PARTICULARITÉS RÉGIONALES D’UNE STRATÉGIE GLOBALE

Dans la vision globale des États-Unis, l’Europe, à laquelle est associée l’Eurasie, fait l’objet d’une "approche régionale intégrée" , avant mais au même titre que quatre autres régions du monde : l’Asie orientale-Pacifique, l’hémisphère occidental, le Moyen-Orient/Asie du sud et du sud-ouest, l’Afrique. Face à ces cinq ensembles, les États-Unis se posent comme la "puissance globale originale", c’est-à-dire unique. Ils développent pour chaque région du monde ce qu’ils appellent une stratégie, qui consiste à intégrer la défense et la promotion de leurs intérêts culturels, économiques et militaires. La Maison Blanche a exposé cette stratégie intégrale, censée selon elle représenter les objectifs généraux et la "poussée" (thrust) des États-Unis, plutôt qu’une liste exhaustive de leurs politiques et de leurs intérêts198. Voilà qui nous éclaire quelque peu sur la conception américaine de la stratégie : celle-ci donne un sens général , elle indique une direction où la force peut s’exercer.

UN LIEN "STRATÉGIQUE" ENTRE LA SÉCURITÉ
ET L’ÉCONOMIE

 

L’objectif américain en Europe est clair et se conjugue d’emblée sur un double registre. Il s’agit que l’Europe soit stable et sûre pour que les soldats américains n’aient plus à y verser leur sang. Il s’agit aussi que les économies européennes soient en suffisamment bon état pour offrir des possibilités d’investissement et pour créer des emplois aux États-Unis. Tout cela sera possible avec une Europe démocratique intégrée et coopérant avec les États-Unis. Il y a une institution centrale capable d’assurer la sécurité de l’Europe mais aussi de promouvoir son "intégration" : l’OTAN. Celle-ci a toujours été plus qu’une réponse transitoire à une menace temporaire. Elle a été une garantie de la démocratie en Europe et une force pour la stabilité199. La Maison Blanche ne peut cependant exalter les mérites de l’OTAN qu’en évoquant sa structure militaire intégrée. L’argument d’efficacité militaire, les habitudes de coopération entre les forces armées, les entraînements communs sont mis en avant. Si la "camaraderie entre nos guerriers" contribue incontestablement à une forme de paix, n’est-ce pas encore une fois un prétexte pour évacuer la dimension politique de l’Alliance ? On peut s’étonner de trouver des arguments aussi élémentaires dans un document émanant de la plus haute instance politique américaine. La communauté de racines et de valeurs avec l’Europe ne semble guère entrer en ligne de compte. Il semble n’être question que de domination et d’influence. Ainsi la présence militaire américaine en Europe est jugée nécessaire aux alentours de 100 000 hommes, niveau suffisant pour "préserver l’influence des États-Unis et leur leadership dans l’OTAN". A l’égard de l’Europe centrale et orientale, le Partenariat pour la paix lancé par l’OTAN en janvier 1994 est censé prolonger la "stratégie d’intégration européenne" pratiquée par l’OTAN depuis plus de quarante ans en Europe occidentale. Le Partenariat n’est qu’une étape préparatoire à l’expansion de l’OTAN vers l’est, à laquelle aucun pays non membre de l’OTAN ne pourra opposer son veto. Pour amadouer la Russie et laisser quand même un petit rôle à une autre institution que l’OTAN, les États-Unis se sont engagés à renforcer quelque peu l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) dans ses missions "soft" de prévention des conflits et de maintien de la paix.

Le deuxième élément de la stratégie américaine en Europe est d’ordre économique. Il s’agit, dit la Maison Blanche, de construire des économies de marché "vibrantes" et ouvertes, de renforcer le partenariat avec l’Union européenne "en soutien de nos objectifs économiques". L’Union européenne, absente des questions de sécurité où l’OTAN occupe toute la scène, apparaît ici en tant que partenaire économique obligé. Nulle part n’apparaît le rôle politique que peut jouer l’Union européenne ou que jouent les États européens. L’expression des objectifs sécuritaires et économiques américains en termes de "stratégie" semble un prétexte pour faire l’impasse sur la dimension politique des relations transatlantiques. Quant aux réformes économiques à l’est, et notamment en Russie, la formule est simple et, comment c’est souvent le cas, elle flatte l’oreille anglo-saxonne : "more trade than aid" 200. C’est à ce propos qu’apparaissent les liens étroits qui unissent la sécurité et l’économie aux yeux de Washington. En effet, l’OTAN s’ouvrira à de nouveaux membres pourvu qu’ils soient des "démocraties de marché engagées dans des politiques de sécurité responsables et capables d’apporter une contribution à l’Alliance" 201. Le traité de l’Atlantique nord, dans son préambule, insiste davantage sur les valeurs politiques qui unissent Américains et Européens, à savoir "la liberté de leurs peuples, leur héritage commun et leur civilisation, fondés sur les principes de la démocratie, les libertés individuelles et le règne du droit". Il est vrai que l’article 2 stipule que les parties "s’efforceront d’éliminer toute opposition dans leurs politiques économiques entre chacune d’entre elles ou entre toutes".

