Chapitre Deux

 

LE BOULEVERSEMENT DE L’ORGANISATION DE LA DEFENSE ET DU PROCESSUS DE PRISE DE DECISION

 

 

1 - L’affirmation de la suprématie de l’exécutif

L’article 1er, al. 2 de la Constitution du 28 décembre 1978 établit que :

“La forme politique de l’Etat espagnol est la monarchie parlementaire”.

 

Le constituant a voulu affirmer que la monarchie appartient à l’essence de l’Etat espagnol, ce qui s’explique par les circonstances historiques de la transition. Pourtant on aurait pu penser qu’un débat plus virulent sur la forme de l’Etat ait pu s’instaurer, remettant en cause le principe de la Monarchie au profit de la République qui était la forme de l’Etat avant le soulèvement militaire de juillet 1936. Par l’adjonction du qualificatif "parlementaire", le constituant a voulu montrer sa détermination à garantir une forme de régime, le régime parlementaire1.

Ces principes fondamentaux ont conduit à cantonner étroitement les attributions de la Couronne, ce qui ne veut pas dire que le Roi ne joue pas un rôle très important dans la vie politique espagnole. Certaines compétences relèvent du Roi comme organe symbolique et représentatif et d’autres dépendent du Roi agissant sous le contrôle du gouvernement qui assume la responsabilité des actes royaux2.

Cette organisation de l’Etat détermine clairement que la totalité du pouvoir exécutif revient au gouvernement. Elle comporte d’importantes conséquences pour la direction de la défense nationale. La bicéphalie organique ne se traduit pas par une répartition des compétences entre le Roi et le gouvernement, mais au contraire par la responsabilité exclusive de ce dernier et la concentration des compétences au profit du président du gouvernement.

1.1 - La présidentialisation

La Constitution de 1978 se limite à stipuler dans son article 97 :

“Le gouvernement dirige la politique intérieure et extérieure, l’administration civile et militaire et la défense de l’Etat…”.

 

L’article 98 établit que le président du gouvernement dirige l’action de celui-ci. Une loi du 28 décembre 1978 se limitait a réaffirmer que le gouvernement détermine et dirige la politique de défense et assure son exécution tandis que "le président du gouvernement dirige et coordonne l’action de celui-ci en matière de défense" et "exerce les fonctions de direction de celle-ci qu’il se réserve expressément ou qu’il exerce directement". Le même article lui reconnaît explicitement la direction de la guerre.

Le principal mérite de cette loi réside en fait dans l’aménagement des relations entre les différents organes et autorités responsables qui ont à s’occuper de défense nationale. Son adoption répondait a la nécessité de combler un vide juridique et sa durée de vie montre bien son caractère provisoire puisqu’elle va être remplacée un an et demi après par la loi organique de la défense du 1er juillet 1980.

1976-1984 : la prise en main du dispositif de défense par le pouvoir civil

La loi de 1980 obéit avant tout à la nécessité d’adopter une loi organique qui fixera les bases de l’organisation militaire, conformément au mandat constitutionnel de l’article 8. Mais le souci d’harmoniser et de donner une cohérence à la hiérarchie des normes juridiques touchant à la défense a conduit le gouvernement à intégrer dans cette loi les grands principes de l’organisation de la défense nationale, qui sont par nature plus généraux que ceux régissant la seule organisation militaire.

Pour le ministre de la Défense, Agustin Rodriguez Sahagun, l’adoption de cette loi doit en plus affirmer de façon nette le principe de "la subordination de l’organisation militaire, la subordination de l’instrument militaire, la subordination du potentiel militaire au pouvoir civil, représenté par le gouvernement légitime de la Nation" 3.

En fait, cette loi va se contenter de reprendre les formulations de la loi de 1978 sans y apporter de modifications. Il revient au gouvernement dans son ensemble de formuler et proposer les lignes générales de la politique de défense qui seront débattues par les Cortes, fixer la politique militaire, ses objectifs et assurer son exécution, approuver les propositions que soumet la Junte de défense nationale, approuver les programmes économiques et financiers à soumettre aux Cortes et proposés par le ministre de la Défense, approuver le Plan stratégique inter-armées (PEC) sur proposition du ministre de la Défense, approuver le Plan logistique de haut niveau proposé par le ministre de la Défense, approuver les Plans ministériels de défense, diriger l’administration militaire.

Les dispositions concernant le président du gouvernement se limitaient à reprendre la formulation constitutionnelle : "Le président du gouvernement dirige et coordonne l’action de celui-ci en matière de défense" (article 8 de la loi de 1980).

Les attributions du ministre de la Défense demeurent également assez imprécises et ne sont qu’une reprise du principe énoncé précédemment : "Le ministre de la Défense est chargé d’ordonner et coordonner directement la politique de défense et de l’exécution de la politique militaire correspondante" (article 10 de la loi de 1980).

Cet article ajoute que ses fonctions de direction de la politique de défense sont des fonctions déléguées qui touchent aux matières que ne se réserve pas le président du gouvernement ou que celui-ci n’a pas déléguées à un vice-président chargé des questions de défense. Le législateur de 1980 a perçu cette organisation comme transitoire car le gouvernement annonça qu’elle serait développée par deux nouvelles lois, l’une d’organisation de la défense, l’autre de l’organisation militaire, la loi de 1980 étant considérée uniquement comme fixant des principes fondamentaux, ce qui apparaît dans son intitulé. En fait, ces deux lois n’ont jamais vu le jour.

Il faut, pour comprendre le caractère incomplet de la loi de juillet 1980, restituer celle-ci dans son contexte et rappeler qu’à peine cinq ans après la disparition de Franco la démocratie est encore mal consolidée et, peut-être, à l’époque où cette loi a été adoptée, il était difficile d’aller au delà sans risquer de mécontenter une partie de l’institution militaire particulièrement sensibilisée à ce moment là par le terrorisme basque et les autonomies régionales. Il faut aussi rappeler qu’à peine six mois après va avoir lieu la tentative de putsch du colonel Tejero.

La réforme de 1984 : l’affirmation de la prééminence du président du gouvernement

Cette réforme ne pouvait intervenir que dans un contexte où la démocratie était davantage affermie car elle représente surtout un pas important dans la consolidation du pouvoir civil dans le processus de prise de décision en matière de défense.

Etait-il nécessaire de procéder à cette clarification par la réforme de la loi ou bien eût-il été préférable de laisser évoluer le système par la pratique sans avoir recours au pouvoir normatif ?

On doit remarquer l’importance de cette réforme qui ne se ramène pas à un simple aménagement des responsabilités mais voit son caractère solennel confirmé par le rang du texte puisqu’il s’agit d’une loi organique.

Le gouvernement part de la constatation de l’insuffisance et de l’ambiguïté dans la délimitation des responsabilités dans la loi de 1980 et de la nécessité de remodeler les structures de décision en matière de défense en les alignant sur le modèle des autres démocraties occidentales. Il s’agit là de l’argumentation explicite dont va se servir le gouvernement4. Cette conception va être partagée par la majorité des forces politiques, à l’exception du Parti Conservateur, Alliance Populaire, dont le secrétaire général, Jorge Verstrynge, va formuler des critiques importantes. Selon le journal Diario 16, ces critiques représentaient pour certaines le point de vue d’une partie de l’armée qui aurait notamment mal ressenti la restructuration de son organe supérieur de commandement, la Jujem et la création du chef d’état-major, le Jemad5. Pour ce qui concerne le renforcement des attributions du président du gouvernement, Jorge Verstrynge va dénoncer la tendance à la présidentialisation6.

En fait il y a deux discours dans le débat qui a précédé cette loi. L’un, explicite, qui est soutenu par le gouvernement et repris par une majorité de partis politiques, qui consiste à dire que la réforme s’impose pour harmoniser les structures supérieures de la défense espagnole avec celles des autres pays occidentaux, ce qui tend à banaliser cette réforme en la présentant comme normale. Mais il ne faut pas oublier qu’une telle réforme touche à cette institution bien particulière que sont les forces armées. La réforme de 1984 a un objectif très affirmé de renforcement de l’autorité du pouvoir civil. Devant les Chambres, cet aspect a été relativement escamoté.

L’ensemble du débat va se centrer sur des discussions techniques sur lesquelles le député communiste Perez Royo formule ce jugement :

”il serait naïf de ramener les problèmes de la transition à des problèmes techniques d’articulation et d’efficacité opérationnelle, bien que ce soient des problèmes très importants. Je crois qu’il est nécessaire… de parler également et de se prononcer sur des problèmes politiques. Fondamentalement, il faut se référer à certains problèmes, comme les prétentions de ce que l’on appelle le pouvoir militaire autonome… nous ne pensons pas qu’une question aussi complexe, épineuse et difficile comme celle-ci va être réglée du jour au lendemain, simplement en adoptant des mesures de caractère législatif, bien que nous comprenions que les mesures de caractère législatif sont également importantes, que d’éliminer les ambiguïtés sur cette question est une chose importante” 7.

 

La presse va se faire l’écho d’une telle approche et en particulier Cambio 16 qui titre, en novembre 1983 :

“Le gouvernement fait le coup (d’Etat) : le “coup d’Etat civil” a une date dans l’histoire de l’Espagne, 26.0” 8.

