Introduction

 

Pendant longtemps, l’image de l’Espagne est restée liée à un régime politique autoritaire qui trouvait son acte de fondation dans la guerre civile de 1936-1939 et qui, du fait de la longévité au pouvoir de celui qui l’incarnait, le général Franco mort en novembre 1975, a maintenu présent pendant autant de temps le souvenir de cet acte originel, marquant du sceau de l’infamie et ce régime et le pays, qui se retrouvèrent au ban des Nations. L’apparent immobilisme du régime pendant près de quarante ans et la dénonciation de ses aspects les plus archaïques firent que l’approche de l’Espagne en a été souvent faussée par des schémas d’analyse ayant tendance à mésestimer les facteurs de l’évolution quand ce pays n’était pas frappé de désintérêt, ce qui amena beaucoup de commentateurs en 1975 à ne pas envisager un autre avenir pour ce pays que le retour aux vieux démons des luttes fratricides et du coup d’Etat militaire. Or, l’Espagne a su trouver une voie originale de transition vers la démocratie qui, depuis, a servi de modèle de référence en Amérique latine et plus récemment en Europe de l’est, exportant ainsi une image d’elle beaucoup plus valorisante que celle du "pronunciamento", longtemps considéré comme une spécialité ibérique. Pour mesurer l’ampleur des mutations qui se sont opérées, il suffit de rappeler que d’un pays gouverné par un autocrate jusqu’en 1975 dans lequel l’économie accusait encore au début des années 60 des traits caractéristiques du sous-développement, l’Espagne est devenue, dans les années 80, une démocratie parlementaire qui est la dixième puissance économique du monde et un membre à part entière de l’Europe institutionnelle et du monde occidental. Si aujourd’hui personne ne doute de la stabilité de la monarchie espagnole incarnée par un roi, Juan-Carlos, au charisme incontesté, qui aurait parié, à la mort du général Franco, sur l’avenir politique d’un dauphin désigné, donc suspect, que les observateurs avaient affublé du sobriquet évocateur et sans appel de "Juan le Bref"1 ?

Le regain d’intérêt qui se manifeste depuis quelques années pour l’Espagne a atteint son point culminant en 1992 avec l’Exposition universelle de Séville, les Jeux olympiques de Barcelone et la désignation de Madrid comme capitale culturelle de l’Europe, manifestations hautement médiatiques qui expriment la vitalité d’un pays longtemps oublié et qui, au terme de mutations aussi rapides que profondes, a réalisé son ancrage à l’Europe en se débarrassant d’une image archaïque faite de clichés exotiques pour montrer qu’il était entré de plein pied dans la modernité et qu’il pouvait faire jeu égal avec les pays les plus développés.

L’ampleur des mutations qui ont été entreprises à partir de 1975 se retrouve dans le domaine de la politique de sécurité et de défense. Les réformes engagées ont été rendues indispensables par le nouveau statut que l’Espagne a revendiqué sur la scène internationale mais aussi par la nécessité de moderniser l’outil militaire, ce qui allait bien au delà de la recherche d’une meilleure efficacité opérationnelle puisqu’il s’agissait ni plus ni moins que d’adapter l’armée, considérée comme l’un des principaux piliers du régime franquiste, au nouveau cours démocratique de l’Histoire politique de l’Espagne.

Toutes ces transformations se sont opérées au nom d’une grande référence, l’Europe. Deux jours à peine après la mort de Franco, le roi Juan-Carlos déclarait dans son premier discours de chef de l’Etat : "L’idée d’Europe ne serait pas complète sans une référence à la présence de l’Homme espagnol et sans la prise en compte de l’œuvre de beaucoup de mes prédécesseurs. L’Europe devra compter avec l’Espagne parce que, nous les espagnols, nous sommes des européens. Que chacune des parties l’entende ainsi et que nous en tirions tous les conséquences qui en découlent, c’est une nécessité de l’heure" 2. Ce sera aussi le credo de tous les hommes qui feront la transition démocratique et l’on peut même dire que l’idée d’Europe a eu, en Espagne, une valeur supra-politique, pour reprendre la formule de Fernando Moran, car il s’agissait, au-delà de l’ouverture extérieure et de la réorganisation institutionnelle, de rompre avec un certain nombre de valeurs espagnoles considérées comme l’expression d’une culture politique anti-démocratique et attentatoire aux libertés individuelles, que le régime franquiste avait exaltée pour justifier le repliement sur soi. L’idée d’Europe a donc eu une double signification puisqu’elle impliquait une orientation déterminante de la politique extérieure et l’adhésion aux valeurs occidentales, c’est-à-dire l’adoption d’un système politique démocratique.

