LES BUTS DE GUERRE ÉCONOMIQUES DES ÉTATS-UNIS

 

Georges-Henri SOUTOU 1

 

 

Les États-Unis, dans la période de neutralité puis dans la guerre, avaient bien entendu des intérêts et des projets économiques à défendre. Mais cette remarque d'évidence ne va pas à l'essentiel. L'essentiel, c'est le rapport entre les buts de guerre économiques de Wilson et son projet global : or il existe un rapport étroit entre les deux, caractéristique d'ailleurs de la tournure de pensée du Président. L'expression to make the world safe for Democracy s'entendait aussi sur le plan du libéralisme économique, contre les discriminations commerciales et les barrières douanières. Mais ce programme, qui correspond au Troisième des Quatorze Points proclamés en janvier 1918, est le résultat d'une évolution de Wilson, que nous décrirons en la replaçant dans le contexte d'ensemble de son évolution politique, de la neutralité à l'intervention.

Il faut rappeler tout d'abord qu'en 1914 les États-Unis étaient la première puissance industrielle, par le niveau de leur production. Mais ils étaient encore en retard sur l'Europe dans quatre domaines : leur capital était encore détenu pour 25 % par des Européens ; leur commerce extérieur, même avec l'Amérique Latine, était financé à Londres ; leur marine marchande était inexistante ; ils ne possédaient pas le contrôle des grandes matières premières exotiques, détenues par les Européens. En d'autres termes, la synergie entre l'industrie, la banque et les services qui faisaient la prospérité de la Grande-Bretagne et de l'Allemagne et, à un moindre degré, de la France n'existait pas encore chez eux. Cette situation se traduisait par un grand complexe d'infériorité à l'égard de l'Europe, qui évidemment, avec le recul, paraît aujourd'hui étonnant mais qui était bien réel.

I - La période de la neutralité, 1914-1916

Un certain nombre de mythes ont cours à propos du wilsonisme : en particulier celui d'un impérialisme économique conquérant, appuyé dès le départ sur la doctrine de l'Open Door, c'est-à-dire de l'égalité d'accès à tous les marchés, doctrine qui, pour certains, profite à l'économie dominante. Or nous verrons que ce n'est qu'en 1917 que Wilson s'est rallié à l'Open Door, au multilatéralisme économique, après avoir pratiqué au contraire le bilatéralisme et la compartimentation du marché mondial.

Dans le même ordre d'idée, pour tout un courant historiographique, Wilson se serait également appuyé sur un ensemble de mesures destinées à favoriser l'expansion commerciale et financière des États-Unis :

- le Federal Reserve Act de 1913, réformant le système monétaire américain et posant, toujours pour certains, les bases de la suprématie du dollar et correspondant à la volonté de supplanter la livre ;

- le Tarif Underwood de 1913 ;

- le Shipping Act de septembre 1916, visant à recréer une marine marchande ;

- le Webb Act de 1918, permettant de mettre entre parenthèses les lois anti-trusts dans le domaine de l'exportation.

En fait, la réalité est beaucoup moins cohérente et offensive. Certes, on cite toujours certains discours prononcés par Wilson lors de la campagne présidentielle de 1916, d'un ton conquérant, exaltant la puissance économique américaine. Mais il faut bien voir qu'il s'agissait de compenser, aux yeux de l'opinion, la passivité de la politique de neutralité : il s'agissait d'un correctif de propagande à la fameuse formule Too proud to fight beaucoup plus que d'une véritable orientation agissante.

D'ailleurs, l'analyse précise des grandes mesures économiques wilsoniennes confirme cette interprétation. Le Webb Act a eu très peu d'effets concrets : l'exportation a été assurée essentiellement, après comme avant, par de grandes sociétés, qui n'avaient aucun besoin des possibilités d'association ouvertes par cette loi. Le Shipping Act, lui, a été beaucoup plus efficace : le pourcentage des échanges extérieurs assurés par des bateaux américains est passé de 10 à plus de 40. En revanche, l'objectif premier du Federal Reserve Act de 1913 n'était pas d'assurer l'expansion financière extérieure mais de mettre fin à une série de crises monétaires internes. D'ailleurs cette loi a été établie en accord avec les responsables des grandes Banques centrales européennes, y compris la Banque d'Angleterre : contrairement à ce que l'on a dit parfois, il n'était pas question de rivaliser avec la place de Londres mais de collaborer avec elle, dans l'intérêt général.

