire et doit définir les situations au cas par cas avec flexibilité et souplesse. Bref, quel outil militaire pour des diplomaties complexes en milieu historiquement enchevêtré ?

Si la raison d’être de l’Alliance paraît acquise pour les raisons politiques précédemment évoquées, sa stratégie militaire n’est pas encore définie. Les priorités dans le domaine décisif de l’allocation des moyens ne font pas l’objet d’un accord précis. La nature des stratégies militaires à mettre en œuvre en cas de conflit réel n’a pas même été encore abordée.

Le Kosovo constitue un révélateur catastrophique au sens où il précipite les questions interminablement reportées. Épreuve de vérité, il teste la valeur des discours ainsi que la réalité et l’efficacité des moyens supposés existants. Fin des simulations sur ordinateurs, fin des manœuvres et autres bonnes manières du temps de la dissuasion. Les débats byzantins sur les procé­dures décisionnelles et l’organisation des chaînes de comman­dement se voient confrontées à la chair de l’action au milieu du chaos de la guerre affectant des populations réelles.

Voici qu’il faut montrer dans l’urgence et le brouillard de la guerre, ce dont on est capable. Chaque hélicoptère Apache qui s’écrase avant même d’être engagé pose des questions embarras­santes sur les conditions dans lesquelles on entendait mener la guerre en Centre Europe face au Pacte de Varsovie.

Voilà qui renvoie à l’ultime problème : la stratégie militaire des États-Unis est-elle adaptée à la sécurité européenne ?

Au-delà des inévitables discours convenus, la question tragi­quement posée par la guerre du Kosovo est de savoir si les États-Unis ont les moyens de leur vision ; si ce leadership existe quel­que part, s’il s’incarne, en un homme, des élites reconnaissables, des institutions visibles. Ou bien si l’OTAN est l’instrument adhoc de préoccupations à court-terme, guidées par le hasard des événements et par les caprices du marché. Ce système local et mondial à la fois peut-il être guidé par un Exécutif centré sur les préoccupations intérieures, s’appuyant sur un Législatif sans connaissance du monde, et sur une diplomatie dont les capacités sont forte­ment réduites au nom de la préoccupation intérieure ?

Un tel système peut-il se confier à un outil militaire qui manque de souplesse, n’accepte de prendre que le risque mini­mum, et dont les capacités ne sont pas véritablement mondiales, quelle que soit leur énormité ? Car s’ajoute le phénomène d’étire­ment des moyens.

La capacité de domination mondiale s’arrête en effet à quelques dizaines de satellites, quelques milliers de missiles avec leurs coûts unitaires considérables, le tout étant bridé par la volonté de dégager des excédents budgétaires. Cette surextension de la puissance limite les capacités d’action en créant des priorités fondées sur l’intérêt des États-Unis. Ce n’est donc pas de là que l’Union européenne peut attendre la réponse à ses besoins. Le concept stratégique de l’OTAN laisse l’Europe en attente d’un concept qui soit le sien avec les moyens dont elle se doterait si¼ et nous voilà revenus à la case départ !

 

20 avril 1999

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