A un journaliste hongrois qui lui demandait si, dans le raisonnement stratégique américain, l’expansion de l’OTAN était liée au type de coopération économique existant entre l’Europe occidentale et les États-Unis, Richard Holbrooke, le parrain des accords de Dayton, a avoué que la question était un véritable piège. Il a dû reconnaître que juridiquement et formellement il n’y avait pas de lien mais qu’en réalité il y en avait un : "L’OTAN, a-t-il ajouté, est une association d’économies de libre marché, de démocraties de libre marché" 202. Le secrétaire adjoint au Commerce Stuart Eizenstat, auparavant ambassadeur des États-Unis auprès de l’Union européenne, a lié explicitement les objectifs économiques des États-Unis en Europe à leurs objectifs de politique étrangère203. Les experts américains en matière de sécurité le disent encore plus franchement : un effacement progressif de l’OTAN ferait un tort considérable aux intérêts vitaux des États-Unis, réduirait leur puissance et leur influence en Europe, cruciales pour la sécurité et la prospérité du pays ; cela accroîtrait les différences entre Européens et Américains, surtout en matière de commerce et de finances204. Lorsque Richard Holbrooke parle d’étendre à l’est "les habitudes de coopération" existant à l’ouest, il désigne les deux aspects de la stratégie intégrale des États-Unis en Europe : la sécurité et l’économie. Nonobstant la disparition de la menace soviétique, les intérêts américains en Europe restent les mêmes : empêcher que le continent soit dominé par une puissance ou une combinaison de puissances hostile aux États-Unis ; disposer de partenaires prospères ouverts aux idées, aux produits et aux investissements américains ; former une communauté de valeurs qui s’étend le plus loin possible en Europe et qui facilite la coopération avec les États-Unis dans un nombre croissant de dossiers au niveau mondial ; veiller à ce que l’Europe ne retombe pas dans des déchirements qui nécessiteraient des dépenses extraordinaires de la part des États-Unis205.

L’OBSESSION DU PRIMAT DE L’OTAN

 

Comme l’a dit Warren Christopher, l’OTAN est vraiment "au cœur de la stratégie européenne" des États-Unis206. L’engagement des États-Unis dans l’OTAN n’est pas une question d’altruisme ; c’est un intérêt américain vital, selon le secrétaire adjoint à la Défense Walter Slocombe207. L’approche américaine de la sécurité en Europe se déploie dans six directions dont les principales concernent l’OTAN. Il y a d’abord l’admission de nouveaux membres dans l’Alliance atlantique. Cet objectif est prioritaire car il justifie le maintien de l’OTAN en lui donnant un nouveau souffle. Il faudra ensuite chercher à établir une coopération plus étroite entre l’OTAN et la Russie. Le troisième objectif est la bonne coopération entre l’OTAN et les pays du Partenariat pour la paix. Le quatrième concerne l’intégration croissante et l’élargissement de l’Union européenne : les deux processus "complètent la croissance des autres institutions et l’élargissement de l’OTAN". Les deux dernières directions, les moins importantes, consistent d’une part à accroître les liens entre les États-Unis et l’Union européenne, d’autre part à renforcer l’OSCE208. L’acceptation par leurs alliés européens du principe de l’élargissement de l’OTAN est considérée par les Américains comme une grande victoire diplomatique. Ils applaudissent au rapprochement opéré par la France, et notamment à son acceptation de construire une identité européenne de sécurité et de défense au sein de l’OTAN. Il y a là "une appréciation plus sérieuse des limites à propos de ce que l’Europe peut faire elle-même" et, ajoute Alexander Vershbow, conseiller du président Clinton, "en même temps, il y a des raisons de se demander si la théorie d’une identité européenne de sécurité et de défense au sein de l’OTAN deviendra une réalité dans la pratique" 209.

La détermination du Conseil de l’Atlantique nord réuni à Berlin en juin 1996 de développer cette identité européenne et de permettre notamment "la création de forces militairement cohérentes et efficaces, capables d’opérer sous le contrôle politique et la direction stratégique de l’UEO" ne serait-elle qu’une concession de façade210 ? Les commentaires qu’en donnent les responsables américains le laissent penser. Pour le secrétaire adjoint à la Défense Walter Slocombe, "le but de l’adaptation de l’OTAN est de permettre à tous les alliés de travailler ensemble de manière plus efficace, pas de trouver une façon pour l’Europe de gérer une situation sans les États-Unis". C’est l’OTAN qui planifiera toutes les opérations conduites par l’UEO. Elles auront lieu sous commandement européen et dépendront normalement de l’UEO quant à leur direction politique. Mais les infrastructures de l’OTAN ne seront disponibles qu’avec l’accord du Conseil de l’Atlantique nord et celui-ci supervisera l’utilisation qui en sera faite. L’OTAN aura donc parmi ses nouvelles tâches de préparer ces opérations éventuelles de l’UEO. "Tout cela devrait être fait au sein de l’Alliance et au sein de sa structure de commandement militaire intégrée, pas dans une structure séparée ni séparée de fait ni parallèle, ou par des éléments qui seraient uniquement européens, sans Américains" 211. Le personnel et les structures de l’OTAN auront des responsabilités supplémentaires liées aux opérations UEO. Sur tous ces points, les responsables américains se targuent d’avoir l’accord de leurs alliés européens, y compris, insistent-ils, celui de la France.

Comment interpréter l’argument de Walter Slocombe selon lequel l’adaptation de l’OTAN doit "répondre au mouvement grandissant vers l’intégration européenne" ? La conception américaine de l’intégration européenne est surprenante. Pour Richard Holbrooke, l’intégration européenne s’est réalisée avec succès au sein de l’OTAN. Pourquoi alors l’UEO créerait-elle des structures parallèles212 ? En d’autres termes, l’OTAN "socialise" les militaires et les diplomates européens qui y travaillent, elle les détache de leur pays respectif, dont elle leur fait oublier les intérêts nationaux213. De là toute l’importance de la structure militaire intégrée, considérée comme étant au cœur du succès de l’OTAN. Les nouveaux membres devront évidemment en faire partie214. "La magie de l’OTAN (NATO’s magic) a toujours été institutionnelle : elle a fourni une organisation structurée, disciplinée et un ensemble de procédures établies, de routines au travers desquelles les disputes européennes pouvaient être contrôlées et à partir desquelles une voix transatlantique plus uniformisée pouvait émerger" 215. L’OTAN dénationalise la politique de sécurité de ses membres, sauf évidemment celle des États-Unis. Le premier secrétaire général de l’OTAN, Lord Ismay, aurait un jour décrit le rôle de l’OTAN comme étant de "garder les Américains dedans, les Russes dehors et les Allemands en bas". La Guerre froide terminée, les dirigeants américains pourraient très bien utiliser l’OTAN pour garder l’Union européenne en bas216. Devant les commissions du Congrès, les responsables américains donnent souvent une version des faits dépourvue des précautions diplomatiques d’usage vis-à-vis des alliés. Ils doivent aussi justifier en termes de strict intérêt national les crédits qu’ils réclament, surtout lorsque la majorité au Congrès est peu favorable aux dépenses extérieures. Le commandant en chef des forces de l’OTAN en Europe, le général Joulwan, a ainsi rappelé que les États-Unis devaient rester engagés comme leader de l’OTAN, pour "aider à façonner les événements pour qu’ils correspondent à leur objectif national" 217. L’implication tardive des États-Unis dans le conflit ex-yougoslave visait en premier lieu à raffermir le leadership américain au sein de l’OTAN. Lorsque certains dirigeants européens se prennent à craindre un désengagement des États-Unis, ils ne voient pas qu’il s’agit là d’un simple épouvantail brandi devant leurs yeux naïfs afin de leur arracher davantage d’abandons. Les États-Unis ne sont pas près de se désintéresser de l’OTAN et de se retirer militairement de l’Europe.

