LE BLOCUS ALLIE PENDANT LA PREMIERE GUERRE MONDIALE

 

Marjorie M. FARRAR 1

 

 

Pendant les quatre ans de la Première Guerre mondiale, les Français et les Britanniques mirent au point au fur et à mesure une politique de blocus qui visait la destruction de l'économie ennemie. Conservant le terme traditionnel de blocus, ils l'utilisèrent, par une interprétation extensive, pour désigner un ensemble de mesures qui cherchaient à empêcher tous les produits de parvenir aux puissances centrales. Bien qu'ils eussent reconnu à l'époque que la dénomination n'était pas exacte, ils n'admirent que progressivement et surtout à titre rétrospectif, que leur politique de blocus était en réalité un programme de guerre économique. Jamais, il n'y eut établissement d'un blocus, au sens classique du terme dans le droit international, qui envisage un ensemble de mesures navales spécifiques : le stationnement de navires devant un port ou une côte ennemie pour empêcher le passage des marchandises. L'impossibilité pour les Alliés de bloquer les côtes allemandes de la Baltique et de la mer du Nord signifiait qu'un blocus n'était, techniquement, pas possible. Les textes législatifs envisageaient seulement les mesures maritimes nécessaires pour priver l'ennemi des produits de contrebande de guerre. En effet, les Alliés avaient jeté un embargo sur les marchandises à destination ou en provenance de l'Allemagne en représailles des mesures allemandes de lutte sous-marine. Lors du déclenchement de la Seconde Guerre mondiale, les Britanniques établirent immédiatement un ministère de la Guerre économique dont la politique et l'organisation procédaient de l'expérience franco-britannique de la Première Guerre mondiale. Simplement, cette politique, qui avait été forgée peu à peu, de façon pragmatique, entre 1914 et 1918, fut instituée sous une forme précise en 1939.

W.N. Medlicott a défini comme suit la guerre économique : La guerre économique est une opération militaire comparable aux opérations des trois armes en ce que son objet est la défaite de l'ennemi, et complémentaire de celles-ci en ce que sa fonction est de priver l'ennemi des moyens matériels de résistance. Mais, à la différence des opérations des forces armées, ses résultats ne sont pas assurés seulement par une attaque directe sur l'ennemi mais aussi par l'exercice d'une pression sur ceux des pays neutres qui lui assurent vivres et matières premières2.

Le terme de guerre économique désigne ainsi des mesures économiques offensives destinées à renforcer des tactiques militaires plus traditionnelles. Il n'englobe pas des mesures défensives internes telles que le contrôle des prix, le rationnement ou l'intervention gouvernementale dans l'économie du pays. Mais il inclut toutes les mesures destinées à diminuer la force économique de l'ennemi. Pendant la Première Guerre mondiale, celles-ci englobèrent les mesures navales britanniques qui cherchaient à interdire l'arrivée des importations d'outre-mer dans les ports ennemis ou de pays neutres frontaliers. Elles comprirent aussi les dispositions de blocus diplomatique telles que la consignation des importations à des sociétés privées neutres comme le Netherlands Overseas Trust (le NOT) ou la Société suisse de surveillance économique (la SSS), le rationnement par les Alliés des importations dans les pays neutres frontaliers et les achats préventifs par les Alliés de produits nationaux de ces pays neutres. Tout en utilisant à l'origine les moyens diplomatiques, le programme français de guerre économique visait l'objectif offensif de l'isolement et de la destruction économique de l'ennemi3.

La déclaration de guerre en août 1914 trouvait les Français sans préparation d'aucune sorte à la guerre économique4. Dans l'hypothèse générale d'une guerre courte, il était peu surprenant que les questions économiques eussent été si peu prises en considération. Tout en sachant qu'ils devraient adopter des mesures de contrôle de la contrebande de guerre, les Français n'avaient pas de grands buts économiques ; ils n'étaient pas davantage prêts à coordonner les mesures ministérielles en un programme économique.

La déclaration de Londres de 1909, que les belligérants n'avaient toujours pas ratifiée en 1914, avait établi une série de règles relatives à la contrebande. Dès le début d'août, les États-Unis avaient insisté auprès des belligérants pour une ratification rapide de la déclaration. Peu après le début des hostilités, les fonctionnaires français des Affaires étrangères et de la Marine se réunirent pour discuter les problèmes de la contrebande. Ils se prononcèrent pour une adhésion rapide de la France et de la Grande-Bretagne à la déclaration de Londres. Les négociations franco-britanniques qui s'en suivirent aboutirent aux textes parallèles de l'ordre en conseil britannique du 20 août 1914 et du décret français du 25 août, par lesquels les Alliés s'engageaient à appliquer la déclaration pendant la durée des hostilités5.

Le décret français du 25 août 1914 montrait le désir de priver l'ennemi de produits militairement utiles. Une politique de contrôle de la contrebande avait été depuis longtemps considérée comme une arme légitime pour un belligérant et elle avait été fréquemment utilisée dans les guerres passées. En 1914, l'intention d'appliquer une telle politique était simplement décidée plus explicitement. Comme sa réalisation reposait sur la possibilité d'arrêter les bâtiments transportant cette contrebande chez l'ennemi, la marine britannique devait supporter la part la plus lourde de ce fardeau. La participation de la marine française fut si minime qu'elle n'eut que la signification symbolique d'une unité d'action alliée6.