C’est à partir de ces deux axes essentiels, l’intégration à l’Europe et la démocratisation, que les dirigeants espagnols ont eu à redéfinir la politique de défense qui, dans certains de ses aspects essentiels, devait s’inscrire en claire rupture avec la politique qui avait été conduite pendant la période franquiste. C’est par exemple la volonté de s’affranchir de la tutelle jugée trop pesante des accords bilatéraux avec les Etats-Unis, c’est aussi la volonté de réorganiser un dispositif militaire dont une bonne partie était considérée comme étant affectée à une mission de quadrillage du territoire national plutôt que destinée à faire face aux menaces extérieures. La redéfinition de la politique de défense va être tout d’abord liée à l’environnement international. Or les bouleversements récents de celui-ci ne doivent pas nous faire oublier que jusqu’à la fin de la décennie 80, autrement dit avant l’effondrement de l’URSS, la confrontation bi-polaire Est/Ouest a dominé et a constitué la coordonnée essentielle des relations internationales. Parce que pendant toute cette période l’OTAN a constitué la pièce maÎtresse du dispositif de sécurité en Europe face à la menace soviétique, la question de la participation espagnole à l’Alliance Atlantique va apparaître au cœur du débat à partir de 1975.

Si cette question de la participation à la défense occidentale est centrale, les dirigeants espagnols n’ont eu de cesse de rechercher pour l’Espagne une marge d’autonomie et d’afficher la spécificité des problèmes posés par un pays qui avait eu à subir les redéploiements politiques et stratégiques de l’après seconde guerre mondiale sans pouvoir faire valoir ses propres revendications. Dans le domaine de la défense, cet état de fait provoquera d’immenses ressentiments puisque dans le cadre de l’Alliance Atlantique les commandements géographiques du Flanc sud attribués au Portugal et à la Grande-Bretagne seront perçus comme autant d’atteintes aux intérêts espagnols et au statut de ce pays sur la scène internationale. L’attitude de l’Espagne à partir de la Transition traduit donc une préoccupation constante pour un rééquilibrage des relations en sa faveur de manière à lui restituer son rang sur la scène internationale. Toute la problématique en matière d’alliances apparaît dominée par ce principe. Les différentes lectures de ce principe qui vont être faites par les forces politiques vont alimenter le débat sur les conditions de renouvellement des accords militaires bilatéraux avec les Etats-Unis et sur l’opportunité de l’adhésion au Traité de l’Atlantique Nord. Le débat aurait pu se clore en 1988 avec l’accord sur les modalités de participation militaire dans l’OTAN et la signature d’un nouvel accord bilatéral avec les Etats-Unis jugé satisfaisant pour l’Espagne puisque répondant à ses attentes, notamment au plan de la réduction de la présence militaire américaine sur le territoire espagnol. Pourtant l’Histoire en a décidé autrement, les bouleversements à l’Est ayant rendus caducs les dispositifs stratégiques laborieusement mis en place à l’issue de la deuxième guerre mondiale. C’est donc, rétrospectivement, de manière un peu hative que le ministre des Affaires étrangères, Fernandez Ordoñez, déclarait en 1988, lors de l’entrée de l’Espagne à l’UEO, que la phase constitutive de la politique de défense était achevée, car il est bien difficile de dire aujourd’hui ce que sera l’architecture de défense européenne de demain.