LA RECONNAISSANCE ACCRUE D’UNE CERTAINE EUROPE

 

Depuis 1989, les États-Unis ont commencé à reconnaître davantage la Communauté européenne, au point d’envisager des consultations euro-américaines dans un autre cadre que celui de l’OTAN. Les bouleversements géopolitiques induits par la chute du Mur de Berlin et les travaux préparatoires au traité de Maastricht ont poussé les États-Unis à considérer la Communauté puis l’Union européenne autrement que comme un simple partenaire commercial. C’est le discours du secrétaire d’État James Baker à Berlin le 12 décembre 1989 qui a précisé cette nouvelle orientation de la politique américaine. Ce discours capital débutait néanmoins par une insistance sur le rôle central de l’OTAN avant d’aborder celui de la Communauté européenne. Celle-ci, précisait James Baker, devait rester "ouverte à la coopération avec les autres" et le marché qu’elle représente devait en particulier devenir encore plus ouvert. La Communauté européenne avait un rôle essentiel à jouer dans la reconstruction des économies est-européennes. Mais, insistait-il, "nous voulons que notre coopération transatlantique aille de l’avant en même temps que l’intégration européenne et avec la réforme institutionnelle" 218. Il proposait donc un renforcement des liens institutionnels et consultatifs entre la Communauté et les États-Unis, sous forme d’un traité par exemple. Tout effort des Européens visant à renforcer leurs liens devait être contrebalancé par un renforcement des liens transatlantiques. En d’autres termes, les États-Unis entendaient couper l’herbe sous le pied à la constitution d’un véritable ensemble politique européen. Dès que sortirent les premières propositions franco-allemandes en vue d’établir une Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), Washington fit clairement savoir aux Européens que celle-ci ne devait pas se développer au détriment de l’OTAN. Des pressions furent exercées en ce sens auprès des alliés les plus atlantistes, la Grande-Bretagne, les Pays-Bas et le Portugal, qui ne manquèrent pas de défendre le point de vue américain durant la conférence intergouvernementale sur le développement de la PESC219.

La proposition berlinoise de James Baker a abouti à l’adoption, en novembre 1990, d’une "Déclaration sur les relations entre la Communauté européenne et les États-Unis". Pour Washington, ce texte doit doubler le projet européen d’une PESC. On trouve en effet de nombreux points communs dans les objectifs affichés dans la Déclaration et dans le traité de Maastricht (Titre V, Article J.1). La Déclaration euro-américaine comporte toutefois un objectif supplémentaire qui est de "promouvoir les principes du marché, repousser le protectionnisme, élargir, renforcer et poursuivre l’ouverture du système commercial multilatéral" 220. La coopération économique est mise en évidence beaucoup plus qu’une coopération politique qui, si elle est affirmée, est formulée en termes beaucoup plus vagues. Un mécanisme de consultations régulières a été mis en place mais l’administration Clinton a jugé qu’il fallait aller plus loin. Le 3 décembre 1995 fut signé à Madrid un document intitulé "Nouvel agenda transatlantique" (NAT). Il prétend aller au-delà des relations économiques et commerciales et engager, pour la première fois, l’Union européenne en tant que partenaire politique. Il prévoit "la possibilité pour les États-Unis et l’Union européenne de travailler comme des partenaires politiques égaux avec des responsabilités partagées dans une vaste gamme de domaines politiques et diplomatiques" 221.

Le NAT réaffirme l’indivisibilité de la sécurité transatlantique, dont l’OTAN est la pièce maîtresse. Son adaptation devra se poursuivre pour mieux refléter la gamme de ses missions et le développement d’une entité européenne de sécurité et de défense, toujours qualifiée de "pilier européen de l’Alliance". Le NAT établit un lien entre les relations de sécurité et les relations économiques, considérées comme se soutenant mutuellement222. Pour Stuart Eizenstat, le NAT traduit la conception de l’administration Clinton selon laquelle l’économie et la diplomatie entreront de plus en plus dans la définition de la sécurité nationale des États-Unis223. Le NAT contribue ainsi à définir la stratégie intégrale des États-Unis. Il semble par ailleurs constituer une étape importante dans l’établissement d’une relation plus égalitaire entre les États-Unis et l’Union européenne. L’administration Clinton est incontestablement plus favorable à ce développement que l’administration Bush. Mais la reconnaissance politique de l’Europe est encore bien timide. Il faut dire qu’à l’origine du NAT on trouve principalement, du côté européen, les commissaires sir Leon Brittan et Martin Bangemann, soucieux de libéraliser au maximum, mais de façon progressive, le commerce transatlantique. Le département américain du Commerce et le Conseil économique national ont poussé dans la même direction, voyant dans le NAT un moyen supplémentaire de réduire les tarifs douaniers et les obstacles au commerce, en particulier dans le domaine des technologies de l’information où les États-Unis sont très compétitifs. Le NAT prévoit la conclusion d’un accord dans ce domaine224. Malgré les affirmations sur la reconnaissance politique de l’Union européenne, celle-ci est avant tout traitée comme une zone d’expansion commerciale pour les firmes américaines ou, si l’on veut, c’est seulement une certaine Europe qui est reconnue, celle de Sir Leon Brittan. De même que les États-Unis préfèrent traiter avec une présidence néerlandaise du Conseil européen qu’une présidence française, ils trouvent que la Commission, comparée au Conseil, a des perspectives plus compatibles avec les intérêts des États-Unis sur les affaires internationales. Dans la mesure où les États-Unis recherchent un partenaire commercial ouvert à leurs perspectives de libéralisation et où les questions de sécurité relèvent exclusivement de l’OTAN, dotée éventuellement d’un "pilier" européen, la Commission leur apparaît comme l’interlocuteur idéal, permettant de passer au-dessus de la tête des États européens, trop prisonniers de leur passé aux yeux de Washington. La Commission leur paraît beaucoup plus capable de développer ce qu’ils appellent une "mentalité globale". La Commission, on le sait, incarne l’approche de Jean Monnet, qui aimait tellement les États-Unis que le Battle Hymn of the Republic fut joué à ses funérailles en 1979225.