Le problème de la contrebande confrontait les Alliés à de nouveaux problèmes en temps de guerre à cause de la position géographique de l'ennemi. Un groupe d'Etats neutres, que l'on devait appeler (la Suisse, les Pays-Bas, et les trois Etats scandinaves), protégeait la frontière occidentale de l'Allemagne du blocus allié. Les Alliés ne pouvaient appliquer leur contrôle qu'indirectement, en restreignant la liberté commerciale des voisins neutres de l'Allemagne ; ils incorporaient ainsi ces petits Etats dans le système de blocus allié et atteignirent leur but par des moyens maritimes et diplomatiques. Peu après le début de la guerre, les bâtiments allemands avaient virtuellement disparu des mers. Des barrages de mines dans la mer du Nord protégeaient les ports allemands d'un blocus allié direct. Les Alliés eurent donc à vérifier le commerce européen des neutres frontaliers pour éviter le passage à travers leur territoire de marchandises à destination de l'ennemi. Très rapidement, ces neutres essayèrent de dissimuler l'éventuelle destination ennemie de produits figurant sur les listes alliées de contrebande. Mais l'accroissement considérable des importations dans les Etats neutres frontaliers à l'automne de 1914 prouva que ces pays jouaient un rôle de transit. La destination théoriquement neutre, du moins initialement, de ces importations les mettait relativement à l'abri de l'action alliée.

Pour compléter leurs décrets sur la contrebande, les Alliés firent adopter des lois interdisant à leurs propres ressortissants de commencer avec l'ennemi. Un décret du 27 septembre 1914 interdit aux Français tout commerce avec les sujets ennemis, qu'ils fussent résidents en France ou dans d'autres pays et avec les originaires de tous pays résidant en territoire ennemi. Cette loi, plus que les divers règlements sur la contrebande, devint la pierre angulaire de la législation française de blocus. Ce décret illustre le contraste entre les conceptions des Français et celles des Britanniques sur le commerce avec l'ennemi. Les deux concepts de nationalité et de domicile sous-tendaient la législation française, qui considérait les ressortissants allemands comme ennemis même quand ils résidaient en territoire neutre. Les Britanniques, de leur côté, ne considéraient que le domicile, les sujets britanniques pouvaient ainsi légalement faire du commerce avec les Allemands habitant des pays neutres. La France édicta aussi une série de ou d'interdictions à l'exportation. Le souci de réserver des produits dont on avait besoin pour l'industrie nationale justifiait ces mesures autant que le souci d'en priver l'ennemi ; l'effet de ces mesures n'en fut pas moins simultané7.

Il devint de plus en plus clair, en novembre 1914, que la guerre serait longue et engagerait tout le potentiel des belligérants. La puissance économique prenait une toute autre importance que dans la perspective d'une guerre courte. La victoire appartiendrait au camp qui tiendrait le plus longtemps. Si les Alliés pouvaient restreindre l'accès de l'ennemi aux produits alimentaires et aux matières premières, ils pourraient affaiblir ainsi la résistance de l'adversaire8. La confirmation de cette hypothèse devait mener à un point de rupture qui signifiait d'une part, une intensification des mesures antérieures et, d'autre part, les premiers signes d'un changement majeur dans la politique de blocus.

A la première catégorie se rattachent un nouveau décret sur la contrebande de guerre ainsi que des négociations diplomatiques. Un ordre en conseil britannique du 29 octobre 1914 et un décret français du 6 novembre essayèrent de trouver une solution au problème de la contrebande conditionnelle et des conditions dans lesquelles elle pouvait être interceptée. Le décret français du 25 août rencontra une opposition considérable des neutres pendant l'automne. Le point contesté était la théorie dite du voyage continu qui considérait plutôt le destinataire final que le premier. Le décret du 6 novembre stipulait que la contrebande conditionnelle ne pouvait être saisie sur un bâtiment à destination d'un port neutre que si le consignataire n'était pas un individu précis ou une firme installée à l'intérieur d'un pays neutre. Si les Alliés pouvaient prouver qu'un Etat neutre avait envoyé à l'ennemi des produits militairement utiles, ils pouvaient appliquer alors les mesures jugées nécessaires aux bâtiments à destination de cet Etat. L'article 35 de la déclaration de Londres, qui protégeait la contrebande conditionnelle, cessait d'être applicable. Le destinataire neutre, et non plus le capteur allié, avait à prouver que l'expédition était innocente9.

Au milieu de l'automne, les Alliés se rendirent compte qu'ils devaient compléter leurs règlements sur la contrebande par un engagement des neutres sur les articles de contrebande auxquels les Alliés permettaient de franchir le blocus. Ils envoyèrent alors un mémorandum aux six Etats neutres frontaliers, le 3 novembre 1914, pour leur demander d'interdire l'exportation de tous les produits figurant sur les listes de contrebande établies par les Alliés. Si les neutres voulaient bien interdire la réexportation de toutes les marchandises classées comme contrebande, les Alliés leur promettaient en retour de ne pas s'occuper des importations de ces produits10.

Des mémorandums explicatifs furent expédiés dans les semaines suivantes. Ils précisaient sous quelles conditions les gouvernements alliés autorisaient les importations dans les pays neutres. Par exemple, la note aux Pays-Bas suggérait que le gouvernement néerlandais agit en tant que consignataire pour des produits d'importance vitale tels que les denrées alimentaires, les produits pétroliers et le cuivre. Un organisme privé récemment créé, le Netherlands Overseas Trust, recevrait tous les autres produits mentionnés sur les listes de contrebande et garantirait leur non-réexportation11. Ces mémorandums de novembre servirent de base aux négociations entre les neutres et les Alliés qui aboutirent aux . Ces derniers, qui variaient dans le détail, accordaient aux neutres des facilités d'importation, en échange de leur promesse de ne pas réexporter les objets figurant sur les listes de contrebande des Alliés12. Mais la valeur effective des garanties était discutable, d'autant plus que la plupart des accords laissaient aux neutres une certaine marge de manoeuvre pour suspendre leurs restrictions à l'exportation. Ces négociations entre les Alliés et les neutres constituaient un premier pas vers un blocus diplomatique, par opposition à un blocus naval. Elles appartiennent à l'histoire du contrôle de la contrebande plus qu'à celle de la guerre économique, car elles recherchent seulement une garantie des pays neutres quant à l'emploi des produits figurant sur les listes de contrebande. Elles représentaient une intensification de la stratégie antérieure plus qu'un changement fondamental de politique.