 

Par son importance, cette réforme apparaît décisive dans la consolidation du régime démocratique espagnol. Si l’attachement aux principes démocratiques représente le moteur de ces réformes, les débats qui président à leur adoption témoignent d’une volonté de conciliation qui ne laisse aucune place à la diatribe contre l’institution militaire. Il s’agit là d’un fait constant du comportement politique espagnol depuis la transition.

L’article 8, alinéa 1 du titre I de la loi de la défense nationale et de l’organisation militaire établit parmi les fonctions du président, la direction de la politique de défense, son autorité pour ordonner, coordonner et diriger l’action des forces armées.

Ces compétences sont déléguées par l’article 10 au ministre de la Défense, tandis que la loi de 1980 se bornait à accorder la direction de la politique de défense au gouvernement dans son ensemble (article 7 de la loi du 1er juillet 1980).

Le président du gouvernement assure la direction de la guerre (article 8), comme le reconnaissaient déjà les lois de 1978 et de 1980, mais ce même article lui reconnaÎt également la capacité de formuler des directives pour les négociations internationales et la définition des grandes orientations de la stratégie et de la politique militaire.

Enfin, un troisième alinéa, quelque peu redondant, confirme que le président du gouvernement définit les grands objectifs stratégiques et approuve les plans qui dérivent de cette mission, ce qui, dans la pratique, se traduit par l’approbation du plan de défense nationale et par un rôle prééminent dans l’approbation du Plan stratégique inter-armées (PEC). Selon les termes de cet alinéa, le président du gouvernement est responsable de la répartition générale des forces et des mesures destinées à satisfaire les nécessités des armées. Le rassemblement des compétences dans ce domaine sur la personne du président du gouvernement se fait au détriment du gouvernement et au détriment des attributions que possédait la Junte de défense nationale (JDN), la Junte se trouvant reléguée au rang de simple organe consultatif.

Cependant, l’accroissement des compétences du président du gouvernement demeure pour une large part théorique, car la loi de 1984 ne prévoit en aucune manière la création d’un organe exécutif chargé des questions de défense nationale à ses côtés. Au contraire, la loi prévoit expressément une délégation de ses compétences au profit du ministre de la Défense dans la direction de la politique de défense, ce qui fait apparaître l’élargissement des attributions de ce ministre, comme encore plus importantes que celles du président du gouvernement.

On doit remarquer toutefois que ces dernières années ont vu se constituer, au sein du Cabinet de Felipe Gonzalez, un groupe de travail chargé d’étudier les problèmes stratégiques et de défense. Cette structure paraît peu développée. L’objectif poursuivi aurait été initialement de constituer un noyau d’experts civils autour du président du gouvernement chargé de contre-balancer la sur-représentation des militaires dans le processus de prise de décision en matière de défense.

1.2 - Les limites de la présidentialisation

La suprématie des prérogatives dont jouit le président du gouvernement dans le domaine de la défense est tempérée par la place du Roi qui a joué, depuis la transition, un rôle important, tenant beaucoup plus à son engagement personnel qu’aux pouvoirs extrêmement limités qui lui sont reconnus par l’ordonnancement juridique.

Cette suprématie pourrait également être tempérée par les pouvoirs importants dont dispose le ministre de la Défense.

Le poids du Roi

“Après quarante années de dictature et d’exclusion d’une partie du pays par l’autre, Juan Carlos a réussi à incarner ce dont les Espagnols avaient le plus besoin pour panser les plaies du passé : un dénominateur commun” 9.

 

Pour comprendre le rôle du roi dans le domaine de la défense, il faut prendre en compte deux dimensions : l’institution monarchique et ses attributions, mais aussi considérer le poids spécifique du roi qui tient à la personnalité de Juan Carlos et au rôle décisif qu’il a joué dans la vie politique pour assurer le passage en douceur des institutions franquistes à une monarchie parlementaire.

Un tel phénomène peut paraître paradoxal en cette fin de XXe siècle où, tout au moins en Europe, l’institution monarchique dans les pays où elle subsiste se trouve étroitement cantonnée. Mais, "que dire de Juan Carlos, de cette monarchie espagnole dont la restauration, il y a un peu plus de dix ans, restera sans doute parmi les plus belles légendes de ce siècle ?... Il n’y a plus dans ce pays de parti républicain, et la monarchie, pour la première fois depuis des décennies, est définitivement sortie du champ des polémiques" 10.

Le lendemain du putsch manqué du 23 février 1981, le dirigeant communiste Santiago Carrillo témoignait sa reconnaissance au roi Juan Carlos en déclarant : "Sire, vous nous avez sauvé la vie" 11. Ce prestige du roi à l’intérieur de l’Espagne se retrouve sur la scène internationale comme l’illustre parfaitement ce propos du président de la République du Portugal, le socialiste Mario Soares : "Le suffrage universel donne l’autorité morale et politique pour influencer les grandes décisions. Je suis républicain, mais je vous donne l’exemple du rôle joué par le roi Juan Carlos d’Espagne. Un rôle d’arbitre, de modérateur, de garant de la stabilité du pays" 12.

Pourtant : "Prince héritier, choisi par Franco pour assurer après lui la continuité de son régime, Juan-Carlos déplaisait à la Gauche pour son apparente soumission au caudillo. Il irritait les monarchistes orthodoxes qui le soupçonnaient quand ils ne l’accusaient pas de déloyauté à l’égard de son père, Don Juan, comte de Barcelone. A Madrid, l’homme de la rue se gaussait de ce prince qui paraissait si timide et gauche dans les cérémonies officielles aux côtés de Franco" 13.

Mais l’intéressé lui-même n’a-t-il pas déclaré : "Si on m’avait affirmé en novembre 1975 que je serais encore roi en 1984, je n’aurais pas pris le pari..." 14.

La vitalité de la démocratie espagnole apparaît indissociable de la stature personnelle du chef de l’Etat, le roi Juan-Carlos, qui, au cours des dix premières années de son règne, a clairement affiché son engagement démocratique. Ceci lui confère une autorité morale très forte mais aussi un poids politique que ne lui reconnaît pas la Constitution.

L’article 56 reconnaît le roi comme chef de l’Etat, symbole de son unité et de sa permanence. Il a un rôle d’arbitre et tempère le fonctionnement régulier des institutions mais n’est pas responsable, puisque ce sont les personnes qui contre-signent les actes du roi qui sont responsables et tous les actes du roi sont soumis à contreseing (article 64, alinéa 1), ce qui limite de façon notoire le pouvoir de nomination aux emplois militaires qui lui est reconnu par la Constitution.

Dans le domaine de la défense, le pouvoir le plus important est le commandement des forces armées (article 62, alinéa 4), mais il s’agit d’un pouvoir formel et il n’exerce pas une autorité directe au sein de l’armée, ses actes doivent être relayés par les autorités supérieures de la voie hiérarchique de commandement militaire. Le roi n’est donc pas un généralissime comme l’était le général Franco.

Les diverses lois d’organisation de la défense ont consacré la reconnaissance des attributions du roi, notamment l’article 5 de la loi de 1980, et l’on remarque que la loi de 1984, qui renforce les attributions du gouvernement, n’utilise pas le terme commander (mandar) bien qu’elle reconnaisse à celui-ci qu’il exerce son autorité pour ordonner (ordenar), coordonner et diriger l’action des forces armées (article 8, alinéa 1 de la loi de la défense nationale de 1980, modifiée par la loi de 1984). L’emploi du verbe "mandar" aurait posé, du point de vue de la seule technique juridique, un problème de constitutionnalité, mais le législateur a manifesté également sa volonté de ne pas remettre en cause le "magistère moral" qu’exerce le roi dans la vie politique espagnole et qui, dans la période 1976-1981, a pesé de tout son poids dans les relations avec l’armée. Ce lien entre le chef de l’Etat et l’armée est aussi le témoignage d’une tradition historique qui a montré, au cours des deux derniers siècles, que le dialogue direct entre la Monarchie et l’institution militaire était l’un des axes essentiels de la vie politique15. Cette tradition d’un lien direct chef de l’Etat/armée a été renforcée par le régime franquiste puisque le général Franco détenait en sa personne la double condition d’interlocuteur naturel et de chef charismatique de l’armée.

En outre, le roi préside la Junte de défense nationale (JDN) lorsqu’il participe à ses travaux, ce qui le place dans la situation curieuse de président d’un organe ayant une compétence consultative à l’égard du gouvernement. Mais il faut ajouter que depuis la réforme de 1984 qui a consacré la prééminence du président du gouvernement en matière de direction de la politique de défense, cet organe (la JDN), en raison de ses prérogatives et de sa composition, n’a qu’un rôle accessoire alors que dans la période 1978-1983 ses prérogatives ainsi que sa composition auraient pu lui faire jouer un rôle non négligeable. Mais on ne peut dédaigner par ailleurs l’hypothèse avancée selon laquelle cet organe constitue le cadre idéal dans lequel le souverain peut exercer son influence politique sur les hautes personnalités qui en font partie et c’est peut-être là sa véritable fonction dans une monarchie parlementaire16.

Etant donné la jeunesse de la démocratie espagnole et l’ampleur des mutations qui ont caractérisé la période, l’évaluation du rôle du souverain en matière de politique de défense ne peut être présentée de manière statique mais plutôt sous forme de tableau avec d’un côté le bilan et d’un autre les perspectives d’avenir.