Ce qui plaît aux Américains dans l’évolution de l’Europe, c’est qu’elle est beaucoup plus ouverte aux entreprises américaines et plus favorable au système commercial multilatéral qu’il y a une dizaine d’années. En 1994, l’association des industriels américains a souligné que l’Europe était le principal marché pour les investissements américains à l’étranger et qu’elle le resterait "indéfiniment"226. La mise en place du marché unique a été pour eux extrêmement positive. Cela justifie de reconnaître l’Union européenne comme une force non seulement économique mais politique. De toute façon, l’Union doit encore prouver qu’elle est une force politique. Les États-Unis le savent. Pour eux, l’Union doit s’élargir vers l’est pour y introduire l’économie de marché, de façon à ce que se constitue le plus vaste marché européen possible227. Peu importe la dilution de l’Europe politique qui pourrait en résulter. Les Américains ne croient pas vraiment en une Europe politique. L’Union économique et monétaire européenne (UEM) leur cause cependant du souci. Bien qu’il s’agisse d’un développement économique, certains voient les avantages politiques que l’Union européenne pourrait en retirer, à commencer par une position renforcée lors des négociations commerciales228. Le positif l’emporte néanmoins pour d’autres économistes, dans la mesure où l’UEM aurait pour résultat d’accroître les échanges commerciaux entre l’Europe et les États-Unis, même si c’est au prix de l’affermissement d’un bloc européen en la matière229.

L’Europe que reconnaît de plus en plus Washington transparaît derrière la nouvelle relation privilégiée qui s’ébauche depuis 1989 avec l’Allemagne. Si la "relation spéciale" anglo-américaine persiste, c’est davantage dans le cœur de Londres que dans celui de Washington. Dès avril 1989, George Bush proposait à l’Allemagne un partnership in leadership. Surtout, Washington réalisa bien avant Londres, Paris ou Moscou que la réunification allemande était inévitable et soutint le processus, dans l’espoir d’y obtenir une influence décisive230. L’Allemagne est devenue le relais idéal de la puissance américaine en Europe car, depuis 1945, elle a dû rompre avec son passé et abandonner le symbolisme militaire constitutif de toute conscience nationale. A la différence de la Grande-Bretagne et de la France qui ont l’habitude de n’entrer dans des formes de coopération internationale que selon leurs propres termes, l’Allemagne fédérale a dû se subordonner de façon directe et inconditionnelle. Pour elle, l’entrée dans l’OTAN a été un moyen de regagner une certaine expression militaire nationale231. L’Allemagne a toujours été au sein de l’OTAN le "bon élève obligé". Le surcroît de puissance qu’elle a tiré de sa réunification ne peut que convenir aux États-Unis dans la mesure où cela conforte l’OTAN. Pour le général Odom, le lien germano-américain, "ancré dans l’OTAN", donne sa stabilité à la région. Il permet de prévenir une guerre mieux qu’un lien privilégié avec la France ou la Grande-Bretagne, qui permettrait seulement de gagner une guerre232. Si l’Allemagne est l’allié à privilégier, c’est aussi parce qu’elle seule peut fournir un contrepoids indispensable face à la Russie. Mais à ce propos il s’agira aussi d’empêcher l’Allemagne de tomber dans une position intermédiaire entre l’Est et l’Ouest et a fortiori de l’empêcher de conclure une alliance avec la Russie, bon gré mal gré233. Pour Warren Christopher, l’Allemagne doit être le modèle et le catalyseur de l’intégration européenne telle que la souhaite Washington234.

LES RELATIONS ÉCONOMIQUES : STRATÉGIE PUBLIQUE ET STRATÉGIES PRIVÉES

 

Les relations économiques entre l’Union européenne et les États-Unis ont atteint un très haut niveau d’interpénétration et de complexité. L’ancien chef de la mission américaine auprès de l’Union européenne Stuart Eizenstat a dit très clairement quel avait été son rôle sur ce plan : il s’agissait de se faire le champion de la cause des entreprises américaines en brisant les barrières tarifaires et non tarifaires sur le marché européen235. Il y a donc une stratégie économique publique d’accompagnement des entreprises privées. L’administration fédérale aide celles-ci à pénétrer au maximum les marchés extérieurs. Cette stratégie publique est au service des stratégies privées, au point de permettre à celles-ci de peser sur le cadre institutionnel des relations euro-américaines. En avril 1995 fut lancé le "Dialogue transatlantique des affaires" (Transatlantic Business Dialogue ou TABD), à l’initiative des commissaires européens Sir Leon Brittan et Martin Bangemann et du secrétaire au Commerce américain Ronald H. Brown, qui le premier en avait émis l’idée en 1994. Les 10 et 11 novembre 1995, une centaine de dirigeants d’entreprises des deux côtés de l’Atlantique se réunirent à Séville et adoptèrent soixante-dix recommandations qui furent transmises à la Commission européenne et au gouvernement américain. Lorsque fut signé, le 3 décembre suivant, le Nouvel agenda transatlantique (NAT), on fit une référence explicite au TABD et plusieurs de ses recommandations furent incorporées au "plan d’action" accompagnant le NAT. En juin 1996, le TABD "presse" l’Union européenne et les États-Unis de "promouvoir de façon agressive le retrait des coûteuses barrières régulatrices à l’efficacité économique et à l’accès aux marchés". Le ton est à l’urgence, à l’ultimatum236. L’administration américaine a ainsi initié un processus de consultations où les hommes d’affaires ont la possibilité de donner leurs recommandations, voire de dicter leurs demandes aux politiques, si tant est que l’on puisse ranger la Commission européenne parmi ces derniers. Car c’est évidemment là que l’Europe doit savoir à qui elle confie ses intérêts. Du côté américain, l’administration soutient par principe les aspirations du secteur privé. C’est une question de culture politique mais c’est aussi un phénomène récent dont certains Américains sont conscients.