Quant au Tarif Underwood, il ne repose pas du tout sur le principe de l'égalité de traitement multilatérale (ce qui est la base de l'Open Door) mais au contraire renoue, par-delà le tarif précédent, plus libéral, avec la tradition américaine d'accords commerciaux bilatéraux. Les objectifs visés sont essentiellement le Canada et l'Amérique Latine. Il n'est pas du tout question d'une expansion mondiale du commerce américain.

En fait, pendant la période de neutralité l'objectif réel de Washington est une sorte de doctrine de Monroe économique : il s'agit de profiter de la guerre européenne pour remplacer les intérêts européens en Amérique du Sud, aussi bien pour les exportations proprement dites que pour leur transport et leur financement. Il s'agit également de profiter du désinvestissement auquel sont contraints les belligérants pour racheter leurs intérêts en Amérique Latine.

Cette orientation réunit le secrétaire d'Etat au Trésor Mc Adoo, son collègue au Commerce Redfield, Wilson lui-même, de nombreux industriels. Elle atteint son apogée lors de la Conférence financière panaméricaine de mai 1915. Elle correspond bien sûr aux nouvelles qui viennent d'Europe : dès 1915 les Puissances Centrales préparent la Mitteleuropa, dès 1916 les Alliés proclament leur volonté de constituer, après la guerre, une entente économique : le monde va se diviser en blocs commerciaux antagonistes, pense-t-on à Washington, et les États-Unis doivent regrouper autour d'eux tout l'hémisphère occidental pour se protéger. D'autre part, cette politique, qui correspond au refus de s'associer à l'un ou l'autre des blocs économiques en cours de constitution, rejoint parfaitement la ligne générale de neutralité et d'équilibre entre les camps.

Mais en fait cette version économique de la doctrine de Monroe ne donnera que peu de résultats concrets, en raison de certaines réticences des pays d'Amérique du Sud pour éliminer chez eux les intérêts européens et surtout à cause du refus des banquiers américains de s'engager dans cette politique. Ils préféraient en effet faire des affaires avec l'Europe que de s'opposer à celle-ci et, concrètement, ils préféraient placer des emprunts de guerre européens aux États-Unis plutôt que de racheter des valeurs d'Amérique Latine détenues par des Européens. D'autre part, comme nous le verrons, Wilson lui-même se détachera en 1916 de la doctrine de Monroe économique pour envisager un jeu beaucoup plus mondial, pas axé uniquement sur les Amériques et en accord avec les Alliés et non pas en rivalité avec eux.

D'autre part, dès le début du conflit certains signes annoncent qu'en profondeur quelque chose de très différent de la doctrine de Monroe économique se prépare. Dès l'automne 1914 par exemple, une collaboration très secrète s'établit entre banquiers londoniens et new-yorkais, avec l'accord des deux gouvernements, afin de faire passer à la Place de New York le cap, difficile pour elle, du début de la guerre.

Cette collaboration se poursuit sous une autre forme en 1915 avec les premiers grands emprunts anglo-français : la neutralité américaine devient dès lors en fait déséquilibrée au profit des Alliés. Cette collaboration annonce l'après-guerre avec le voyage de Benjamin Strong à Paris et surtout à Londres au printemps 1916 : le directeur de la Federal Reserve Bank de New York pose les bases, en vue de l'après-guerre, d'une collaboration entre les Banques centrales. Son propos n'est pas de supplanter la livre mais de partager la gestion du système monétaire international. La Banque d'Angleterre accepte, à la fois pour des raisons financières et pour d'évidentes raisons d'opportunité politique.