Au vu des incertitudes qui ont pesé sur la redéfinition des alliances pendant une période de temps assez longue puisque la question apparaît avec le changement de régime en 1975 et ne s’apaise qu’en 1988, on peut s’interroger sur les données qui ont présidé à la formulation d’une politique militaire cohérente au cours de la même période dès lors que celle-ci aurait dû, en bonne logique, être la traduction d’une doctrine stratégique établie. La question mérite d’autant plus d’être posée que les dispositions qui ont été prises ont abouti à des réformes très significatives de l’appareil militaire. L’ambiguïté a été résolue par la nécessité invoquée de la modernisation, qui a signifié à la fois le souci d’accroître l’efficacité opérationnelle des forces armées mais aussi et surtout la volonté de rompre avec les principes directeurs d’une politique militaire qui souffrait de nombreux archaïsmes hérités du régime du général Franco sinon plus anciens. Tout ce processus de redéfinition de la politique militaire s’inscrit dans le phénomène plus large de la transition démocratique qui a conduit à une redistribution du pouvoir. L’affirmation du principe de la suprématie du pouvoir civil allait de pair avec la redéfinition des rapports entre le pouvoir civil et l’armée, du fait de la nécessaire subordination de cette dernière au premier dans un régime démocratique. Ceci s’est traduit par une profonde réorganisation de l’organisation centrale de la Défense et donc une transformation progressive du processus de prise de décision en matière de défense.

Autrement dit, on a assisté au cours des dernières quinze années en Espagne à un double processus de transformation de la politique de défense puisque sa redéfinition s’est opérée dans le même temps où les modalités même de son élaboration étaient bouleversées, le tempo de ces mutations étant donné par les différentes étapes de la consolidation de la démocratie. Par bien des aspects, les polémiques et les débats parfois très difficiles, notamment sur la question de l’adhésion à l’OTAN, qui ont agité et divisé la société espagnole se sont apparentés à une véritable séance d’exorcisme destinée à s’affranchir des vieux démons qui ont marqué la vie politique depuis le début du XIXe siècle. La faiblesse du pouvoir civil et l’instabilité des régimes, l’intervention des militaires en politique, la marginalisation sur la scène internationale, autant de caractéristiques que les quarante ans de franquisme ont cristallisées et qui se sont traduites dans la société espagnole par un certain nombre de comportements que l’on retrouve tout au long des quinze dernières années : le pacifisme lié à la méconnaissance des problèmes internationaux conséquence du repliement sur soi et du souvenir des horreurs de la guerre civile, l’anti-américanisme, l’anti-militarisme. Des traits qui ont pesé sur le débat démocratique qui s’instaure à partir de 1975.

Il ne fait pas de doute qu’à la fin des années 80 la politique de défense de l’Espagne démocratique est définie dans ses grandes lignes : normalisation par rapport aux structures ayant en charge la sécurité européenne et occidentale avec l’entrée dans l’OTAN entérinée par le référendum de 1986, entrée à l’UEO ; réorganisation de l’outil militaire et restructuration du processus de prise de décision allant dans le sens de l’affirmation de la suprématie du pouvoir civil qui met ainsi un terme à "l’autonomie militaire". Il eût été nécessaire que la société espagnole disposât de temps pour assimiler un train de réformes conséquent qui n’a pas apaisé les clivages politiques et pour modifier les perceptions de l’opinion publique vis à vis de la chose militaire et des questions de défense car l’on sait qu’il existe toujours un décalage entre la réalité et les perceptions et que cette opinion publique est par nature conservatrice et accepte difficilement de voir remettre en cause ses perceptions traditionnelles. Mais les événements récents n’ont pas permis de "laisser du temps au temps" et la guerre du Golfe a montré que le pacifisme, l’anti-militarisme et l’anti-américanisme constituaient encore des thèmes mobilisateurs pour l’opinion publique espagnole et le gouvernement qui, ayant adopté dans ce conflit une position traduisant sa solidarité avec les occidentaux, s’est vu confronté à de sérieuses contestations sur l’envoi de batiments de guerre en application de la politique d’embargo ou sur le soutien logistique fourni aux Etats-Unis. On ne peut pas sous-estimer ce poids de l’opinion publique. Cet élément mérite d’être souligné car dans le contexte de l’après système bi-polaire, les politiques de défense doivent faire l’objet de profondes réévaluations et si l’on sait d’ores et déjà que les dispositifs de sécurité qui ont prévalu pendant quarante ans sont caducs, on ne sait pas encore ce que sera la future architecture de sécurité de l’Europe. L’Espagne n’échappera pas à cette nouvelle et nécessaire réévaluation de sa politique de défense et pour comprendre les décisions qui seront prises il importe de prendre en compte les contraintes internes qui les auront façonnées.