Selon Leslie Gelb, ancien correspondant du New York Times devenu président du Council on Foreign Relations de New York, la superpuissance américaine est de plus en plus une superpuissance sans cause ou sans politique étrangère, étant donné l’importance croissante des organisations non gouvernementales et spécialement du monde des affaires face à l’administration fédérale. "Au cours de l’histoire des relations diplomatiques, les gouvernements, avec leurs ministres des Affaires étrangères, ont dominé le paysage stratégique. C’est de moins en moins vrai aujourd’hui. (…) Les femmes et les hommes d’affaires ne conduisent plus seulement leurs affaires, ils sont impliqués dans presque tous les aspects de nos intérêts nationaux à l’étranger" 237. S’il fallait citer la force principale qui a émergé sur la scène mondiale depuis la fin de la Guerre froide, a écrit David Abshire, ce devrait être le pouvoir exorbitant des marchés financiers mondiaux, des marchés qui sont aujourd’hui largement au-delà du contrôle des banques centrales et des gouvernements238. Loin de s’en inquiéter, les responsables de l’administration Clinton semblent s’en réjouir. Pour le directeur du Policy Planning Staff au Département d’État, James Steinberg, le rôle croissant des acteurs non gouvernementaux, et notamment des hommes d’affaires, est largement positif car il contribue à pénétrer les sociétés civiles étrangères par-dessus la tête des États-nations, dont le rôle s’étiole de plus en plus239. La stratégie culturelle et la stratégie économique des États-Unis se rejoignent. La mise en place d’une culture globale de l’information dominée par les réseaux américains va de pair avec l’ouverture des marchés. Cela doit permettre aux entreprises américaines de toucher directement les consommateurs européens sans passer par des négociations commerciales avec la Commission européenne240. Ici se place le projet d’un marché commun transatlantique.

VERS UNE UNION ATLANTIQUE ?

 

Le projet d’un accord de libre-échange transatlantique (Transatlantic Free Trade Agreement ou TAFTA) entre l’Union européenne et les pays signataires de l’accord de libre-échange nord-américain (NAFTA) a pour objectif d’empêcher la constitution de deux blocs économiques adverses, l’un en Europe, l’autre en Amérique. Comme l’a souligné le professeur Marcello de Cecco, de l’Université de Rome, le projet est typiquement anglo-saxon en ce sens qu’il apparaît au moment où les Européens avancent sérieusement vers l’Union économique et monétaire (UEM)241. C’est le même scénario que dans les années cinquante, quand l’Association européenne de libre-échange (1959) avait suivi de peu le traité de Rome (1957). La conclusion d’un tel accord de libre-échange, où la question des normes de fabrication serait entièrement laissée aux forces du marché, aboutirait inévitablement à l’adoption monotone des standards américains dans toute l’Europe. N’importe quelle loi antitrust s’opposerait à une telle perspective car il n’est pas du tout certain que les standards américains soient supérieurs aux européens. Ils s’imposeraient par la simple force de l’énorme marché américain, unifié depuis longtemps, face à un marché européen qui n’est pas encore pleinement intégré. Depuis de nombreuses années, les firmes multinationales américaines ont créé des millions d’emplois en Europe. Mais, ici, il s’agit de tout autre chose. Les États-Unis pourraient, au travers d’un TAFTA, imposer leurs réglementations en matière de production. Les producteurs américains en retireraient d’énormes bénéfices en pénétrant le marché européen directement à partir des États-Unis, sans avoir à investir pour créer des emplois en Europe242.

Le projet de TAFTA participe bien d’une stratégie intégrale à l’égard de l’Europe. Le secrétaire américain adjoint au Commerce Jeffrey Garten voit le traité comme renforçant le lien euro-américain en matière de sécurité, quelque peu affaibli avec la fin de la Guerre froide. En juillet 1995, Henry Kissinger a exprimé la même idée devant une commission du Congrès et le porte-parole de la Chambre des représentants Newt Gingrich a explicitement accueilli l’idée de renforcer les liens au sein de l’OTAN en englobant ses membres dans une zone de libre-échange243. Le projet a un caractère éminemment politique. Il vient sur la table au moment où les Européens sont empêtrés dans les travaux de la Conférence intergouvernementale (CIG) chargée de réviser le traité de Maastricht, exactement comme le "Rapport des trois sages" était intervenu, en 1956, pour étendre les compétences de l’OTAN, parallèlement aux négociations qui allaient mener au traité de Rome. Aux yeux d’Ernest Preeg, du Center for Strategic and International Studies de Washington, le TAFTA regrouperait les démocraties industrielles au centre de l’ordre mondial. Les États "renégats" comme la Corée du Nord ou la Libye feraient beaucoup plus facilement l’objet d’une approche commune, débarrassée des considérations géopolitiques traditionnelles propres aux Européens. Cela empêcherait aussi la Russie et l’Ukraine de conclure des accords commerciaux préférentiels avec l’Union européenne, une perspective redoutée par Washington244.