La modification des prévisions des belligérants sur la durée de la guerre fut à l'origine des prémices d'une doctrine de guerre économique. Il semble que le premier plan pour attaquer la force économique de l'ennemi ait été conçu par un économiste, Edmond Théry, rédacteur en chef de l'Economiste européen. On l'appelle le propagandiste et le prophète de la doctrine du blocus économique de l'Allemagne. Ses écrits éclairèrent le public français sur l'importance de la guerre économique. Au début de 1915, il décrivait la vulnérabilité des Allemands face à une attaque économique et affirmait qu'une semblable tactique pouvait contribuer à raccourcir sérieusement la durée du conflit militaire. Il caractérisait la guerre de 1914 comme une guerre d'usure, dans laquelle le parti qui épuiserait le premier son adversaire obtiendrait en fin de compte la victoire. Comme les Allemands avaient développé le secteur industriel de leur économie aux dépens des autres, ils se trouvaient particulièrement vulnérables à une privation du ravitaillement et de matières premières. Théry pensait que les Alliés pouvaient travailler à isoler complètement l'économie de l'Allemagne du reste du monde et à tarir ses importations. La confiance allemande en une solution rapide du conflit militaire avait conduit les hommes politiques du Reich à négliger les préparatifs économiques ; comme la contrebande illicite des pays neutres frontaliers risquait de remédier à ce manque de prévoyance, Théry exhortait les Alliés à ne pas permettre que les ennemis pussent bénéficier de cette aide. Théry n'était encore qu'une voix isolée quand, en janvier 1915, il plaidait en faveur d'une guerre économique ; mais sa nomination, deux mois après seulement, comme représentant du ministère de la Guerre au Comité de restriction (le comité français du blocus) lui donna la possibilité d'intervenir dans l'élaboration de la stratégie économique française13.

En tant qu'exemple de guerre économique, l'histoire de la politique française de blocus commence en réalité avec la réaction des Alliés à la déclaration allemande relative à la guerre sous-marine du 4 février 1915. Le gouvernement allemand avait déclaré zone de guerre, dans laquelle les navires de commerce pouvaient être détruits, les eaux entourant les îles britanniques et les côtes françaises de la Manche. Cette proclamation était présentée comme une mesure de représailles contre un avis antérieur de l'amirauté britannique (du 2 novembre 1914) qui avait déclaré la mer du Nord zone de guerre14. Après la déclaration allemande, les Français passèrent d'une stratégie de simple contrôle de la contrebande à une offensive économique totale. Cette politique fut conduite en vue de prévenir tout commerce avec l'ennemi, de parvenir à un isolement économique aussi complet que possible. Le programme de guerre économique, qui ne devait se préciser que peu à peu et de façon empirique, fut d'ailleurs l'occasion de frictions et même d'opposition entre Alliés. Des querelles, tant intestines qu'interalliées, entre les nombreuses autorités françaises ou britanniques qui concouraient à la stratégie du blocus, retardèrent la formulation des objectifs de guerre économique et entravèrent la mise en oeuvre des mesures.

En apparence, la Marine fut la première à suggérer une offensive économique, aussi bien en France qu'en Grande-Bretagne. L'amiral Frédéric Moreau proposa au représentant des Affaires étrangères, Jean Gout, que les Alliés fissent intercepter tout le commerce extérieur allemand en réplique à la déclaration sur la guerre sous-marine. Le Quai d'Orsay télégraphia au ministre des Affaires étrangères, Théophile Delcassé, qui était alors à Londres, pour suggérer la saisie de toutes les marchandises à destination ou en provenance de l'Allemagne. Les Britanniques, de leur côté, avaient rédigé ce qu'on appela les ordres en conseil de représailles, qui envisageaient des mesures similaires de restriction, dès le 9 février 1915. Entre cette date et le 20 février, l'amiral Moreau et le conseiller juridique du Quai d'Orsay Henri Fromageot firent un voyage à Londres pour discuter d'une réponse commune franco-britannique à la déclaration allemande 15

Les discussions franco-britanniques aboutirent à deux mesures : une déclaration commune du 1er mars aux neutres frontaliers et la promulgation parallèle d'un ordre en conseil britannique quelque peu discutable. Depuis le 1er mars 1915, les Alliés menèrent ainsi une guerre économique contre l'Allemagne, aussi offensive et agressive que les opérations militaires dans leur domaine propre ; l'abolition du concept de contrebande fut le pas décisif dans cette évolution.