S’agissant du bilan, on peut dire que son poids est incontestable. Dans la période délicate allant de 1976 jusqu’à 1982, on peut estimer avec certains que : "son atout maître — et l’on ajoute "heureusement, sans cela..." dans son entourage — (a été) son titre de chef suprême des forces armées. Il a fait ses classes militaires dans les trois armes, et a conservé de cette époque des amitiés précieuses parmi des cadets devenus commandants. Cela l’a aidé pendant cette nuit dramatique du 23 au 24 février 1981 où, accroché à son téléphone, il appelait les garnisons les unes après les autres pour imposer le respect de la loi et de l’ordre" 17.

En outre, le roi Juan-Carlos qui tient sa légitimité vis-à-vis de l’armée de sa qualité de successeur désigné par le général Franco, a su mener une véritable politique personnelle comme en témoignent les discours prononcés devant les forces armées qui montrent son désir d’apparaître comme le premier soldat d’Espagne et son souci d’établir un dialogue direct avec ses "camarades" sur la base des valeurs partagées. L’Infant d’Espagne, le prince Felipe, fils aîné de Juan-Carlos, a suivi le même parcours que son père et est passé par les trois académies militaires, ce qui montre le souci de préserver ce dialogue entre la Couronne et l’armée.

Par ailleurs, si tous les actes du roi sont soumis à contreseing, il a été souvent avancé que celui-ci avait joué un rôle décisif dans la politique de nomination aux postes de responsabilité militaire, ce qui témoigne encore une fois de son rôle dans le processus de transition politique espagnol.

On peut penser que la stabilisation de la démocratie, allant de pair avec l’éloignement de la menace d’interventionnisme militaire, conduira à un cantonnement du rôle du roi et à l’affirmation de la suprématie du chef de l’Exécutif en matière de défense. Cette évolution tendrait à faire disparaître l’idée que la Monarchie pourrait demeurer détentrice de pouvoirs potentiels en tant que "magistrature de crise" 18.

L’“Homme fort” : le ministre de la défense

Au-delà des prérogatives qui lui sont conférées par l’ordonnancement juridique, son autorité va être liée à la pratique et donc au fonctionnement régulier des institutions. L’existence d’un ministre de la Défense en Espagne est récente. Il naît avec le décret du 4 juillet 1977 portant restructuration de l’administration centrale de l’Etat. Ceci veut dire que l’évolution de ses prérogatives ne peut être dissociée du processus de consolidation des institutions démocratiques et de l’affermissement de l’autorité du pouvoir civil.

En 1978, il s’agit de doter l’Etat d’un organe centralisé chargé des questions de défense, calqué sur le modèle dont disposent les autres pays occidentaux. Il semble que la création d’un ministère de la Défense ait été souhaitée par les forces armées. C’est l’avis notamment du général Gutierrez Mellado19. Pendant les près de quarante ans que dura le franquisme, il n’exista aucune structure centrale de coordination entre les trois armées et celles-ci dépendaient directement du chef de l’Etat. L’autonomisation de chaque armée favorisée par la division en trois ministères militaires avait conduit à une superposition des organes qui ne rendait pas facile une réorganisation au sein d’une structure centralisée. La capacité de résistance de l’institution militaire dans son ensemble, certainement due en très grande partie à un réflexe corporatiste mais liée aussi au risque potentiel que représentait la tentation d’intervention en politique généralement accordée aux forces armées, rendait la tâche d’un ministre de la Défense particulièrement ardue car celui-ci avait à affronter un groupe réticent à l’égard des évolutions qu’allait connaître le régime politique espagnol. Car le fait que les forces armées dans leur ensemble aient souhaité la création d’un ministère de la Défense ne signifie pas que celles-ci aient accepté les orientations qui lui furent données au moment de sa création.

Un personnage né de la transition démocratique...

Son accession à l’age de la majorité responsable est liée à la consolidation du régime démocratique et l’acceptation de ses institutions par l’armée. Pour le général Gutierrez Mellado, à l’époque de sa nomination au poste de vice-président pour les affaires de défense régnait une grande incertitude : "Nous savions que tout bougeait mais nous ne détections pas un grand enthousiasme pour les transformations qui plus ou moins s’annonçaient... Ce que je regrette, c’est que je voyais le temps de travail consacré spécifiquement à la défense réduit de façon trop fréquente, par l’obligation d’avoir à m’occuper de certains incidents qui demandaient des décisions urgentes et graves. Je passais des jours entiers sans pouvoir me consacrer à quelque chose d’utile et de constructif face à une série de graves problèmes qui n’auraient pas dû se produire" 20.

Dans ce contexte difficile, l’apparition du ministre de la Défense revêt une grande importance puisqu’il s’agit de faire accepter les nouvelles institutions. L’importance symbolique du ministre de la Défense va donc bien au-delà des attributions que peuvent lui conférer spécifiquement les textes légaux car il s’agit ni plus ni moins que de la proclamation du principe de subordination de l’institution militaire au pouvoir civil. Le décret du 4 juillet 1977 de création du ministère de la Défense, qui d’ailleurs s’inscrit dans un processus plus vaste de restructuration de l’administration centrale de l’Etat, se limite à énoncer ce principe, s’agissant des attributions du ministre de la Défense : (il) "exercera toutes les fonctions de direction de la politique de défense que ne se réserve pas ou n’exerce pas le président du gouvernement, ainsi que celles se rapportant à la JUJEM que celui-ci lui délègue expressément" (article 2, alinéa 2).

Cette formulation place explicitement le ministre de la Défense à la charnière de l’organisation politico-militaire. Elle montre le luxe de précautions dont s’est entouré le gouvernement pour circonscrire tout risque d‘"autonomisation" de la JUJEM. En vertu de l’article 2 du décret du 8 février 1977 créant la JUJEM, celle-ci est soumise à l’autorité politique du président du gouvernement ; le décret de création du ministère de la Défense prend soin de préciser que ce lien de soumission à l’autorité politique s’exerce également à l’égard du ministre de la Défense.

On doit remarquer par ailleurs le caractère redondant des dispositions juridiques ayant pour vocation d’affirmer la subordination de l’autorité militaire au pouvoir civil, puisque le Haut état-major ne sera dissout que par une loi du 19 mai 1980 et que le président de la JUJEM exercera jusqu’à cette date les fonctions de chef du Haut état-major. Ceci se traduit par la soumission du président de la JUJEM à l’autorité directe du chef de l’Etat, le roi Juan-Carlos, et à l’autorité directe du président du gouvernement, sans compter l’article 2 du décret du 4 juillet 1977 qui le place sous l’autorité politique du ministre de la Défense. Au-delà de la cohérence de ces dispositions, il faut voir dans ce souci de ne pas laisser de vide juridique la volonté de limiter au maximum toute possibilité d‘"autonomisation" des militaires.

L’innovation la plus importante de cette loi va être de placer la Junte des chefs d’état-major (JUJEM), organe supérieur de la chaîne de commandement militaire, sous l’autorité du ministre de la Défense qui exerce cette fonction par délégation explicite du président du gouvernement. Le ministre de la Défense est également chargé de fonctions de coordination de la politique de défense et d’exécution de la politique militaire.

Il convient de préciser que la loi organisant la défense était apparue à l’ensemble de la classe politique espagnole comme une nécessité et qu’elle est adoptée avec les votes de l’opposition socialiste à une époque où le président Adolfo Suarez commence à avoir des difficultés à gouverner. Il démissionnera six mois plus tard et le coup d’Etat de Tejero interviendra le 23 février 1981. Il est très difficile d’évaluer quel fut le rôle du ministre de la Défense à ce moment-là. Agustin Rodriguez Sahagun, qui fut ministre de la Défense d’avril 1979 jusqu’à la démission d’Adolfo Suarez en janvier 1981, a donc eu le privilège d’être le premier ministre civil de la Défense de l’Espagne démocratique. Sa nomination avait en soi une forte valeur symbolique puisqu’il succédait à un militaire, le général Gutierrez Mellado. Homme de confiance d’Adolfo Suarez, son action a été fortement limitée par les faiblesses des structures du ministère de la Défense qui venait à peine d’être créé deux ans auparavant et surtout par la situation politique difficile qui n’a pas permis d’engager les réformes nécessaires à cette époque-là au sein des forces armées.

En 1979, Agustin Rodriguez Sahagun définissait comme objectifs de son action à la tête du ministère la nécessité de transformer celui-ci, qu’il qualifiait d’inter-armées, en un véritable ministère de la Défense. Il considérait également comme primordial d’introduire de nouvelles techniques d’administration et de gestion "dans cette grande entreprise que sont les forces armées et la défense nationale" 21. Venait ensuite comme troisième objectif la restructuration de l’industrie d’armement et enfin, uniquement en quatrième position, la définition d’une politique de défense.

Son successeur, Alberto Oliart, est quand à lui un technocrate qui assumera la charge sous le gouvernement de Leopoldo Calvo Sotelo, c’est-à-dire de février 1981 jusqu’à octobre 1982. Dans une conjoncture politique difficile, marquée par l’adhésion à l’OTAN et l’effondrement de l’UCD, son rôle fort discret sur la scène publique n’en sera pas moins très important. Il va notamment introduire la rationalisation économique et engager la réforme des industries d’armement. C’est sous sa gestion qu’est adoptée l’importante loi de programmation militaire de 1982. La rationalisation économique va également impliquer un renforcement des considérations politiques et industrielles dans le choix des matériels d’armement, ce qui veut dire aussi une réduction de la prépondérance des militaires.