Le TAFTA est en fait la pièce principale d’un projet plus vaste d’Union atlantique, dont Charles A. Kupchan a tracé l’esquisse la plus complète245. L’Union européenne et l’OTAN fusionneraient dans une Union atlantique. L’Union européenne abandonnerait ses aspirations fédérales en faveur d’une extension de son marché unique vers l’est et vers l’ouest. En abandonnant ses rêves de monnaie unique et de banque centrale, elle s’intégrera mieux à l’économie globale. L’OTAN serait la branche armée de l’Union atlantique et deviendrait une organisation de sécurité collective, ouverte aux nouvelles démocraties d’Europe centrale. L’Union européenne ne peut espérer se doter d’une Politique étrangère et de sécurité commune en même temps qu’elle s’élargit à vingt, peut-être trente États. Le projet d’une Europe fédérale ne peut se réaliser qu’au détriment de son élargissement. De même l’élargissement de l’OTAN ne se ferait pas en étendant les garanties de l’Article V du traité de Washington. Il est fort douteux que le Sénat américain ratifie la promesse de défendre les pays d’Europe centrale et orientale. Les dirigeants occidentaux, américains comme européens, doivent revoir leurs ambitions à la baisse et resserrer les rangs en traitant désormais les questions de géopolitique et de géoéconomie dans un cadre commun : l’Union atlantique. Celle-ci serait d’abord un marché unique. Les États-Unis seraient le pivot d’une économie globale intégrée qui comprendrait l’Union européenne, les pays du NAFTA et ceux de la zone économique Asie-Pacifique (APEC). L’idée d’une Europe fédérale sans les États-Unis est insupportable. Un concert informel des principales puissances forgerait le consensus au sein de l’Union atlantique. Le Parlement européen s’élargirait en un Parlement atlantique. Celui-ci se chargerait notamment d’harmoniser les politiques sociales et de développer des lois et règlements pour l’Union. Tous les types de contact seraient promus entre les deux rives de l’Atlantique, qu’ils soient économiques, religieux, culturels, etc. Enfin, l’Union atlantique serait le moteur de la libéralisation globale des échanges. Face à un tel bloc, les autres régions du monde seraient bien forcées d’ouvrir leur marché pour pouvoir accéder à celui de l’Union atlantique. La marche géopolitique vers la régionalisation céderait la place à la marche géoéconomique vers la globalisation.

Ceci n’est pas entièrement de la politique-fiction. En signant le Nouvel agenda transatlantique, les Européens ont déjà accepté la création d’un "nouveau marché transatlantique" et le renforcement des échanges culturels avec les États-Unis246. Comment ces échanges pourraient-ils s’effectuer autrement qu’à sens unique des États-Unis vers l’Europe, quand on compare la puissance uniforme et uniformisatrice de la culture américaine à la diversité et à l’éparpillement des cultures européennes, à moins de laisser à celles-ci la place réservée aux folklores locaux en voie d’extinction ? Le thème d’une "nouvelle communauté atlantique" a été officiellement exposé par Warren Christopher en septembre 1996. On y retrouve certains traits du projet de Charles Kupchan. L’Amérique du nord développerait un partenariat plus approfondi avec une Europe plus large et plus intégrée, pour mener davantage d’actions communes en Europe et dans le monde. L’OTAN serait le pilier central de cette nouvelle communauté en matière de sécurité. Les économies américaine et européenne seraient de plus en plus intégrées et florissantes, grâce à la mise en place d’un marché transatlantique qui s’étendrait à l’Europe centrale et orientale, y compris à la Russie. Celle-ci deviendrait un partenaire de la communauté atlantique, sans toutefois en faire partie. Elle entrerait dans une forme de coopération avec l’OTAN, exprimée dans une "charte" formelle. La nouvelle communauté atlantique veillerait à la bonne marche du système économique international et au fonctionnement des institutions telles que le FMI, la Banque mondiale, l’Organisation mondiale du commerce247. Une fois de plus, l’Union européenne est escamotée en tant qu’entité politique. Elle est vue seulement comme un espace de marché susceptible de s’étendre à l’est pour le plus grand profit du commerce international. Le volet "sécurité" est entièrement pris en charge par l’OTAN, y compris dans la relation avec la Russie. Le politique n’apparaît plus dans la relation euro-américaine.

L’EUROPE POLITIQUE : AMBIVALENCE ET SCEPTICISME

 

D’après Stanley Sloan, du service de recherche du Congrès, le soutien américain à l’Union européenne est plus mitigé depuis la fin de la Guerre froide. Maintenant que l’Europe dépend de moins en moins de la puissance militaire des États-Unis pour sa sécurité, certains se préoccupent des conséquences d’une plus grande autonomie européenne et de la diminution du leadership américain. Officiellement, les États-Unis se disent en faveur d’un "pilier" européen au sein de l’Alliance atlantique mais ils ne veulent pas d’un "bloc" européen. Il est pourtant difficile d’imaginer un "pilier" qui n’ait pas au moins certains des attributs d’un "bloc". L’attitude américaine face à l’Europe est tiraillée entre trois tendances. Une école "traditionaliste" se montre favorable à l’Europe et à son intégration. Une deuxième tendance voit dans l’Union européenne un partenaire qui, en prenant de plus grandes responsabilités, pourrait décharger les États-Unis d’une partie de leur fardeau. Un troisième courant se montre plus soucieux des seuls intérêts économiques et politiques des États-Unis et voit dans l’intégration européenne des conséquences négatives pour ceux-ci. La politique américaine de la fin des années 1990 reflète ces trois approches. La première domine toujours la rhétorique officielle mais la deuxième a acquis plus de poids dans la formulation de la politique et la troisième a gagné une influence croissante depuis la disparition de la menace soviétique248.