Une autre tendance, opposée à une prolongation économique de la doctrine de Monroe, existe donc aux États-Unis : cette tendance vise une collaboration transatlantique contre l'Allemagne, considérée comme un bastion de l'anti-libéralisme ; elle correspond aux orientations du State Department et des grandes banques new-yorkaises, au premier rang desquelles Morgan. On pourrait parler d'un atlantisme avant la lettre.

En 1916, Wilson se détache progressivement de la tendance hémisphérique, celle de la doctrine de Monroe économique préconisée par son gendre et secrétaire d'Etat au Trésor Mc Adoo : le Président refuse finalement d'entériner le programme latino-américain envisagé à la Conférence de mai 1915, en particulier les traités de commerce qui devaient le couronner. Il refuse de répondre à la conférence économique alliée tenue à Paris en juin 1916 - et qui annonçait la création d'un bloc économique pour l'après-guerre - par la proclamation d'un bloc économique neutre, ou encore hémisphérique, comme on le lui conseille de toutes parts.

Plus généralement, Wilson commence à se détacher de la politique douanière bilatérale et à envisager une politique multilatérale, celle justement de l'Open Door. Cette évolution prépare son ralliement à l'autre tendance, non pas hémisphérique mais atlantique, que nous avons soulignée. Ce ralliement correspondra, de façon très logique, à sa décision d'entrer en guerre aux côtés des Alliés.

II - L'entrée en guerre

L'entrée en guerre des États-Unis comporte certains aspects économiques ; mais pas ceux que l'on a cru déceler (commission Nye) dans les années 30 : ce n'est pas sous la pression des banquiers engagés financièrement envers les Alliés que Wilson s'est décidé mais il a utilisé cet engagement financier pour faire accepter par les Alliés et en particulier par les Anglais, son programme politique à l'occasion de l'entrée en guerre.

Le 28 novembre 1916, le Federal Reserve Board déconseille de souscrire des emprunts alliés. Cette prise de position suscita un grand écho et une vive inquiétude chez les Alliés ; elle provenait d'une pression exercée par Wilson, qui voulait donner davantage de poids à sa note de paix du 18 décembre, par laquelle il devait demander aux belligérants de définir leurs buts de guerre, afin d'aboutir à une paix négociée, sous arbitrage américain.

Certes, la note du 18 décembre n'eut pas le succès que Wilson escomptait ; mais elle ne fut pas sans conséquence : l'une des raisons de l'arrivée au pouvoir de Lloyd Georges le 6 décembre 1916 fut la pression exercée par le Federal Reserve Board le 28 novembre. En effet, les Anglais étaient tous convaincus du fait que l'Angleterre ne pourrait pas poursuivre la guerre sans l'aide américaine ; Asquith, le prédécesseur de Lloyd Georges et son Foreign Secretary Grey estimaient qu'il était préférable de négocier avec l'Allemagne car la poursuite de la guerre avec l'aide américaine impliquerait de faire des concessions aux États-Unis après le conflit et en particulier de passer du monopole de la Cité de Londres à un condominium financier anglo-américain ; or Asquith et Grey refusaient cette perspective, tandis que Lloyd Georges et tout le groupe politico-économique qui le soutenait acceptaient cette solution, si elle devait permettre de battre complètement l'Allemagne, considérée comme la rivale la plus dangereuse.

L'arrivée au pouvoir de Lloyd Georges marqua le début d'une collaboration profonde entre les deux pays : Lloyd Georges accepta de se rallier pour l'essentiel au programme politique de Wilson, celui-ci accepta de financer très largement les Britanniques. Des débats eurent lieu entre le Président et Mc Adoo à ce sujet en mars et juin 1917, débats très révélateurs : Mc Adoo voulait restreindre les crédits accordés à la Grande-Bretagne, pour forcer celle-ci à vendre ses valeurs à l'étranger, en particulier aux États-Unis et en Amérique Latine et à abandonner le soutien à la livre. Wilson imposa une solution beaucoup plus large, qui devait permettre de maintenir la valeur de la livre pendant la guerre et qui préparait un condominium financier anglo-américain pour l'après-guerre.

On peut dire que l'entrée en guerre des États-Unis correspond, sur un plan politique mais aussi sur le plan économique, aux débuts de la Special Relationship entre ce pays et la Grande-Bretagne.