... qui n’a cessé d’être renforcé

L’arrivée au pouvoir des socialistes en octobre 1982 a montré que l’alternance fonctionnait en Espagne et le spectre du coup d’Etat s’est éloigné. On assiste, à partir de 1983, à une accélération des réformes dans le domaine militaire et de la Défense.

La loi du 5 janvier 1984 consacre un renforcement notoire des attributions du ministre de la Défense. Pour le gouvernement, il s’agit de "renforcer et clarifier les capacités des organes individuels de décision et d’autorité" 22 qui sont plus adaptés à la spécificité militaire. Ceci soulève le problème de l’articulation du politique et du militaire : "la question se pose de savoir si cette articulation du politique et du militaire permet de caractériser le système politique, dans la mesure où elle constitue une modalité essentielle de l’exercice du pouvoir, ou si, au contraire, la spécificité du domaine de la défense implique des structures particulières qui ne pourraient être représentatives du système global" 23.

Selon les termes de la loi du 5 janvier 1984, le ministre de la Défense est chargé de la direction de la politique de défense (par délégation du président), de diriger et coordonner l’action des forces armées (par délégation du président), proposer au gouvernement les objectifs de la politique de défense, exercer toutes les fonctions qui en découlent et que ne se réserve pas ou n’exécute pas directement le président du gouvernement, ou qui sont expressément déléguées à un vice-président, élaborer, déterminer et exécuter la politique militaire, formuler le Plan stratégique inter-armées (PEC) ainsi que l’Objectif de force inter-armées (OFC) et les soumettre à l’approbation du gouvernement, diriger et coordonner l’acquisition et la gestion des ressources et décider du niveau de production et d’approvisionnement des différents types d’armes et matériels, en accord avec le Plan stratégique inter-armées (PEC), encourager et coordonner la recherche scientifique et technique dans les domaines concernant la défense nationale, diriger, coordonner et contrôler la politique des personnels des forces armées en supervisant l’enseignement militaire et en dirigeant l’action sociale, proposer au gouvernement les programmes économiques et financiers et diriger et contrôler leur exécution, diriger par délégation du gouvernement l’administration militaire.

L’étendue des compétences attribuées au ministre de la Défense en fait "l’organe fondamental de la Défense nationale" 24, au détriment des organes qui auparavant détenaient ces compétences et notamment de la Junte des chefs d’état-majors (JUJEM) qui, dans la réforme de 1984, est ramenée au rôle de simple organe consultatif. Il faut d’ailleurs signaler que le ministre espagnol de la Défense assume des compétences qui, en France, appartiennent au chef de l’Etat, au premier ministre, au ministre de la Défense et au chef d’état-major des armées.

Pour le gouvernement, il s’agit de donner au ministre l’autorité et les compétences suffisantes pour qu’il puisse mettre sur pied un véritable ministère de la Défense en favorisant la création de dépendances fonctionnelles entre les différentes directions du personnel, des matériels, de l’infrastructure, des affaires économiques ainsi qu’entre les trois armées. Une telle explication peut surprendre mais trouve sa justification en Espagne par la nécessité de placer un véritable "homme fort" à la tête de la défense, qui soit à même de mener à bien la mise sur pied d’un véritable ministère qui manquait encore fin 1983 de structures solides.

Mais la réforme de 1984 suppose également un important renforcement du contrôle du pouvoir civil sur la politique de défense et la politique militaire par l’extension des pouvoirs du ministre
au détriment des attributions que possédait la Junte des chefs d’état-major (JUJEM). La JUJEM qui, selon la loi de 1980, était chargée de formuler et de proposer au gouvernement le Plan stratégique inter-armées (PEC) voit cette importante attribution remonter au niveau du ministre. Celui-ci a donc en charge la planification des moyens et des forces qui incombe, dans le système français, au chef d’état-major de la Défense (CEMA). Cette concentration de responsabilités au profit du ministre obéit a une volonté expresse :

“Dans la situation antérieure, il existait deux lignes parallèles : une ligne de commandement dont l’échelon supérieur était la Junte des chefs d’état-major, et une autre ligne, administrative et politique, à la tête de laquelle se trouvait le ministre de la Défense. Nous avons voulu faire disparaître cette irrationalité, supprimer une situation qui n’était pas conforme au texte constitutionnel mais qui ne l’était pas davantage avec le souci d’efficacité des forces armées et avec les nécessités imposées par la défense de la Nation. La réforme conçoit les forces armées comme un tout qui dépend du président et, par délégation de celui-ci, du ministre de la Défense” 25.

 

Les conséquences sont très importantes puisqu’elles conditionnent les attributions des organes auxiliaires du ministre qui voient leurs pouvoirs extrêmement limités.

Il faut s’interroger sur les conséquences que pourrait avoir la présence d’un véritable "homme fort" à la tête du ministère de la Défense sur le fonctionnement des institutions. Les rapports entre le président du gouvernement et le ministre de la Défense pourraient devenir délicats si était nommé à ce poste une personnalité qui diverge avec le président du gouvernement. Ce qui pourrait être le cas dans un gouvernement de coalition. En France, sous la présidence de Georges Pompidou, on avait assisté à une autonomisation du ministre de la Défense, Michel Debré, sous l’effet d’une double conjonction. C’était un homme qui avait la confiance du président et cette autonomisation était en grande partie due à la forte personnalité de Michel Debré et à son grand intérêt pour les problèmes de défense. L’absence de difficulté que l’on put observer s’explique par le fait que Michel Debré avait la pleine confiance de Georges Pompidou. Mais il pourrait se trouver des situations où ces rapports pourraient devenir conflictuels.

En Espagne, il est difficile pour l’heure de tirer des conclusions qui ne pourraient être que hâtives. On peut observer, jusqu’à aujourd’hui, trois situations spécifiques.

Dans un premier temps, et alors que le ministère de la Défense était embryonnaire, fut nommé un vice-président du gouvernement, chargé des questions de défense, qui était un militaire du grade de lieutenant-général. Ce fut tout d’abord le lieutenant-général de Santiago, puis, après sa démission, le lieutenant-général Gutierrez Mellado. A partir de la création du ministère de la Défense, en juillet 1977, celui-ci cumulera cette fonction de vice-président avec celle de ministre de la Défense. En ces années délicates de transition, la désignation d’un militaire paraissait s’imposer pour servir d’interface entre le gouvernement et les forces armées.

Ce n’est qu’en avril 1979 qu’est nommé un civil, Agustin Rodriguez Sahagun. Il s’agit avant tout d’un proche d’Adolfo Suarez, donc un homme de confiance ayant une fonction hautement symbolique, doté d’une capacité d’organisation. En 1981, Leopoldo Calvo Sotelo le remplace par un technocrate, Alberto Oliart, qui n’a pas d’ambitions politiques mais emploie ses talents d’organisateur pour donner au ministère une structure, pour ce qui touche au secteur économique de la défense : choix des matériels, coordination avec les industries d’armement, planification, programmation, gestion des personnels.

Avec l’arrivée des socialistes au pouvoir s’ouvre une période différente par la situation politique qui apparaît beaucoup plus stabilisée. Mais là encore, on constate que le ministre de la Défense est un proche du président du gouvernement, ce qui est favorisé par le fait que les socialistes disposent de la majorité absolue pour gouverner et que le PSOE apparaît comme un parti relativement monolithique. Alors que le PSOE était dans l’opposition, certaines personnalités telles Enrique Mugica et Javier Solana s’étaient affirmées comme étant des spécialistes des questions militaires. Au moment de la formation de son gouvernement en novembre 1982, Felipe Gonzalez ne fera appel ni à l’un, ni à l’autre pour le portefeuille de la défense mais choisira Narcis Serra, catalan, professeur d’économie et maire de Barcelone, qui n’avait pas affiché jusque-là, du moins publiquement, de prédilection particulière pour les questions militaires. L’un de ses signes particuliers est même d’avoir été réformé et donc de n’avoir pas effectué son service militaire. Malgré les nombreuses et importantes réformes qui ont été menées depuis 1982, le crédit de Narcis Serra ne paraît pas avoir été entamé auprès des militaires. C’est en avril 1992 qu’il est remplacé par M. Garcia-Vargas.

On constate donc que jusqu’à ce jour, les ministres de la Défense que l’Espagne a connus présentent la caractéristique commune de ne pas être de fortes personnalités politiques, d’être des hommes de confiance du président du gouvernement qui œuvrent dans la discrétion. Toutefois, depuis la réforme de 1984, le poids politique du ministre de la Défense est considérable du fait de l’étendue de ses compétences, même si un nombre important d’entre elles lui sont déléguées par le président du gouvernement.

2 - La rÉduction de l’autonomie militaire : la subordination du Haut Commandement

Au moment de la transition, trois paramètres principaux conduisaient les analystes à penser que les forces armées pourraient jouer un rôle majeur : la nature du régime politique du général Franco, l’héritage de l’Histoire et l’organisation des forces armées.

S’agissant du régime politique, en 1976 le souvenir des origines militaires du régime franquiste demeurait très présent et, même si Franco n’eut de cesse, au cours des quarante ans que dura le régime, de cantonner étroitement les forces armées, la symbolique militaire du régime est restée forte : apparitions publiques du général Franco, vêtu de l’uniforme de capitaine général, participation de militaires au sein des plus hautes instances de décision du secteur politique (Conseil des ministres, Cortes organiques) et économique (INI notamment). Par ailleurs, les forces armées étaient présentées comme le pilier des institutions selon l’article 37 de la loi organique de l’Etat de 1967.