Une telle modification de la politique transformait inévitablement la politique des Alliés envers les pays neutres frontaliers ; en vérité, comme le dit un éminent spécialiste de l'histoire diplomatique, ce fut sur le dos des neutres que la guerre économique se poursuivit. Les pays neutres frontaliers ne risquaient pas seulement la saisie de leurs cargos mais bien leur envoi par le fond et ils protestèrent également contre ces deux genres de risques. Ils luttèrent avec courage pour défendre leur indépendance, d'autant que les contrôles commerciaux violaient leurs frontières et empiétaient sur leur liberté économique ; aussi des incidents diplomatiques compliquèrent-ils souvent la guerre économique 16

Du côté français, un décret du 13 mars 1915 mettait en application le mémorandum, décret décisif pour la politique française de blocus. Une déclaration affirmait que la stratégie annoncée par le gouvernement allemand donnait aux Alliés le droit d'exercer des représailles en empêchant les marchandises de toute sorte d'atteindre ou de quitter l'Allemagne. Toute marchandise appartenant à des sujets allemands, se rendant en Allemagne ou en provenant, serait interceptée par les croiseurs alliés. La catégorie des marchandises se rendant en Allemagne incluait non seulement les produits envoyés directement ou en transit mais encore ceux qui étaient expédiés à destination d'un des Etats voisins de l'Allemagne lorsque les documents d'accompagnement ... ne prouvaient pas que la destination finale était bien sincèrement en territoire neutre . Le décret obligeait ainsi le destinataire neutre ou le propriétaire du navire à prouver l'authenticité de la destination neutre. Le décret français du 6 novembre 1914 avait obligé les neutres à prouver l'innocence de la destination du matériel militaire mais celui de mars étendait cette obligation à toutes les importations des neutres 17

Avant mars 1915, les Français ne disposaient pas encore d'une organisation pouvant exécuter une politique de guerre économique. Le comité de restriction des approvisionnements et du commerce avec l'ennemi (dit "comité R.") fut créé par décret le 22 mars 1915. L'article 2 stipulait que le comité centraliserait toute information sur le commerce extérieur de l'ennemi, sur l'importation autant que sur l'exportation, sur les approvisionnements que les Etats ennemis recevraient de l'étranger, sur leurs besoins de toutes sortes, sur les produits que les ministères français pouvaient acheter à l'étranger pour satisfaire les besoins de la défense nationale et du temps de guerre en général. Le comité était consultatif et interministériel. Attaché au ministère des Affaires étrangères, il fut présidé au début par un amiral et comprenait parmi d'autres des représentants des ministères des Affaires étrangères, de la guerre, de la marine, des douanes, du commerce, de la justice, de l'agriculture et des colonies. Le premier président du comité R., l'amiral Moreau, indiqua que le décret du 13 mars permettait au comité d'étudier tous les aspects des relations commerciales ennemies 18Avec le décret du 13 mars 1915 et le comité de restriction, les Français possédaient le mécanisme administratif et la fondation légale nécessaire pour déclencher une guerre économique contre les puissances centrales.

Dès le début, les Français avaient recherché une coopération interalliée pour le blocus. Ils étaient irrités de l'indépendance du comportement britannique, en particulier envers les pays neutres du Nord. A la suite de leurs démarches, des représentants français, anglais, italiens et russes se réunirent au Quai d'Orsay, du 3 au 8 juin 1915, pour un échange de vues sur la politique de blocus. Cette conférence n'engageait pas les gouvernements à une politique définie mais elle permettait aux Alliés de confronter leurs points de vue et de discuter des tactiques économiques souhaitables. La plupart des discussions portèrent sur des points proprement techniques, tels que les divergences entre les diverses listes alliées d'exportations prohibées, mais des délégués utilisèrent aussi les occasions d'exposer les procédés et les méthodes de blocus de leurs pays respectifs. Une organisation permanente interalliée du blocus pouvait fournir un moyen d'assurer une meilleure coopération, mais, comme Gout le reconnut, aucun autre gouvernement n'était disposé à abandonner son autorité à une organisation internationale 19

Les plaintes françaises au sujet du manque de coordination entre Alliés et de ses effets désastreux sur les mesures de blocus se multiplièrent à la fin de 1915 et au début de 1916. Essayant de clarifier les objectifs français du blocus, Edmond Théry nota que les Alliés n'avaient jamais unifié leurs politiques commerciales et diplomatiques ni adopté un programme d'ensemble. Ce manque de prévoyance avait permis aux Etats neutres frontaliers de devenir de véritables agences de contrebande de guerre pour le plus grand profit de l'ennemi. Il réclamait avec force le strict rationnement de leurs importations pour mettre un terme à l'activité illicite de contrebande. Théry demandait une conférence interalliée pour étudier des mesures générales de blocus et créer à Paris un comité allié pour les appliquer. Des représentants des ministères militaires, tant de la Guerre que de la Marine, exprimèrent un vif mécontentement sur le manque de liaison et de coordination alliée au sujet du blocus. Si un organisme représentant tous les Etats alliés était superposé aux comités nationaux existants, il pourrait éviter l'inconvénient des divergences dans l'action 20

La pression des militaires pour intensifier l'offensive économique coïncida avec l'inquiétude que leur causait le défaut d'unité dans les vues économiques des Alliés. Bien que le fait n'ait jamais été expressément affirmé, on peut supposer que la situation défavorable sur le plan militaire, pendant l'automne 1915, y joua quelque rôle. Le général Joffre, commandant en chef des armées françaises, se fit l'écho des idées de Théry quand, en décembre 1915, il exhorta une conférence alliée à Chantilly de mener une guerre économique à côté de la guerre armée et de transformer les puissances centrales en une forteresse assiégée. Il se vanta d'avoir amené la conférence à soutenir une politique de strict rationnement des neutres. Ainsi qu'il devait le rapporter plus tard, la conférence ratifia sa proposition et suggéra la désignation d'un comité pour étudier la question. Joffre ajoute qu'il pressa le gouvernement français à plusieurs reprises d'intensifier la guerre dans le domaine économique : la poursuite de la guerre se révélant difficile, cette arme secondaire prenait à ses yeux de plus en plus d'importance. Joffre maintint toujours que l'arme économique ne lui parut jamais un succédané de la force armée mais bien un puissant soutien pour les opérations militaires, exigeant un réel effort d'organisation 21