Cette remarque nous amène à soulever un important problème de méthode. Dans la plupart des ouvrages consacrés aux politiques de défense, on constate que l’approche qui est choisie privilégie l’analyse du contenu, c’est-à-dire que les auteurs vont analyser les attitudes des gouvernements, situer ces attitudes par rapport à l’environnement international diplomatico-stratégique et étudier les moyens d’action dont dispose le pays pour tenter d’évaluer la cohérence entre le discours et les moyens ainsi que la cohérence du projet par rapport à l’environnement international. Dans ces ouvrages, les auteurs ne se penchent pas sur le processus d’élaboration interne de la politique de défense et suivent, dans leur analyse, un modèle logico-déductif qui décrit la politique de défense suivant un schéma cohérent qui va de l’affirmation de positions politiques à la définition d’une stratégie, laquelle débouche sur la mise en œuvre de moyens. Mais ces modèles ne prennent pas en compte la dynamique interne du processus de prise de décision qui aboutit à la configuration du "produit" politique de défense.

Cette méthode d’analyse s’est révélée insuffisante dans le cas de l’Espagne car l’évolution de cette politique est allée de pair avec les transformations de la situation politique interne, ce qui amène à prendre en compte des facteurs tels que l’affermissement du pouvoir civil ou la recomposition des rapports de force politiques. Il est donc apparu nécessaire d’intégrer les contraintes qui ont pesé sur le processus de prise de décision ainsi que les contradictions et incohérences qui sont apparues dans celui-ci pour tenter d’expliquer l’évolution de la politique de défense espagnole. Ce constat nous a amené à considérer comme délimitation thématique cette double approche consistant à appréhender un produit, la politique de défense de l’Espagne, selon la méthode précédemment énoncée de l’analyse logico-déductive qui tend à conduire à l’évaluation de l’adaptation des moyens aux fins ; mais par ailleurs, nous avons voulu briser cette logique qui, dans une large mesure, nous paraît être une reconstruction à posteriori pour analyser le processus de prise de décision et faire apparaître toutes ses contraintes, incohérences et contradictions qui vont conditionner ce que nous appelons le produit. Car une politique de défense est le produit d’une société donnée, à un moment donné, ce qui veut dire que certains éléments de la politique de défense vont préexister par rapport à d’autres, qu’il vont entrainer certaines rigidités dans les décisions qui vont être prises. Ainsi, par exemple, le potentiel industriel d’un pays, ou bien les forces armées qu’il possède déjà, vont déterminer sa stratégie alors que, selon le modèle logico-déductif, la stratégie qui est la traduction de la poursuite des objectifs nationaux devrait être définie préalablement à la détermination des moyens nécessaires pour la mettre en œuvre. En ce sens le discours de la méthode, s’il est utile et s’il a été largement mis en avant par les gouvernements de Felipe Gonzalez, à la fois parce qu’il correspondait aux influences intellectuelles dont se sont réclamés les socialistes pour conduire la modernisation du pays, l’influence des Lumières, le rationalisme et le positivisme, mais également au désir d’expliquer et justifier devant les espagnols et peut-être devant l’Histoire les processus en cours, ne permet pas d’appréhender l’ensemble de la réalité. Les réformes qui ont été conduites au cours des dernières quinze années montrent bien que la politique conduite au quotidien est avant tout l’art du possible, ce qui n’empèche pas l’action d’être sous-tendue par des principes et des idéaux très forts comme le montre l’analyse rétrospective de ces processus.

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Notes:

1 Thierry Maliniak, "Juan-Carlos a cinquante ans : un éloge unanime", Le Monde, 7 janvier 1988.

2 cité par Paul Preston et Denis Smyth, España ante le CEE y la OTAN, Barcelone, Grijalbo, 1985, p. 57.

 

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