Ce rôle potentiel pouvait puiser ses sources dans l’héritage de l’Histoire espagnole puisque les forces armées témoignent, au cours du XIXe siècle et du premier tiers du XXe siècle, d’une longue tradition d’interventionnisme.

A la conjonction de ces deux paramètres il faut en ajouter un troisième qui tient à l’organisation des forces armées sous le franquisme. Organisées en trois ministères militaires, elles bénéficiaient d’une large marge d’initiative dans leurs secteurs respectifs qui trouvait ses limites mais aussi sa justification doctrinale.

A partir du moment où le régime franquiste disparaissait, il y avait donc un risque, déduit de la conjonction de ces trois éléments, de ce que les forces armées interviennent directement dans le débat politique. C’est précisément pour se prémunir contre ce risque que les forces politiques ont accepté la politique dite du consensus dont l’objectif principal était d’affirmer la suprématie du pouvoir civil en réalisant une transition démocratique en douceur. Certains secteurs de l’armée ont montré des velléités d’immixtion dans le jeu politique, en particulier lors de la tentative de coup d’Etat du 23 février 1981 dont il est difficile de mesurer l’étendue des implications dans l’armée ; ou bien en développant la doctrine de l’autonomie militaire car "... la thèse de "l’autonomie militaire" trouvait depuis 1975 un certain écho auprès d’un bon nombre d’officiers, déjà très sensibilisés à tout ce qui serait favorable à la sauvegarde de l’identité militaire. Certains allèrent jusqu’à ébaucher une systématisation de ce que l’on pourrait appeler la "théorie de l’autonomie". C’est ainsi que le lieutenant-général Cabeza Calahorra rédigea une série de trois articles qui furent publiés par le journal conservateur "ABC" vers la fin de l’année 1980. Il y faisait valoir que l’identité militaire, fondée sur des valeurs différentes de celles de la société civile, exigeait la reconnaissance de l’armée comme un pouvoir autonome. Il demandait que l’Institution militaire soit considérée comme un "quatrième pouvoir" au même titre que les pouvoirs exécutifs, législatif ou judiciaire. D’ailleurs, son analyse aboutissait à la demande d’un droit de regard pour l’armée sur les grandes orientations de la politique nationale, il prenait le Conseil de la Révolution portugais comme un exemple à suivre. Il faut noter que l’analyse de Cabeza était fondée sur des considérations idéologiques, négligeant tout argument juridico-constitutionnel.

D’autres militaires, moins engagés idéologiquement peut-être, faisaient valoir que l’article 8 accordait une certaine autonomie d’action à l’armée, oubliant que la Constitution ne fait qu’énoncer des fonctions et qu’elle n’attribue a l’armée aucun pouvoir. La vraie question était celle de savoir qui était compétent pour décider de son intervention, ce à quoi allait répondre le législateur de façon explicite en mettant en œuvre le mandat du constituant contenu dans l’alinéa 2 de l’article 8, qui prévoyait une loi organique définissant les principes de l’organisation militaire26.

On doit cependant observer que ni l’armée, ni des personnalités militaires, n’ont joué un rôle politique comme cela avait été le cas au cours de l’Histoire espagnole depuis le début du XIXe siècle. Mais cela ne veut pas dire qu’en raison du potentiel réel ou supposé d’interventionnisme de l’armée espagnole, celle-ci n’ait pas pesé sur le décideur espagnol. Il faut voir là l’effet d’une "contrainte psychologique", dont on ne peut nier l’existence même s’il apparaît difficile d’en mesurer l’influence réelle.

Le poids des forces armées dans le processus de prise de décision intervient également à un autre niveau et ce d’autant plus du fait de cette "contrainte psychologique". En tant qu‘"organisation" au sens où l’entend Graham Allison27, les forces armées font sentir leur pesanteur bureaucratique sur le processus de prise de décision en faisant valoir des points de vues partiels prenant en compte des revendications corporatistes, poursuivant la satisfaction d’intérêts propres, disposant d’une force inertielle qui peut être surmontée mais qui, en tout état de cause, doit être prise en compte par le décideur. Il faut également prendre en compte la tendance à l’expansion qui est le propre de toute organisation. L’importance de ce phénomène dépendra de l’aptitude plus ou moins forte du pouvoir politique à le maîtriser.

Toutes les réformes de l’organisation supérieure de la Défense entreprises depuis 1976 montrent une volonté du politique de limiter cette "autonomie militaire" et donc de maîtriser le jeu "bureaucratique" et "organisationnel" des forces armées pour diminuer leur poids dans le processus de prise de décision.

2.1 - Un risque de dérapage : la Junte des chefs d’état-major (JUJEM)

La question de l’articulation du politique et du militaire revêtait, avec la transition démocratique, une importance décisive pour le fonctionnement des institutions car il traduisait la plus ou moins large marge d’autonomie que pouvait ou voulait laisser le pouvoir civil aux forces armées.

L’héritage du franquisme : un commandement éclaté

La loi du 8 août 1939 créant des ministères militaires affirmait dans son préambule la nécessité de mettre sur pied un organe permanent de coordination et de direction des forces armées placé "sous les ordres du généralissime des armées", c’est-à-dire de Franco. C’est le décret du 30 août 1939 qui crée le Haut état-major comme organe de direction de la défense nationale et coordonnateur des trois états-majors : de Terre, de la Marine, de l’Air. La loi organique de l’Etat de 1967 placera le Haut état-major sous la dépendance du président du gouvernement, mais dans la pratique cette réforme ne modifiera rien puisque jusqu’au 8 juin 1973 le général Franco cumulera les fonctions de président du gouvernement avec celles de chef de l’Etat.

Cette situation a eu d’importantes conséquences sur l’articulation du politique et du militaire : "le Haut état-major est apparu dès sa création davantage comme un état-major du chef de l’Etat que comme un Haut état-major des armées. Ainsi, son existence, au lieu d’atténuer l’emprise du chef de l’Etat sur l’armée, ne fait que l’accroître en l’institutionnalisant" 28.

A partir de 1973, avec la désignation d’un chef de gouvernement, l’Amiral Carrero Blanco, la dépendance formelle par rapport à une personne autre que le général Franco se concrétise :

”Toutefois, malgré la personnalité des titulaires du poste de chef du Haut Etat Major (le lieutenant-général Diez Alegria notamment), l’expérience est trop courte dans le temps pour que la figure du chef d’état-major puisse s’affirmer de façon autonome et non pas comme une dérivation de l’autorité du chef de l’Etat dans l’armée” 29.

 

A ce phénomène, il faut ajouter les difficultés rencontrées par le Haut état-major pour exercer sa fonction de coordination des trois états-majors du fait que ceux-ci dépendaient directement d’autorités militaires qui avaient le rang de ministre, ce qui rendait irréalisable toute idée de subordination hiérarchique des états-majors à l’égard du Haut état-major.

Cette organisation de l’articulation politique-militaire permet d’expliquer la situation à la fois de subordination directe des forces armées au chef de l’Etat par la double voie du Haut état-major et des ministres et de forte autonomie interne des armées du fait de l’absence d’une structure de direction unique.

La JUJEM, création de la période post-franquiste…

La création de la Junta de Jefes de Estado-Mayor (Junte des chefs d’état-major : JUJEM) par le décret du 8 février 1977 a été la première mesure significative pour modifier l’organisation supérieure de la défense. Cette création répondait à la nécessité d’unifier le commandement pour parvenir à une plus grande efficacité dans l’action et dans la préparation des forces armées et s’inspirait du modèle américain du Comité des chefs d’état-major (Joint Chiefs of Staff). Avant la réforme de 1984, la JUJEM constituait, sous la dépendance politique du gouvernement, l’organe supérieur, de nature collégiale, du commandement militaire.

La JUJEM comprend un président et les trois chefs d’état-major (armée de Terre, Marine, armée de l’Air). Le président de la JUJEM, qui est nommé par un décret approuvé en Conseil des ministres sur proposition du président du gouvernement et qui doit avoir le grade soit de lieutenant-général, soit d’amiral, n’est pas un supérieur hiérarchique mais un "primus inter pares". Avant la réforme de 1984, la JUJEM disposait d’attributions très importantes, liées à sa fonction d’organe supérieur collégial du commandement militaire. La JUJEM était notamment chargée de formuler et de proposer le Plan stratégique inter-armées (PEC), autrement dit de déterminer les grandes lignes stratégiques, ainsi que l’Objectif de force (OFC), c’est-à-dire l’ensemble des moyens nécessaires pour atteindre les objectifs de la stratégie militaire.

La JUJEM exerçait aussi des fonctions importantes concernant l’organisation des forces armées. Elle pouvait proposer la création de commandements unifiés ou spécifiques, elle était chargée de préparer les manœuvres et les exercices inter-armées et de fixer la Doctrine d’Action Unifiée.

… vite abaissé par la réforme de 1984

En 1984, le gouvernement a justifié la réforme de la JUJEM par sa disfonctionnalité liée à sa nature collégiale. Mais certains ont vu le risque que cet organe fasse écran entre le pouvoir civil et l’institution militaire, ce qui faisait donc ressurgir le spectre de l‘"autonomie militaire"30.

La réforme fait perdre à la JUJEM son statut d’organe supérieur collégial du commandement militaire. Elle se voit ramenée au rôle d’organe à caractère consultatif du ministre de la Défense et du président du gouvernement.