Le ministre de la Guerre, le général Joseph Galliéni, révéla l'intérêt soutenu des chefs militaires pour ces questions quand il informa le président du Conseil d'une décision à propos du blocus par le comité de guerre interallié prise à Londres le 19 janvier 1916.Celui-ci décida de demander au gouvernement français de suggérer des moyens pratiques pour resserrer le blocus. Galliéni proposa au président Aristide Briand que les Alliés restreignent si étroitement les importations des neutres que toute réexportation vers l'ennemi devienne impossible et complètent cette politique par des mesures financières qui affaibliraient la position de l'ennemi en ce domaine. Une politique fragmentaire de rationnement avait restreint les importations hollandaises de certains grains mais laissé libres celles d'autres céréales ; celles-ci avaient simplement été substituées aux premières. Galliéni voyait en conséquence dans une coordination permanente et réelle des Alliés une condition préalable au succès du blocus 22

Les Français continuèrent de presser leurs alliés britanniques pour établir une entente économique qui se traduirait à la fois par l'affirmation d'une politique commune de blocus et par une attitude plus générale de coopération. Le directeur adjoint des affaires d'Europe au Quai d'Orsay, Philippe Berthelot, télégraphia à Briand pendant la visite de ce dernier à Londres, en janvier 1916, pour suggérer une affirmation publique par les Franco-Britanniques de la solidarité économique alliée. Dans la pratique, pareille proclamation étendait au domaine économique la déclaration de Londres du 5 septembre 1914 qui condamnait une paix séparée. Déjà les Russes se montraient favorables à une entente économique et à une conférence sur ces questions. De l'avis de Berthelot, cette déclaration publique eût représenté, pour le voyage de Briand, un résultat tangible et aurait eu d'importantes répercussions dans l'avenir. Cependant, les Britanniques répugnaient à poursuivre des conversations ne portant plus seulement sur des problèmes spécifiques mais sur un principe général de solidarité économique 23

Au début de 1916 toutefois, quelques indices témoignaient que les Britanniques étaient prêts à adopter des mesures plus strictes de blocus. Il est certes difficile de dire dans quelle mesure les démarches françaises influencèrent cette évolution, mais il est vraisemblable qu'elles jouèrent un certain rôle. La création par la Grande-Bretagne, en février 1916, d'un ministère du Blocus, confié à Lord Robert Cecil, apparut comme une volonté de resserrer le blocus. Une politique britannique de liste noire, qui ajoutait le principe de la nationalité aux prescriptions antérieures du gouvernement de Londres relatives au commerce avec l'ennemi, fut interprétée de la même façon 24

Les demandes de la France en vue d'une coopération interalliée reçurent une satisfaction partielle lorsque les représentants des quatre principales nations alliées se réunirent au Quai d'Orsay, les 27 et 28 mars 1916, pour affirmer la solidarité des Alliés dans tous les domaines. Cette conférence expliquait que la solidarité ne jouait pas seulement dans le domaine militaire par l'action coordonnée des états-majors généraux ou diplomatiques, mais aussi dans le domaine économique. Ajoutant que les gouvernements alliés entendaient appliquer leurs vues économiques communes, elle chargeait une future conférence économique de proposer les mesures appropriées. Enfin, elle décidait de créer à Paris un comité permanent de blocus représentant tous les Alliés, organisme nouveau dont l'objectif était de renforcer, coordonner et unifier les mesures prises pour réduire les approvisionnements de l'ennemi 25

Le programme français de blocus a souffert aussi du manque de coordination. En 1916, rien ne liait entre eux les divers comités comme le comité de restriction et les sections spéciales des ministères comme la section de contrôle du ministère de la Guerre. Le chef de la section de contrôle, Jean Tannery, en signalant au président Poincaré les conflits perpétuels entre ses services et le ministère des Affaires étrangères, proposait la centralisation des comités consultatifs existants sous l'autorité d'un ministre prestigieux. Le gouvernement donna une réalisation partielle à cette proposition quand il nomma Denys Cochin, un ministre d'Etat, président du comité de restriction le 23 mars 1916. Il fut doté d'autorité sur les autres comités ou départements chargés des affaires du blocus en deux étapes. Le 29 août 1916, Cochin était formellement désigné coordinateur avec responsabilité pour tous les aspects du programme de guerre économique. Le 12 décembre 1916, lors du remaniement du cabinet Birand, Cochin abandonna son poste du ministre d'Etat pour devenir sous-secrétaire d'Etat au Blocus dépendant du Quai d'Orsay, un changement qui lui apportait moins de prestige mais plus d'autorité parce qu'il disposait dorénavant d'un budget et de personnel. Après la déclaration allemande du 31 janvier 1917, Cochin créait un comité du blocus, une forme de cabinet intérieur pour diriger les activités du blocus26. L'accroissement progressif de l'autorité du blocus français souffre par comparaison avec la création britannique d'un ministère du Blocus en février 1916, un développement que les Français n'ont institué qu'en novembre 1917 avec le ministère Clemenceau.