L’émergence d’une entité politique européenne est vue comme une menace pour les intérêts américains par Samuel Huntington. Il considère que les États-Unis doivent limiter la nouvelle puissance allemande en encourageant l’implication de l’Allemagne dans l’OTAN et les autres organisations internationales, travailler avec le Royaume-Uni et la France pour restreindre le contrôle de ces organisations par l’Allemagne, et surtout "promouvoir l’évolution de la Communauté européenne vers une entité lâche, purement économique, avec des membres plus nombreux, plutôt que vers une entité politique solide dotée d’une politique étrangère intégrée" 249. Quand le général Odom propose que l’Allemagne devienne l’alliée privilégié des États-Unis en Europe, il ne s’écarte pas de la position de Huntington. L’Amérique embrasserait l’Allemagne pour mieux l’étouffer. La position sur l’Union européenne est la même. La relation franco-allemande, le développement de l’Union européenne et de l’UEO vont à l’encontre des objectifs américains pour l’Allemagne. L’option de l’intégration européenne est plus illusoire que réelle. Elle ne donnerait à l’Allemagne qu’un rôle régional. Seul un lien avec les États-Unis lui donnerait un rôle mondial à sa mesure, un second rôle bien sûr250. Quand le service de recherche du Congrès se penche sur l’hésitation croissante des États-Unis à recourir à la force, il voit la possibilité que l’Union européenne "comble le vide" comme une conséquence négative. Il ne faut pas que l’Europe développe ses propres capacités de défense, en particulier dans le domaine nucléaire251.

A côté de cela, des voix américaines s’élèvent pour souhaiter un certain partage des tâches avec l’Europe. Plusieurs membres du Congrès estiment que les conflits gréco-turcs en mer Egée devraient être réglés par la PESC. Le général Odom pense que la France pourrait s’occuper de l’Afrique occidentale et sub-saharienne252. D’une manière générale, l’Europe pourrait intervenir davantage en dehors de la zone OTAN pour préserver des intérêts occidentaux vitaux, dans le golfe Persique par exemple253. Mais dans la plupart de ces projets, l’Europe n’agirait qu’en sous-ordre, au service d’une politique déterminée principalement par les États-Unis. La reconnaissance de l’Union européenne comme entité politique est recommandée par certains experts qui prônent à cette fin la conclusion d’un traité euro-américain. Ils voient l’Union européenne comme une puissance en train de s’affirmer petit à petit. Étant donné les liens multiples que l’Europe entretient dans différentes régions du monde, ils estiment que les États-Unis ne peuvent agir comme s’ils étaient la seule superpuissance mondiale254. Une telle attitude semble cependant minoritaire, même si le discours officiel tend à l’accréditer. Les voix prônant la fermeté face aux Européens s’élèvent sans nuance et sont parfois d’une étonnante brutalité. Il faudrait, par exemple, que pour le bon développement de l’OTAN en tant que pilier central de la sécurité européenne, les gouvernements européens se fassent à l’idée que la construction européenne a été jusqu’ici plus un problème qu’une solution ! Elle aurait perpétué, parmi les pays d’Europe occidentale, une approche "étroite et égoïste" de la politique mondiale. Les chimères de Maastricht devraient être abandonnées au profit de la construction d’une nouvelle union libérale transatlantique, basée sur les valeurs de la démocratie et du libre marché255. Sans commentaire…

S’il y a une région du monde où les États-Unis développent une stratégie intégrale, c’est bien l’Europe. Plus qu’ailleurs, ils y voient un lien "stratégique" entre la sécurité et l’économie. En termes simples, l’OTAN est là pour chapeauter une association d’économies de marché essentielles aux intérêts américains. L’extension de l’OTAN vers l’est s’inscrit dans la perspective prometteuse de nouveaux marchés pour les produits américains. Les États-Unis ont tout fait pour que l’identité européenne de sécurité et de défense ne se développe pas en dehors de l’OTAN, où ils se montrent même sceptiques sur sa réalisation. C’est au sein de l’OTAN que les Américains voient l’essentiel du processus d’"intégration européenne". A côté, ils reconnaissent de plus en plus le rôle important de la Commission européenne, dont l’ultralibéralisme va dans le sens de leurs intérêts. Malgré les affirmations du Nouvel agenda transatlantique, les États-Unis gardent une position pour le moins ambivalente à propos de la personnalité politique de l’Union européenne. Pour eux, celle-ci est essentiellement un partenaire économique et commercial envers lequel il faut déployer une stratégie économique de destruction des barrières et d’ouverture des marchés. Sur ce point, les entreprises américaines ne sont pas loin de dicter leurs revendications aux départements d’État et du Commerce. Si elle voyait le jour, l’instauration d’une Union atlantique basée à la fois sur l’OTAN et sur une zone de libre-échange euro-américaine, représenterait le couronnement de ces efforts et ôterait toute raison d’être à l’Union européenne. La mise sous tutelle de l’Europe serait alors complète.

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Notes:

198 The White House, op. cit., p. 25.

199 Ibid., p. 26.

200 Ibid., p. 28.

201 Warren Christopher cité par William Perry, “NATO Enlargement”, USIS, NATO, 23 mars 1995, p. 1.

202 “Eurosec : Holbrooke Says there is no Timetable for NATO Expansion”, USIS, NATO, 27 février 1995, p. 2.

203 “Eizenstat on Emerging Markets, U.S.-European Trade”, USIS, 20 juin 1996, p. 2.

204 Ronald D. Asmus, Robert D. Blackwill et F. Stephen Larrabee, “Can NATO Survive ?”, The Washington Quarterly, vol. 19, 1996-2, p. 86.

205 “Holbrooke Discusses the Future of NATO”, USIS, NATO, 6 avril 1995, pp. 1-2.

206 “Christopher Speech in Stuttgart Sept. 6 as Prepared for Delivery”, USIS, New Atlantic Community, 9 septembre 1996, p. 4.

207 “Slocombe 6/14 Speech at Atlantic Council on NATO Policy”, USIS, NATO Policy, 24 juin 1996, p. 2.

208 Chris Dell, “The U.S. Approach to European Security”, U.S. Foreign Policy Agenda, An Electronic Journal of the U.S. Information Agency, vol. 1, 1996-4, p. 16. Chris Dell travaille au département d’État.