Bien entendu, cette entrée en guerre fut aussi l'occasion de pousser certains objectifs américains plus particuliers. Mais l'étude des différents organismes gouvernementaux du temps de guerre, en particulier du War Trade Board, montre que l'on fit d'abord la guerre, sans se préoccuper de l'après-guerre, à deux exceptions près : le contrôle de certaines matières premières stratégiques et la chimie. Il y eut en effet un grand intérêt pour édifier une puissante industrie chimique indépendante des brevets allemands.

En ce qui concernait les matières premières, comme par exemple l'étain, on souhaitait réorganiser les courants commerciaux et développer le raffinage aux États-Unis mêmes pour pouvoir se passer de l'intermédiaire jusque-là obligé de Londres. Mais ce mouvement resta limité : il y eut par exemple beaucoup moins d'investissements dans le domaine des matières premières en Amérique Latine après l'entrée en guerre qu'en 1915-1916 : le Capital Issues Committee, qui contrôlait tous les investissements, entendait en effet les réserver à l'effort de guerre proprement dit et décourager les opérations à long terme. Les États-Unis ont beaucoup moins utilisé la guerre pour préparer l'après-guerre économique que ne l'ont fait les Européens.

III - Le problème de la participation américaine aux organismes économiques alliés

Dès le début de la guerre s'était progressivement mise en place une machinerie alliée pour rationaliser les achats de certains produits-clés. En 1917 et surtout en 1918 cette machinerie connaît un grand développement et donne naissance aux fameux Executives, pour le contrôle du tonnage et des achats des différentes matières premières.

Dès le mois de juillet 1917, les Américains proposent la création d'un Conseil interallié des Finances, pour rationaliser leurs attributions de crédits. Mais ils ont une arrière-pensée : utiliser cet organisme comme un instrument pour forcer les Alliés, le moment venu, à entériner les buts de guerre américains.

Ce Conseil des Finances sera mis au point à la Conférence de Paris de décembre 1917. Mais, pour différentes raisons, son importance restera en fait réduite, l'essentiel se passant au sein des Executives. Or jusqu'au 1er octobre 1918 les Américains se refusèrent à participer à ces derniers : ils n'y envoyaient que des observateurs et n'acceptèrent qu'une coordination avec leurs propres organismes mais pas une fusion. Cela correspondait à un axe essentiel du wilsonisme, selon lequel les États-Unis n'étaient pas alliés mais simplement associés. Mais cela les priva de la possibilité d'exercer une influence par ces différents organismes interalliés, qui restèrent essentiellement sous contrôle britannique.

IV - Wilson, l'Open Door et l'arme économique contre l'Allemagne

A partir de l'été 1917, les Français proposèrent d'exploiter le contrôle quasi total exercé par les Alliés sur les grandes matières premières pour accélérer la victoire et pour contrôler l'Allemagne après la guerre, sur le plan économique mais aussi sur le plan politique.

Les Britanniques se rallièrent pleinement à ce programme. L'attitude américaine fut beaucoup plus ambiguë. On a dit souvent que Wilson opposa un refus total au projet français. En fait, les choses furent beaucoup plus complexes et les États-Unis envisagèrent aussi, d'une certaine façon, l'arme économique comme un moyen de pression sur l'Allemagne.

Cette attitude fut le fruit d'une élaboration progressive à partir de juillet 1917. Ce mois-là, le colonel House suggéra au Président de faire de la Porte Ouverte, c'est-à-dire de l'égalité d'accès aux marchés, un but de guerre des États-Unis. D'autre part le 27 août, dans sa réponse à la note de paix de Benoît XV, Wilson déclara que les États-Unis rejetaient les lignes économiques, ce qui condamnait aussi bien le Mitteleuropa que la Conférence économique interalliée de Paris en 1916. Il ajouta que l'objectif américain était l'égalité d'accès pour tous, y compris pour le Reich, mais à une condition : que celui-ci accepte un système international fondé sur l'égalité des puissances ; cette réserve était le début d'une évolution qui allait amener Wilson à accepter une certaine discrimination aux dépens de l'Allemagne.