La déclaration allemande du 31 janvier 1917 sur la guerre sous-marine, qui marquait le début d'une offensive sans restriction dans ce domaine, accéléra l'évolution française vers une réévaluation de la stratégie économique. Elle conduisit aussi les États-Unis à entrer dans la guerre européenne aux côtés des Alliés, fait qui modifia d'une façon dramatique les conditions d'efficacité du blocus allié. Les autorités françaises du blocus pensèrent que le recours à l'arme sous-marine procédait de la volonté allemande d'échapper aux restrictions imposées par le blocus allié ; elles y voyaient une mesure de défense économique plus qu'une offensive sur le plan militaire. Cette interprétation française est certes discutable mais elle est importante parce que les personnalités responsables de la politique du blocus croyaient au caractère défensif de la mesure allemande et y voyaient une preuve de l'efficacité du blocus. Du point de vue français, la déclaration allemande avait un double objectif : l'isolement économique de la Grande-Bretagne et l'établissement d'un monopole allemand sur les ressources des pays neutres du Nord. Cette réponse brutale de la guerre sous-marine au blocus convainquit les Français que la situation de l'Allemagne était désespérée. Le blocus allié était devenue si étanche à la fin de 1916 que l'Allemagne avait été effectivement privée de tous les produits d'outre-mer qu'importaient les Etats neutres et de certains produits neutres ; pourtant l'appui des neutres avait permis la survie de l'Allemagne. La réduction probable de cette aide, à la suite des mesures alliées, devait conduire les Allemands à l'adoption de mesures brutales 27

L'entrée des États-Unis dans la guerre européenne, le 6 avril 1917, ne changea pas seulement la situation militaire des Alliés mais aussi la conduite de la guerre économique. Bien qu'à long terme la participation américaine de la guerre dût renforcer l'effort allié de blocus, les États-Unis ne décidèrent qu'au bout de plusieurs mois de coopérer à cette partie du programme allié. Au lendemain de l'entrée en guerre des États-Unis, les responsables français du blocus examinèrent soigneusement quels pouvaient être les effets de la participation américaine sur la campagne de guerre économique ; leur conclusion fut qu'elle rendrait l'offensive économique bien plus efficace qu'elle ne l'avait été car les États-Unis étaient depuis trois ans le principal fournisseur des pays neutres d'Europe. De plus, la défense par les Américains des droits des neutres avait freiné les efforts des Alliés pour resserrer le blocus. Le ministère français des Affaires étrangères avait l'intention de demander aux États-Unis d'adopter les diverses mesures de blocus prises par les Alliés ; on désirait particulièrement que les Américains retinssent les produits destinés aux neutres européens jusqu'à ce que ceux-ci eussent arrêté leurs exportations vers l'ennemi. En fait, comme le reconnaissait le directeur des douanes Jean Branet, l'adhésion américaine à la cause alliée amènerait les États-Unis à adopter une politique plus rigide encore que celle pratiquée jusqu'alors par les Français et les Anglais, puisqu'elle dicterait même aux neutres la disposition de leur production nationale. Les Américains accepteraient difficilement une responsabilité que les belligérants européens ne partageaient pas. Toutefois, comme ils étaient les principaux exportateurs vers les neutres, les commerçants américains auraient à supporter les plus gros sacrifices. Branet pensait que toute modification de la politique devrait être interalliée et faire l'objet d'une entente entre les divers gouvernements 28

Sa recherche des changements souhaitables à la politique de blocus conduisit Branet à proposer ce qu'on appela . Cette théorie proposait l'obligation pour les neutres de choisir entre la liberté d'exportation et celle d'importation. S'ils choisissaient la première, ils devaient renoncer à toute importation d'outre-mer ; mais la seconde les obligeait à arrêter toutes exportations vers les pays ennemis. Les Français, qui avaient suggéré cette politique à titre expérimental au début de l'année, estimèrent qu'elle était réalisable seulement après l'intervention américaine. Branet pressait les Alliés de dénoncer les accords de consignation et de rationnement avec les neutres frontaliers et de les forcer à choisir entre la cessation de toute exportation vers les puissances centrales et la privation de toutes les importations alliées. Il proposait que le gouvernement français envoyât la note suivante aux États-Unis : Les voisins neutres des puissances centrales... sont dans une situation particulièrement favorable pour commercer avec l'ennemi. Grâce à l'aide que l'entrée en guerre des États-Unis apporte à la cause alliée, ne serait-il pas possible de transmettre à ces Etats neutres cette demande : les Alliés ne vous permettront désormais d'importer que si vous arrêtez complètement vos exportations vers l'ennemi ou seraient dans l'incapacité d'acquérir auprès des Alliés les produits dont ils avaient besoin... un coup sérieux serait ainsi porté à l'ennemi 29

Dans sa communication officielle au gouvernement américain, le gouvernement français ne demandait pas l'établissement par les États-Unis d'un blocus intégral, l'arrêt de tout commerce entre les neutres et l'ennemi mais il pressait les Américains de limiter strictement leurs exportations vers les neutres frontaliers ; il souhaitait voir les Américains adopter immédiatement les mesures de blocus alliées et les compléter par quelques dispositions visant l'utilisation des produits domestiques des neutres. La production agricole des pays neutres posait un problème particulièrement irritant : c'est ainsi que, fût-ce en invoquant l'exemple du bétail neutre engraissé au moyen de fourrage d'importation, les Alliés avaient estimé difficile de considérer les exportations de bétail neutre vers l'ennemi comme réexportation de marchandises importées. Comme les États-Unis fournissaient une bonne partie de cette nourriture pour le bétail, ils pouvaient légitimement imposer les limitations d'exportation qui leur plaisaient. Les Américains pouvaient insister pour que les neutres n'exportassent point par la suite tout produit ou animal qui avait bénéficié de ces fourrages ou engrais, d'autant que les neutres eux-mêmes considéraient le contrôle des exportations comme un droit légitime des belligérants 30La production neutre interne qui dépendait de fournitures américaines se trouvait ainsi exclue des échanges commerciaux entre les neutres et l'ennemi et, comme un fort pourcentage de ce qu'on appelait les produits indigènes neutres était en réalité dans cette situation, l'autorisation américaine aurait de ce fait correspondu étroitement à une situation de blocus intégral.