2.2 - Le chef d’état-major de la défense (JEMAD), simple conseiller militaire du ministre ou véritable chef militaire ?

Le chef d’état-major de la Défense (JEMAD) est une création de la loi du 5 janvier 1984. Ce n’est pas véritablement le plus haut responsable de la chaîne de commandement militaire. La loi de 1984 en faisait une figure hybride, à mi-chemin entre la chaîne de commandement militaire dont l’échelon supérieur n’est plus la JUJEM mais s’arrête au niveau des chefs d’état-major des trois armées et une fonction plus administrative que militaire, compte tenu de ses attributions au sein du ministère de la Défense.

Mais le décret du 2 janvier 1987 a renforcé le caractère opérationnel des attributions du JEMAD. Pour le gouvernement, c’est avant tout le principal collaborateur du ministre, dont il dépend du point de vue organique et fonctionnel, et il est chargé particulièrement des aspects opérationnels de la politique militaire ainsi que de la préparation des actions menées avec les forces d’autres pays ou bien inter-armées. Il s’agit pour le gouvernement de répondre à un problème ancien qui est celui de la coopération inter-armées qui a toujours été très déficiente à l’époque du général Franco.

Dans l’organisation établie par la loi de juillet 1980, c’était la JUJEM qui avait en charge d’assurer la meilleure efficacité opérationnelle inter-armées. Mais il ne semble pas que cette structure collégiale ait permis d’obtenir des résultats significatifs et la presse s’était même fait l’écho de l’inadaptation de cet organe collégial en soulignant les tensions qui avaient surgi fin 1982 au sein de cet organisme pour la répartition des crédits budgétaires entre les trois armées. Il semble qu’à cette époque, il se soit agi de modifier la répartition des crédits dont l’armée de Terre absorbe la plus grande partie, et les tensions étaient liées au blocage au sein de la Junte, dû à la présence de deux représentants de l’armée de Terre, le président de la JUJEM (PREJUJEM) et le chef d’état-major de cette armée, lesquels se trouvaient prépondérants face aux chefs d’état-major de l’armée de l’Air et de la Marine. C’est pour remédier à ce problème que le gouvernement, en 1984, a créé un seul responsable, chargé de ces questions : le JEMAD. Les attributions du JEMAD dans le domaine strictement militaire sont réduites et se limitent aux aspects opérationnels. La loi prévoit cependant un cas où ses prérogatives pourraient être largement étendues : il s’agit du temps de guerre où le JEMAD peut être nommé général en chef.

Mais ici encore, l’élargissement de ses attributions paraît étroitement cantonné. Tout d’abord, la formulation employée dans le texte de loi nous montre que le temps du verbe est un conditionnel : "Le gouvernement, en temps de guerre, pourra nommer général en chef du Commandement opérationnel des forces armées..." (article 11 bis, alinéa 3 de la loi de 1984). L’emploi de ce conditionnel nous montre que le législateur a voulu renforcer l’idée selon laquelle la nomination à cette fonction ne peut être que le résultat d’une décision expresse du gouvernement et qu’il n’existe aucune procédure automatique en cas de déclenchement d’un conflit qui place le JEMAD à ce poste.

La deuxième limitation aux pouvoirs du JEMAD en temps de guerre vient du titre qui lui est accordé dans ces circonstances : général en chef du Commandement opérationnel des forces armées. Les travaux préparatoires des députés ont montré le souci du législateur de trouver une formulation qui permette de bien circonscrire ses attributions.

Ces limitations ont eu pour but d’éviter de créer un généralissime. Le législateur avait à l’esprit le souvenir du soulèvement militaire de 1936 qui conduira à la désignation du général Franco à la tête de l’Etat et a certainement voulu s’entourer d’un maximum de précautions pour ne pas favoriser l’apparition d’une figure jugée dangereuse. Ces considérations ont conduit à créer une figure hybride. Ces attributions militaires réduites, qui sont même en retrait par rapport à celles dont disposait dans l’organisation antérieure, le président de la JUJEM (PREJUJEM) qui, lui, était le président d’un organe collégial qui formait l’échelon supérieur de la chaîne de commandement militaire, sont contre-balancées par la fonction politique reconnue au JEMAD. Celui-ci conserve la catégorie de secrétaire d’Etat qui était reconnue précédemment aux chefs d’état-major des trois armées et qu’ils perdent avec la réforme de 1984 pour être ramenés au rang de sous-secrétaires. Le JEMAD exerce à ce titre d’importantes responsabilités administratives puisqu’il est chargé de proposer au ministre, après délibération préalable de la JUJEM, l’unification des services dont la mission ne serait pas exclusive d’une seule armée. Il semble bien que ce soit dans ce domaine que le JEMAD ait mené le plus directement son action en raison de la nécessité de renforcer le ministère de la Défense, qui était reconnue par la majorité des partis politiques en 1984.

Le décret de réorganisation du ministère de la Défense du 25 janvier 1984 va ajouter des attributions supplémentaires au JEMAD en dehors de celles qui lui sont reconnues par la loi du 5 janvier 1984, et celles-ci vont être amplifiées par le décret du 1er janvier 1987.

Le JEMAD, qui était, selon le texte de 1984, le collaborateur du ministre de la Défense pour l’élaboration du Plan stratégique inter-armées (PEC) et le coordonnateur des plans qui en découlent pour les trois armées, devient, au terme de la réforme de 1987, responsable de l’élaboration du PEC qu’il propose au ministre. Il est donc à ce titre chargé de proposer l’OFC, c’est-à-dire les moyens matériels et humains de l’outil militaire.

Depuis 1987 il est aussi chargé d’élaborer le "Plan de force". L’introduction du "Plan de force" est la marque de la pénétration de la terminologie et des concepts employés par l’OTAN ainsi que le témoignage de la participation militaire de l’Espagne dans l’OTAN. En effet, les "Plans de Force" de l’OTAN sont constitués par une évaluation comparative des potentiels militaires de l’OTAN et du Pacte de Varsovie, réalisée par chaque pays membre de l’Alliance et qui leur sert à déterminer la quantité et la nature de leur apport à la défense commune.

Le JEMAD est également chargé d’établir les prévisions en vue de la conduite des opérations militaires au niveau logistique. Il est chargé de coordonner les systèmes de télécommunications et les systèmes de contre-mesures électroniques nécessaires à la direction stratégique de la guerre. Il coordonne l’activité des Services de Renseignement des trois armées. Par délégation du ministre, il est chargé de vérifier l’état d’entraînement et l’efficacité opérationnelle des forces armées. La réforme de 1987 lui confère en outre la possibilité d’organiser, diriger et conduire des manœuvres. Enfin, le JEMAD est, par délégation, le représentant du ministre quand celui-ci le lui demande, et en particulier il en est le représentant militaire devant les "organisations militaires internationales", selon la formulation du décret du 25 janvier 1984, ce qui en clair signifie essentiellement l’OTAN.

Pour exercer ces fonctions, le JEMAD dispose d’un état-major inter-armées et sont placés sous sa dépendance la Direction générale de la politique de défense (DIGENPOL) et le Centre supérieur d’études de la défense nationale (CESEDEN). La réforme de 1987 a placé la Digenpol sous la dépendance directe du ministre.

Cette réforme soulevait un débat de fond sur la question de l‘"autonomie militaire" et la réponse donnée par le gouvernement de Felipe Gonzalez à ce problème de l’articulation entre le politique et le militaire a suscité des réticences au sein de l’armée dont il est difficile d’apprécier l’importance en l’absence de prises de position publiques.

Par contre, on doit souligner les divergences qui sont apparues sur cette question entre la majorité parlementaire et l’opposition. Il s’est souvent avéré difficile, depuis 1975, d’opérer une distinction tranchée entre les propositions faites en matière de politique militaire par les grands partis politiques espagnols tant l’accord sur le sens des réformes à adopter a relégué à un second plan des divergences secondaires. En revanche, la création du JEMAD a été violemment critiquée par la coalition populaire (coalition politique regroupant les partis conservateurs). La presse a vu dans cette critique l’expression des critiques des militaires eux-mêmes. Cette critique s’articule autour de deux axes principaux. D’une part, l’Alliance Populaire considère qu’en tout état de cause la JUJEM doit rester l’organe collégial supérieur du commandement militaire, du moins en temps de paix, par le fait que le JEMAD ne se substitue pas à celle-ci dans la nouvelle organisation. D’autre part, la figure du JEMAD, telle qu’elle est définie dans la réforme de 1984, est remise en cause. Celui-ci, principal collaborateur du ministre de la Défense, est nommé en Conseil des ministres sur proposition du président du gouvernement. L’Alliance populaire a critiqué ce système de désignation et considère que le JEMAD devrait être proposé par le ministre de la Défense. Cette proposition devant être considérée comme la volonté de renforcer le ministre de la Défense. Mais, dans l’actuelle configuration du pouvoir exécutif espagnol, cela pouvait signifier aussi un rabaissement très net de la figure du JEMAD par rapport aux intentions originelles de la réforme. Ces intentions ont été confirmées par les déclarations du ministre de la Défense, Narcis Serra, qui a manifesté la volonté du gouvernement de renforcer les attributions du JEMAD au cours des années ultérieures, mais exclusivement dans le domaine opérationnel, cette dernière restriction montrant bien la volonté des socialistes de ne pas créer un généralissime.