Remarquons bien qu'il n'y eut pas alors d'étude systématique de l'après-guerre économique : celle-ci n'intervint qu'au sein de la délégation américaine à la Conférence de Paris en 1919. Certes, au début septembre 1917, House se vit confier l'Inquiry, c'est-à-dire l'étude des conditions de paix mais celle-ci ne comporta pas de vues synthétiques sur l'économie.

A partir d'octobre 1917, House conseilla à Wilson de proclamer la doctrine de la Porte Ouverte, tout en introduisant une menace à l'égard du Reich : si celui-ci ne se démocratisait pas et n'acceptait pas le nouvel ordre international, alors une discrimination serait possible.

Le 8 novembre 1917 Taussig, président de la Tariff Commission créée en 1916 et proche de Wilson, acheva une note très importante, dans laquelle il conseillait de ne pas adopter le libre échange à l'anglaise mais préconisait la Porte Ouverte, chaque pays conservant des droits de douane qu'il jugerait utiles mais accordant l'égalité de traitement à tous ses partenaires (y compris au Reich).

Wilson se trouvait donc en face de deux options : la Porte Ouverte généralisée, préconisée par Taussig et la Porte Ouverte pour tous sauf pour l'Allemagne si elle ne s'amendait pas, selon la conception de House.

Le 12 novembre 1917, Wilson prononça un important discours devant l'American Federation of Labor : l'Allemagne n'était pas libérale, elle voulait contrôler le Mitteleuropa pour contrôler économiquement le Monde, elle constituait un danger pour la libre entreprise. C'était là un tournant de la pensée wilsonienne.

Mais, et là il différait des dirigeants britanniques et français, Wilson estimait que si l'Allemagne se démocratisait et acceptait l'ordre international, il ne serait plus question de lui imposer une discrimination. Donc celle-ci, dans l'esprit de Wilson, ne serait pas nécessairement permanente. Cela résout la contradiction apparente entre le principe général de la Porte Ouverte et la volonté d'en priver l'Allemagne.

Le 4 décembre 1917, Wilson exposa ces vues au Congrès. Et le 8 janvier 1918, le Troisième des Quatorze Points concernait la Porte Ouverte : celle-ci serait un des principes fondamentaux de la paix, avec la diplomatie ouverte, le désarmement, la liberté des mers et un règlement colonial tenant compte des intérêts des peuples colonisés :

La suppression, autant que faire se pourra, de toutes les barrières économiques et l'établissement de l'égalité des conditions commerciales entre tous les pays consentant à la Paix et s'associant pour son maintien.

Le Troisième Point n'était pas dirigé contre l'Allemagne mais à condition qu'elle accepte le wilsonisme. Le 23 janvier 1918, Wilson déclara au représentant anglais confidentiel Wiseman :

J'irai à la Conférence de la Paix avec ces cartes dans ma poche (l'Arme économique) et elles y resteront jusqu'à ce que le parti militaire allemand cède.

En d'autres termes, Wilson envisageait bien d'utiliser l'Arme économique si le Reich n'évoluait pas, à l'intérieur comme à l'extérieur. Cette attitude devait encore se durcir après la paix de Brest-Litovsk, scandaleuse aux yeux de Wilson.

La Porte Ouverte était dès lors devenue un point cardinal du wilsonisme ; mais il est faux de dire, comme on le fait souvent, que Wilson rejetait absolument l'Arme économique ; simplement il ne nourrissait pas les mêmes arrière-pensées de contrôle politique et économique permanent que les Français et dans une moindre mesure les Anglais, dès lors que l'Allemagne serait transformée dans un sens compatible avec le wilsonisme.

V - La paix

Les États-Unis semblent être arrivés à la Conférence de la Paix sans programme préconçu, si ce n'est la volonté de conserver l'arme de leur puissance économique et de leur créance (dix milliards de dollars) pour que les Alliés concluent une paix compatible avec le wilsonisme.