Finalement, le 30 août 1917, le bureau administratif américain des exportations arrêta toutes les licences d'exportation pour des produits destinés au pays neutres du Nord. Cette décision fut ensuite qualifiée d'embargo sur les exportations, car les États-Unis n'adoptaient pas pour autant la théorie parrainée par les Français du blocus intégral et les exportations américaines étaient liées au concept de disponibilité sur le marché. Toutefois, les effets pratiques étaient identiques : les États-Unis arrêtaient toutes les exportations vers les pays en cause jusqu'à ce qu'ils eussent fourni la garantie que nul produit américain ne parviendrait à l'ennemi et prouvé en outre le besoin qu'ils en avaient 31Comme un produit d'importation entrait encore dans la composition de presque tous les produits neutres, l'acquiescement aux demandes américaines forçait en réalité les neutres à choisir entre les importations en provenance des États-Unis et les exportations vers les pays ennemis, soit exactement l'alternative suggérée dans la théorie française du blocus intégral.

Les Français et les Britanniques avaient, depuis mars 1915, périodiquement élargi leur programme de guerre économique ; une stratégie pleinement élaborée de blocus était apparue graduellement et empiriquement, avec de rares changements de cap. Son histoire montre une pression progressivement accrue sur les Etats neutres européens pour limiter davantage leur liberté commerciale. La belligérance américaine introduisit une des rares modifications d'importance : elle conduisit les Français à formuler une théorie du blocus intégral qui fut réalisée par l'embargo américain sur les exportations. Les Alliés, qui avaient d'abord simplement essayé d'interdire aux seuls produits d'outre-mer de parvenir aux Allemands, en vinrent par la suite à considérer comme inadmissible tout commerce entre les neutres et l'ennemi.

Dans ses fondements théoriques comme dans son application pratique, le blocus indirect de l'Allemagne pendant la Première Guerre mondiale dut beaucoup aux Français. Les guerres du passé avaient souvent été accompagné de blocus maritimes ; mais la tentative pour détruire l'économie de l'ennemi par l'intermédiaire de plusieurs Etats neutres était une innovation dans les méthodes du conflit armé. Le système continental de Napoléon offre le parallèle historique le plus proche mais la tactique de Napoléon était l'inverse de celle employée par les Alliés pendant la Première Guerre mondiale : il fermait le continent aux produits anglais, dans l'idée que la prospérité britannique dépendait des exportations 32Le programme allié de guerre économique tendait au contraire à priver l'Allemagne de toute importation pour affaiblir ainsi sa puissance de combat : Le but de la guerre économique est de désorganiser l'économie de l'ennemi à un tel point qu'il ne puisse continuer la guerre 33Sans la formulation initiale par Théry de la stratégie de la guerre économique et sans la confiance alliée dans son efficacité probable et dans la possibilité de l'organiser par des moyens diplomatiques, il est douteux que les Alliés eussent dépassé le stade du blocus maritime et des contrôles de contrebande. En raison de leur caractère d'innovation, l'effet de ces mesures d'offensive économique ne put être évalué par les Alliés que rétrospectivement. Toutefois, l'importance donnée au blocus dans la littérature entre les deux guerres et la création immédiate par les Britanniques d'un ministère de la Guerre économique dès le commencement de la Seconde Guerre mondiale permet de penser que les Alliés ont vu dans cette stratégie un élément important dans la défaite finale de l'Allemagne.

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Notes:

1 . Professeur, États-Unis.

2 . W.N. Medlicott, The Economic Blockade, vol. I (London : His Majesty's Stationery Office and Longmans, Green & Co., 1952), p. 17.

3 . Marjorie M. Farrar, Conflict and Compromise : The Strategy, Politics and Diplomacy of the French Blockade, 1914-1918 (The Hague : Martinus Nijhoff, 1974).

4 . Denys Cochin, Les organisations de blocus en France pendant la guerre (1914-1918), Paris, Plon, 1926, pp. 1-2.

5 . Ibid., p. 3. Jean Gout du ministère des Affaires étrangères rencontra l'amiral Moreau du ministère de la Marine ; Journal officiel de la République française, Lois et décrets. Paris : Imprimerie nationale, 26 août 1914, p. 7674. La modification la plus significative dans la déclaration de Londres fut l'application de la théorie du "voyage continu" à la catégorie de contrebande conditionnelle. Cette théorie considérait le destinataire final plus que le premier réceptionnaire ; Papers Relating to the Foreign Relations of the United States, 1914 supplément, Washington : United States Government Printing Office, 1928, pp. 215-6, Bryan à Page, le 5 août 1914.

6 . Adolphe Laurens, Le blocus et la guerre sous-marine (1914-1918), Paris, Colin, 1924, p. 14 ; Marion C. Siney, The Allied Blockade of Germany 1914-1916 ; Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1957, p. 21 ; Louis Guichard, Histoire du blocus naval, Paris, Payot, 1929, p. 22 ; Archibald C. Bell, A History of the Blockade of Germany and the Countries Associated with her in the Great War : Austria-Hungary, Bulgaria, and Turkey, 1914-1918, London : Her Majesty's Stationery Office, 1937, 1961, p. 389 ; J.B. Duroselle, La France et les Français, vol. 2, Histoire de la Grande Guerre, Paris, Editions Richelieu, 1972, pp. 253-4.

7 . J.O. Lois et décrets, 28 septembre 1914, p. 8069. Des sanctions pénales furent ajoutées le 4 avril 1915, J.O., Lois et décrets, 7 avril 1915, p. 1900 ; Siney, pp. 77-8 ; Cochin, pp. 85-6.

8 . Pierre Renouvin, La crise européenne et la Première Guerre mondiale, Paris, Presses universitaires de France, 1962, pp. 270, 278-9.

9 . J.O., Lois et décrets, 7 novembre 1914, p. 8582.