209 “Vershbow Remarks at Atlantic Council NATO Conference”, USIS, NATO, 18 juin 1996, pp. 2-3.

210 “Conseil de l’Atlantique nord réuni en session ministérielle, Berlin, 3 juin 1996”, Revue de l’OTAN, vol. 44, 1996-4, p. 31.

211 “Slocombe 6/14 Speech...”., p. 3.

212 Richard Holbrooke, “America, A European Power”, Foreign Affairs, vol. 74, 1995-2, p. 47.

213 John S. Duffield, “NATO’s Functions after the Cold War”, Political Science Quarterly, hiver 1994-95, p. 775.

214 U.S. Department of Defense, United States Security Strategy for Europe and NATO, Bruxelles, US Information Agency, automne 1995, pp. 2, 10.

215 D. M. Abshire, art. cit., p. 54.

216 David Garnham, “Ending Europe’s Security Dependence”, The Journal of Strategic Studies, vol. 17, 1994-4, p. 129.

217 “Joulwan Says...”, p. 1.

218 James Baker, “Une nouvelle Europe, un nouvel atlantisme : architecture pour une ère nouvelle”, Berlin-Ouest, 12 décembre 1989, cité dans Memento défense-désarmement 1990, Bruxelles, GRIP, 1990, p. 155.

219 Pour plus de détails sur cette période, voir notre ouvrage Europe : repenser les alliances, Paris, Economica-ISC, 1995, pp. 109-142.

220 “Déclaration sur les relations entre la Communauté européenne et les États-Unis”, Rome, 23 novembre 1990, cité dans Vers un nouveau partenariat. Les relations Europe/États-Unis dans l’après-guerre froide, sous la dir. de Nanette Gantz et John Roper, Paris, Institut d’études de sécurité de l’UEO, 1993, p. 224.

221 “Wayne Address on New Transatlantic Agenda July 4”, USIS, The Transatlantic Agenda, 8 juillet 1996, p. 2. Anthony Wayne est chargé d’affaires à la mission diplomatique américaine auprès de l’Union européenne.

222 The New Transatlantic Agenda, Bruxelles, US Mission to the European Union, Public Affairs Office, p. 10.

223 Stuart Eizenstat, “A Strong European Union is in the U.S. Interest”, USIS, European Union, 28 mai 1996, p. 2.

224 The New…, p. 39.

225 George Ball, préface à François Duchêne, Jean Monnet : The First Statesman of Interdependence, New York, Norton, 1994, p. 9.

226 Stephen Cooney, American Industry and the New European Union, Washington, D.C., National Association of Manufacturers, 1994, p. 8.

227 “Christopher Speech in Stuttgart...”., p. 5.

228 C. Randall Henning, “Europe’s Monetary Union and the United States”, Foreign Policy, printemps 1996, pp. 83-100.

229 Murli D. Buluswar, “The EMU : Should the U.S. Worry ?”, American Business Review, janvier 1996, pp. 67-72. Un ancien membre du National Security Council, Anthony Gardner, a confié lors d’un colloque à Bruxelles en décembre 1996 que les entreprises américaines pourraient bien être les premières bénéficiaires d’une monnaie unique européenne, comme elles l’ont été du marché unique. A méditer…

230 Robert D. Blackwill, “German Unification and American Diplomacy”, Aussenpolitik, vol. 45, 1994-3, pp. 211-225.

231 Ulf Hedetoft, “National Identity and Mentalities of War in Three EC Countries”, Journal of Peace Research, vol. 30, 1993-3, pp. 289-290, 294.

232 W. E. Odom, op. cit., p. 34.

233 Ibid., p. 37.

234 “Christopher Speech...”., p. 3.

235 “Eizenstat on...”., p. 2.

236 “EU-U.S. Summit Urged to Endorse Product Mutual Recognition Pacts”, USIS, EU-U.S. Summit, 11 juin 1996.

237 Leslie Gelb, “Superpower Without a Cause (or a Foreign Policy)”, New Perspectives Quarterly, hiver 1996, p. 14.

238 D. M. Abshire, art. cit., p. 43.

239 James Steinberg, “Foreign Policy Without the Nation State”, New Perspectives Quarterly, hiver 1996, p. 17.

240 Ben Wildavsky, “Culture Clashes”, National Journal, 23 mars 1996, p. 651.

241 “Policy Forum : Transatlantic Free Trade”, The Washington Quarterly, vol. 19, 1996-2, p. 123.

242 Ibid., pp. 126-127.

243 Paula Stern et Raymond Paretzky, “Engineering Regional Trade Pact to Keep Trade and U.S. Prosperity on a Fast Track”, The Washington Quarterly, vol. 19, 1996-1, pp. 217-218, 222.

244 “Policy Forum...”., pp. 108-109.

245 Charles A. Kupchan, “Reviving the West”, Foreign Affairs, vol. 75, 1996-3, pp. 92-104.

246 The New Transatlantic Agenda…, pp. 11, 18.

247 “Christopher Speech...”., pp. 3-5.

248 Stanley R. Sloan, “U.S.-West European Relations and Europe’s Future”, Europe and the United States. Competition and Cooperation in the 1990s, sous la dir. de Glennon J. Harrison, Armonk, N.Y., Sharpe, 1994, pp. 163, 171-172. Cette étude a été réalisée pour la commission des Affaires étrangères de la Chambre des représentants.

249 Samuel P. Huntington, “America’s Changing Strategic Interests”, Survival, vol. 33, 1991-1, p. 13.

250 W. E. Odom, op. cit., pp. 34, 36, 37.

251 Congressional Research Service, op. cit., p. 5.

252 W. E. Odom, op. cit., p. 45.

253 R. D. Asmus et al., “Can NATO...”., p. 80.

254 Lily Gardner Feldman, “The EC in the International Arena : A New Activism ?”, Europe and the United States…, pp. 158-159.

255 Douglas T. Stuart, Can Europe Survive Maastricht ?, Carlisle Barracks, U.S. Army War College, Strategic Studies Institute, 4 février 1994, pp. 39-40.

 

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