Le principe directeur reste le Troisième Point ; mais le corollaire de ce point aux yeux de Wilson, c'est-à-dire l'abaissement nécessaire des droits américains, fort élevés, a dû être abandonné après l'échec subi aux Midterm elections du 5 novembre 1918 : la victoire des Républicains marque en effet un retour en force du protectionnisme.

Ce fait, dont on a sous-estimé la gravité et l'effet perturbateur sur tout le programme wilsonien, pose un redoutable problème : comment les Européens pourront-ils rembourser leur dette s'ils ne peuvent exporter vers l'Amérique à cause des droits trop élevés ? Il ne reste que deux solutions : réduire la dette ; exporter des capitaux américains vers l'Europe. Wilson était décidé à faire un effort sur ces deux points.

Il existait alors au sein et autour de l'Administration deux tendances : les partisans du repli économique sur l'hémisphère occidental et d'une doctrine de Monroe bis ; ceux qui pensaient qu'il fallait poursuivre la coopération avec les Alliés, comme Strong, qui plaide pour une réduction des dettes de guerre, comme Lamont, de chez Morgan, qui fait partie de la délégation américaine. Wilson se ralliait pleinement à cette seconde tendance.

Lors de la Conférence, Américains et Alliés se mirent d'accord sur toute une série de clauses très lourdes contre l'Allemagne : celle-ci serait privée de façon unilatérale du bénéfice de la clause de la nation la plus favorisée pendant cinq ans, aussi bien pour le commerce que pour les droits d'établissement ; la SDN pourrait prolonger ce délai de cinq ans (or l'Allemagne n'en ferait pas partie pendant une période indéfinie).

Cela correspond à la vision wilsonienne de l'arme économique : pas de discrimination définitive mais un régime particulier tant que l'Allemagne ne serait pas intégrée dans le système de la SDN.

Il y eut de même un accord complet entre Américains et Alliés pour saisir les biens allemands sur le territoire des vainqueurs ainsi que les brevets (ce qui était, on s'en souvient, une revendication de l'industrie chimique américaine).

Contrairement à ce que l'on a dit souvent, il y a eu un accord fondamental entre les États-Unis et les Alliés sur le Traité, en matière économique particulièrement. Ce n'est guère que dans le domaine des réparations qu'il y a eu des divergences importantes, se traduisant par l'absence de décision quant au montant de la dette allemande.

Certes Wilson était tout à fait conscient que les problèmes économiques n'étaient pas réglés avec la signature du Traité : c'était une oeuvre à poursuivre. On voit, d'après les réunions de la délégation américaine sous la présidence de Wilson, les grandes lignes du développement que les États-Unis envisageaient :

- pour le rétablissement du système monétaire international et le règlement des dettes interalliées, il conviendrait de réduire celles-ci et de développer les exportations de capitaux américains. On comptait pour y parvenir sur la collaboration entre les banques centrales et sur la commission financière de la SDN, à laquelle Wilson attachait une grande importance ;

- pour les réparations, la participation active de l'Amérique à la Commission des réparations permettrait de modérer celles-ci, aussi bien pour leur montant que pour leurs modalités de versement.

Grâce à cette possibilité de modérer les réparations, à l'engagement des capitaux américains, à la gestion du système monétaire international par les banques centrales sous l'oeil de la SDN, à l'annulation des clauses commerciales discriminatoires contre le Reich le moment venu, Wilson pensait pouvoir orienter progressivement les affaires économiques internationales dans un sens plus raisonnable que ne le permettait l'état des esprits en 1919.

Tout cela représente un plan beaucoup plus cohérent qu'on ne le dit souvent. Mais la défaite du Traité au Sénat et les décisions des successeurs de Wilson, qui ont instauré le tarif hyperprotectionniste de 1922, qui n'ont pas réduit les dettes, qui ont refusé de participer directement au règlement des réparations, tout cela a fait échouer le programme wilsonien. Mais il ne faut pas néanmoins perdre de vue l'ampleur de ce dernier : pour Wilson il y avait un lien étroit entre une grande et haute conception de la vie internationale et un véritable libéralisme économique.

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Notes:

1 . Professeur à l'Université de Paris IV Sorbonne.

 

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