10 . Guichard, pp. 35-6, l'Italie figurait alors parmi les Etats neutres frontaliers ; Bell, p. 61 ; Archives nationales, Commerce et industrie, F12 7860, Grey à Johnstone (la Haye), 3 novembre 1914.

11 . Bell, pp. 69, 73, 104, 112 ; Siney, pp. 51-2, 55.

12 . Bell, pp. 70-1, 92, 104, 112, 114 ; Siney, p. 55.

13 . Edmond Théry, , L'Economiste européen, vol. 47, nos. 1 194 - 1 200, 1 202, 22 janvier à 19 mars 1915 ; Cochin, p. 4.

14 . Foreign Relations, 1915 supplément, pp. 96-7, mémorandum du gouvernement allemand du 4 février 1915 ; Siney, pp. 62-3 ; Bell, p. 217 ; Raymond Poincaré, Au service de la France, vol VI, Paris, Plon, 1930, p. 65.

15 Ernest R. May, The World War and American Isolation, 1914-1917 (Cambridge : Harvard University Press, 1959), p. 32 ; Olav Riste, The Neutral Ally : Norway's Relations with the Belligerent Powers in the First World War (Oslo : Universitets Forlage, 1965), p. 74 ; Cochin, p. 8 ; Bell, pp.230-1.

16 Renouvin, pp. 282-3.

17 J.O., Lois et décrets, 16 mars 1915, p. 1388.

18 A.N., Services extraordinaires du temps de guerre, F23 129, minutes des sessions du Comité de restriction ; Cochin, pp. 10, 47 ; Siney, pp. 72, 301 n° 42 ; A.N. F12 7857, 2e session de la conférence alliée, 4 juin 1915, p. 5 ; A.N., F12 7860, rapport au Président de la République y compris les deux décrets sur les attributions du Comité R. et sa composition et note sur les buts du comité (probablement de l'amiral Moreau).

19 A.N., F12 7857, conférence interalliée tenue à Paris, juin 1915 ; Bell, p. 270 ; A.N., F23 164, note par Boone et Théry du 26 mai 1915, sur le projet de création d'une société suisse de surveillance économique, pp. 12-3 ; A.N., F23 129, 25e session du Comité R., 11 septembre 1915, pp. 21-2.

20 A.N., F12 7860, note par Théry du 28 octobre 1915 ; Papiers Cochin, en possession de la famille Cochin, Paris, #21, note (probablement de Tannery), 13 novembre 1915 sur la réorganisation projetée de la guerre économique (cité plus loin comme P.C.) ; Ibid., observation de la section de contrôle du ministère de la Guerre sur la conduite et les résultats de la guerre économique, 27 janvier 1916 ; A.N., F12 7860, note sur la guerre économique par l'amiral Tracou, février 1916.

21 Joseph J.C. Joffre, The Personal Memoirs of Joffre (New York) : Harper & Bros., 1932), II, pp. 413, 434-5.

22 P.C., #22, Galliéni à Briand, 22 janvier 1916.

23 Poincaré, VIII, p. 37.

24 Foreign Relation, The Lansing Papers, I, p. 306, page au secrétariat d'Etat, 22 janvier 1916 ; David Lloyd Georges, War Memoirs, I (London : Odhams Press, 1938), p. 402 ; Siney, pp. 136, 144-5 ; May, p. 317, voit en Cecil un avocat de ; Bell, pp. 452-65 ; A.N., F12 7860, , p. xix.

25 Poincaré, VIII, pp. 145-7, 149 ; Conférence économique des gouvernements alliés tenue à Paris les 14, 15, 16, 17 juin 1916 (Paris : Imprimerie nationale, 1916), cette publication donne le texte des résolutions de la conférence de mars ; L'Economiste français, I, 44e année, 1er avril 1916, pp. 431-2, 441-2.

26 . Poincaré, VII, p. 63, 74-5, IX, p. 25 ; A.N., F12 7860, note sur la réorganisation de la guerre économique, 14 mars 1916 ; A.N., F23 129, 52e session du Comité R., 24 mars 1916, pp. 1-2 ; P.C., #21, note sans date de Cochin sur les attributions du ministre d'Etat, président du Comité de restriction ; A.N. F12 7657, Briand à Cochin, 29 août 1916 ; P.C., #21, Briand à Cochin, 21 décembre 1916 ; Duroselle, p. 258 ; Farrar, ch. 3.

27 P.C., #41, note sur la déclaration allemande du 31 janvier 1917 et sur les exportations des neutres du nord vers l'Allemagne, 12 mars 1917.

28 Renouvin, pp. 455-6, considère la participation américaine comme un renforcement de blocus, mais ne signale pas que celle-ci n'intervint que progressivement et non dès la déclaration de guerre ; A.N., F23 130, 92e session du Comité de restriction, 18 avril 1917, pp. 2-3 ; P.C., #22, minutes du sous-comité étudiant les modifications de la politique du blocus, 21 avril 1917 ; P.C., #21, Cochin à Jusserand, 6 avril 1917.

29 A.N., F12 7392, note de Branet sur le resserrement du blocus, 21 avril 1917 ; A.N., F23 130, 93e session du Comité de restriction, 25 avril 1917, pp. 2-3.

30 P.C., #54, mémorandum au président du conseil sur le rôle des États-Unis dans le blocus, 23 avril 1917.

31 Foreign Relations, 1917, supplément 2, vol. II, pp. 933-9, proclamation présidentielle restreignant les exportations du 27 août 1917 et résolution de la commission administrative refusant toute licence d'exportation pour les pays neutres nordiques du 30 août 1917.

32 Eli F. Heckscher, The Continental System (Gloucenter, Mass. : Peter Smith, 1964), pp. 365-6, 373.

33 Medlicott, p. 1.

 

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