Pour le secrétaire général d’Alliance populaire, Jorge Verstrynge, la réforme de 1984 a pour conséquence d’obscurcir le problème du commandement militaire. Il est significatif de voir que dans son programme de gouvernement publié en 1984, l’Alliance populaire considère que le système le plus approprié consiste à faire de la JUJEM l’organe supérieur du commandement militaire chargé de faire le lien à la charnière du militaire et du politique et que le JEMAD n’est pas cité une seule fois31. Dans son programme antérieur, de 1982, les propositions de l’Alliance populaire étaient même plus explicites puisqu’elle se prononçait pour "une large autonomie (militaire) fondée sur la reconnaissance légale de sa hiérarchie et de son style propre de commandement et d’obéissance".

En conséquence de quoi ce parti politique se déclarait favorable au "rétablissement d’un organe supérieur de commandement" et, à ce titre, au renforcement des attributions du président de la JUJEM (PREJUJEM), les trois chefs d’état-major n’ayant, au sein de celle-ci, qu’un rôle d’assesseur32.

2.3 - La centralisation administrative de l’appareil de défense : la fin de l’autonomie militaire

La réforme du ministère de la Défense, engagée par le décret du 25 janvier 1984, a conduit à l’intégration des forces armées dans la structure du ministère. Cette intégration marque la volonté de remédier à l’autonomie militaire et au risque de voir le ministère demeurer une sorte de superstructure qui vienne se superposer aux organes et structures propres des quartiers généraux, comme l’évoquait encore fin 1984 — c’est-à-dire plusieurs mois après la réforme — le sous-secrétaire à la défense, Suarez Pertierra33.

Pour ce faire, la loi 1/84, en dépossédant la JUJEM de ses attributions et en la reléguant au simple rôle d’organe consultatif, a placé les trois armées sous la direction politique du ministre de la Défense.

D’autre part, l’intégration des trois armées dans la structure du ministère favorise l’établissement de lignes de dépendance fonctionnelle qui constitue l’un des axes majeurs de l’action engagée en vue de renforcer les structures centrales du Département. Le décret de 1987 souligne comme mission spécifique à chaque armée la mise en œuvre d’une stratégie inter-armées, ce qui montre encore, à cette date, les difficultés que rencontraient les autorités espagnoles pour développer cette collaboration et la force des habitudes prises par chaque armée à l’époque où, séparées en trois ministères, elles menaient leur politique propre.

2.4 - La Junte de défense nationale (JDN), une structure collégiale traditionnelle

La Junte de défense nationale est une institution ancienne que la transition démocratique a maintenue.

une naissance avec le siècle

La JDN fut créée en 1907 sous le gouvernement de Antonio Maura. La junte de Maura prétendait coordonner l’action de l’armée de Terre et de la Marine aux niveaux politique et technique ; elle rassemblait des membres du gouvernement et les chefs d’état-major respectifs de ces deux armées, qui venaient d’être créés. En 1916, le Comte de Romanones renforça la participation civile en y faisant entrer quatre anciens présidents du Conseil. La Junte de défense nationale, sous la monarchie d’Alphonse XIII, malgré le rôle déterminant qu’elle jouait avec le Cabinet dans le système de gouvernement mis en place par le roi, ne réussit pas à freiner de façon efficace le mouvement corporatiste des Juntes de défense en 1917 qui représentèrent un véritable syndicalisme militaire. En septembre 1936, ce fut la Junte de défense nationale, qui avait dirigé le soulèvement militaire à partir de juillet, qui octroya les pleins pouvoirs au général Franco.

Sous le franquisme, cet organe va se perpétuer tout en voyant sa structure altérée. La JDN de 1938 avait été suspendue et c’est la loi de réorganisation de l’Administration Centrale de l’Etat du 8 août 1939 qui la recrée dans le temps où elle supprime le ministère de la Défense créé en 1938 pour le remplacer par trois ministères militaires. L’évolution de la JDN pendant les quarante années du franquisme va se faire en trois phases. A partir de 1939, en raison de la nature du régime qui réunit, en la personne du général Franco, la direction politique de l’Etat et le commandement militaire suprême, la JDN n’est qu’un organe de simple exécution chargé de faire appliquer les décisions du "Caudillo" par les départements ministériels. A cette époque, l’une des aspirations constantes des courants les plus importants parmi les partisans du retour au constitutionnalisme monarchique sera la volonté de revenir aux anciennes origines de la Junte.

En 1957, avec l’adoption de la loi sur le régime juridique de l’Administration de l’Etat, la JDN va être assimilée à un Conseil restreint du gouvernement, malgré la présence en son sein des chefs d’état-major qui n’avaient pas la qualité de membres du gouvernement. La loi organique de l’Etat du 1er janvier 1967 s’écarte de cette idée pour accorder à cet organe la plus haute place entre le commandement militaire et le gouvernement.

Dans la pratique, on peut se demander quelle a été l’importance effective de cet organe pendant les quarante années que dura le franquisme quand on sait qu’elle fut seulement réunie trois fois.

un organe à vocation consultative

Avec le passage à la transition, l’évolution de la Junte va se faire en deux périodes, l’une qui va jusqu’à la réforme de 1984 et l’autre qui naît de cette réforme.

Elle devient l’organe supérieur de conseil à caractère consultatif du gouvernement en matière de défense nationale, selon la formulation qui est retenue par la loi organique du 1er juillet 1980 et qui est maintenue par la réforme de la loi organique du 5 janvier 1984. Cependant, cette permanence dans la définition de cet organe recouvre deux réalités distinctes.

Dès la transition, il s’agit d’accroître le poids du contrôle du pouvoir civil sur les questions de défense, ce qui explique l’augmentation considérable du nombre de ministres civils appelés à siéger au sein de la Junte et qui en sont membres de droit.

La réforme de 1984 va revenir à une conception plus restrictive. Il ne reste plus comme membres de plein droit que les ministres de la Défense, des Affaires étrangères et de l’Intérieur. On retrouve une formulation similaire à celle de la LOE de 1967 établissant que pourront y participer "ceux (les ministres) que le président du gouvernement considère opportuns". Cette réduction du nombre de ministres s’explique par le fait que cette JDN était trop lourde et donc peu efficace en raison de l’espacement de ses réunions et de sa composition qui en faisait davantage une commission déléguée du gouvernement qu’un organe de conseil de celui-ci. De 1976 à 1982, c’est-à-dire sous les gouvernements centristes de l’UCD, la JDN ne fut convoquée que deux fois.

La JDN présente une grande originalité dans son organisation et son fonctionnement pour ce qui concerne sa présidence. Celle-ci revient au président du gouvernement, sauf quand le roi est présent. La loi du 23 décembre 1978 stipulait même que le roi pouvait présider la JDN "lorsqu’il l’estimait nécessaire", ce qui fait apparaître le contre-sens de voir un organe de conseil consultatif du gouvernement présidé par le chef de l’Etat.

On ne retrouve pas une telle formulation dans la réforme de 1984 bien que soit maintenue la formule selon laquelle, lorsque le roi assiste aux réunions de la Junte, il en est le président. A moins d’exclure le roi de toute participation à la Junte, il peut paraître difficile qu’il en soit autrement, ce qui ne supprime pas la contradiction de voir le chef de l’Etat présider un organe consultatif du gouvernement, à cela près que la loi de 1984 a fait de la Junte un organe de conseil du chef de l’Etat, outre sa fonction similaire auprès du gouvernement.

Une telle mesure paraît difficilement explicable, mis a part la volonté d’harmoniser une situation qui paraissait très ambiguë. Pour certains, le fait que le roi préside la JDN quand il assiste à ses réunions est une simple question de courtoisie qui ne fait que souligner l’importance de la défense nationale et son ancrage à la tête de l’Etat, par-delà les diverses options politiques34.

La JDN a vu l’importance de son rôle diminuer. Selon la loi organique de la défense de 1980, la JDN propose au gouvernement les lignes générales de la politique de défense, formule et propose la politique militaire et les directives en ce qui concerne l’apport du potentiel non-militaire à la défense nationale, elle assiste le président du gouvernement dans la direction de la politique de défense en temps de paix et en temps de guerre, elle assiste le président du gouvernement dans la direction générale de la guerre.

En raison de l’importance de ses attributions et de la composition de la Junte, l’un des effets pouvait être de conférer une influence politique excessive aux responsables militaires appelés à siéger en son sein. Certains ont même vu dans la présence de militaires au sein de la Junte de défense nationale (JDN) la marque d’une connotation "militariste" de la loi organique de la défense de 198035.

Par la réforme de 1984, les attributions de la Junte sont considérablement réduites. Elle n’est plus chargée de proposer au gouvernement les lignes générales de la défense nationale ni de formuler et proposer la politique militaire, mais elle est simplement chargée d’établir des rapports sur les questions que lui soumet le président du gouvernement et d’instruire les grandes lignes directrices de la politique militaire élaborées par le ministre de la Défense. Elle est chargée de soumettre au gouvernement les propositions concernant la défense nationale sur les questions qui, affectant plusieurs ministères, imposent de faire une proposition commune. Elle assiste le président du gouvernement dans la définition des grands objectifs stratégiques, dans la répartition générale des Forces et pour les mesures destinées à satisfaire les nécessités des armées.

Cette diminution de l’importance des attributions de la JDN est allée de pair avec une recrudescence de ses réunions. En effet, la JDN, qui n’avait pas été réunie depuis l’arrivée des socialistes au pouvoir en octobre 1982, va se réunir pas moins de quatre fois
au cours de 1984, ce qui représente un record lorsqu’on se souvient de la très faible périodicité des réunions à l’époque de Franco.

Plusieurs raisons peuvent expliquer ce regain d’activité. Tout d’abord, la Junte, dans sa composition précédente, était très difficile à réunir. Peut-être aussi le gouvernement était-il réticent pour faire fonctionner un organe qui présentait le risque de donner aux militaires un trop grand poids politique. En 1984 des questions importantes appelaient des décisions urgentes, ce qui explique le regain d’activité de la JDN auquel il faut ajouter la volonté plusieurs fois démontrée du gouvernement socialiste de respecter les procédures de prise de décision et le formalisme de ce qui est défini comme le cycle de politique de défense.

Au cours de la réunion du 22 mai 1984, elle aurait demandé
au gouvernement de définir sa politique de défense, ce qui tendrait à lui reconnaître, au-delà d’une fonction de conseil, un pouvoir d’injonction en matière de politique de défense.

3 - Le rôle du Parlement : des fonctions classiques dans un régime parlementaire

Au cours des débats sur l’avant-projet de Constitution, il apparut que presque toutes les forces politiques étaient désireuses de reconnaître le maximum de pouvoirs aux organes parlementaires directement issus de la volonté populaire36.

On peut s’interroger sur le fait de savoir s’il n’y a pas en Espagne dualité de contrôleurs de la politique de défense et de l’institution militaire du fait du principe de subordination de l’autorité militaire à l’autorité civile qui confère à l’exécutif une place prépondérante et, par ailleurs, compte tenu de l’importance des pouvoirs qu’a voulu donner le constituant espagnol aux organes parlementaires.

Dans la pratique ce double niveau de contrôle de la politique de défense n’existe pas car le Parlement espagnol ne se pose pas en contre-poids de l’Exécutif comme dans le système politique américain. Ceci s’explique par la nature du régime politique espagnol qui n’est pas un régime de séparation des pouvoirs mais un régime parlementaire. Il n’existe donc pas en Espagne de "pouvoir de contrôle autonome". Par contre le régime de monarchie parlementaire consacré par la Constitution de 1978 crée un pouvoir de contrôle parlementaire très important sur le véritable responsable de l’Exécutif, le président du gouvernement, qui est l’émanation du Parlement.

Toutefois, depuis 1978 la pratique a battu en brèche la portée virtuelle du principe. Le rôle des Cortes en matière de politique de défense et de contrôle de l’institution parlementaire est venu se mouler dans un schéma classique que l’on retrouve en France et qui montre une capacité de contrôle limitée face à une prépondérance de l’Exécutif, encore renforcée par la réforme de la loi organique de la défense de 1984 qui accentue la "présidentialisation" dans le domaine de la défense.

Au-delà de la collaboration organique et fonctionnelle entre les différents organes voulue par la Constitution de 1978, nous serions tentés de voir dans le cas espagnol une illustration de la tendance que l’on retrouve dans de nombreux régimes de démocratie parlementaire selon laquelle "la défense nationale est l’un des domaines où se manifeste le mieux la restructuration moderne des pouvoirs publics qui fait du gouvernement le détenteur de la fonction d’impulsion, et du Parlement le titulaire d’une fonction de contrôle : le gouvernement oriente et dirige, le Parlement contrôle et, parfois, ne fait qu’entériner" 37.

Ainsi, dans le cas espagnol, l’étude du contrôle parlementaire de la politique de défense et de l’institution militaire doit tenir compte du fait que le Parlement, s’il dispose d’une tradition ancienne, n’a, dans sa configuration actuelle, qu’une courte expérience et que par conséquent il n’existe pas de pratiques parlementaires s’appuyant sur des traditions anciennes.

Ce constat conduit aussi à évoquer un autre paramètre conjoncturel, qui a joué un rôle certes important mais qu’il est difficile d’évaluer quant à son influence réelle. Il s’agit de la crainte de l’interventionnisme militaire qui faisait dresser en 1983 à Diego Lopez Garrido un bilan très pessimiste du contrôle parlementaire sur la politique de défense et les forces armées en Espagne :

"Peut-être, à cause de ce qu’on a appelé le pouvoir d’introjection des forces armées, ou le pouvoir bureaucratique, l’examen des données statistiques pendant toute la transition démocratique espagnole nous montre que le niveau de contrôle parlementaire pour ce qui concerne la politique de défense et, au sein de celle-ci, pour ce qui concerne l’Administration Militaire, a été très faible, pour ne pas dire pratiquement nul. Ceci serait la conséquence de ce que, au moins en ce qui concerne les forces armées, on ne peut pas dire que la transition démocratique soit terminée en Espagne" 38.

Ce constat concerne évidemment la période où la démocratie était encore fragile. Quelques dix ans après, il mérite d’être amendé même si l’on peut considérer que les moyens de contrôle restent limités et que les possibilités d’information sont peu utilisées. En ce sens, le poids des Cortes ne se démarque guère de la pratique des autres régimes parlementaires européens.

4 - La restructuration des bureaucraties

Cette restructuration était indispensable en raison de l’archaïsme des structures héritées du franquisme ; elle était aussi rendue nécessaire par le redéploiement et surtout la réactivation de l’activité diplomatique espagnole qui imposait une meilleure coordination entre les principales bureaucraties concernées par la défense : ministère de la Défense et ministère des Affaires étrangères, ce qui explique le réaménagement de la collaboration fonctionnelle entre les deux entités et la création d’une Direction générale chargée des questions de sécurité au sein du ministère des Affaires étrangères. Mais le fait majeur de la transition démocratique est la création d’un ministère de la Défense.

4.1 - La création d’une structure centrale : le ministère de la défense

Il faut attendre le 4 juillet 197739 pour que soit créé en même temps qu’était réformée l’administration centrale de l’Etat, un ministère de la Défense.

Cette création d’un ministère de la Défense revêt une profonde signification. Elle traduit la mise en conformité des structures de l’Etat avec celles des démocraties occidentales, l’une des conditions essentielles de la réussite de la transition démocratique ; par ailleurs, cette création, par la rupture qu’elle crée avec l’organisation antérieure en trois ministères militaires, annonce une réforme importante dans l’organisation du système de défense et donc une approche nouvelle de la politique de défense qui doit en principe conduire à sa redéfinition, tant sur le plan des présupposés doctrinaux qui la fondent que du point de vue de sa traduction matérielle.

Sous le franquisme, il avait fallu attendre les années 70 pour que des tentatives de réformes soient entreprises. La loi organique de la Marine de 1971 avait pour "objectif de créer un domaine autonome pour l’exercice des responsabilités de commandement" 40, tandis que "le projet de loi organique de la défense nationale de 1973, qui ne fut jamais approuvé, avait pour but d’établir des voies pour permettre l’apport de l’ensemble de la Nation à la réalisation de sa propre défense" 41.

Ces tentatives de concentration et de coordination des questions de défense qui traduisaient la prise de conscience de la nécessité opérationnelle d’intégrer les trois armées pour répondre aux exigences de la guerre moderne furent limitées, au niveau politique notamment, selon certains témoignages, par l’Amiral Carrero Blanco lui-même, vice-président du gouvernement jusqu’à sa mort en 1973, qui, du fait d’une vision trop archaïque de la manœuvre, ne concevait pas les nécessités de l’action inter-armées ; et peut-être aussi par des raisons d’ordre plus strictement politique, considérant le danger potentiel que représenterait le fait de mettre dans une même main les trois armées.

La disparition de l’amiral Carrero Blanco en 1973 n’entraînera pas de réforme en profondeur. Mais il semble que, dès cette époque, se soit instauré en Espagne un état d’esprit attentiste lié à deux constatations. La loi organique de l’Etat de 1967 avait montré les limites de l’ouverture qu’elle pouvait représenter et donc le peu de possibilités qu’il y avait d’apporter des réformes de l’intérieur même du régime, l’âge du général Franco en conduisit beaucoup à attendre la fin biologique du régime.

Dès la constitution du premier gouvernement de la monarchie, la création d’un poste de vice-président du gouvernement chargé des affaires de défense est considérée comme étant l’embryon d’un futur ministre de la Défense, tandis que la réorganisation du Haut état-major, de juillet 1976, est perçue comme un premier pas vers l’unification des trois armées.

Toutefois, ce processus d’unification "devait surmonter des obstacles nés, d’une part, de l’inertie des forces armées qui se montraient réticentes à tout changement et, d’autre part, du refus opposé à l’existence d’un ministère unique, de peur de perdre l’autonomie de chaque armée. Cependant, ces pesanteurs négatives, d’ordre sociologique et psychologique, n’étaient pas exclusives de l’existence d’un sentiment généralisé portant sur la nécessité d’une plus grande coordination organique dans la gestion" 42.

une création récente : le décret du 4 juillet 1977

Ce décret justifie la création du ministère de la Défense par deux arguments : la nécessité d’une modernisation des forces armées et l’unification de la politique de défense nationale. Ainsi, le nouveau ministère, par ses fonctions, intègre et dépasse les anciennes structures qu’il vient remplacer. La philosophie qui préside à la création du ministère est exposée dans l’article 2 de ce texte : "organe de l’administration centrale de l’Etat chargé de l’administration et de la coordination de la politique générale du gouvernement en ce qui concerne la défense nationale ainsi que de l’exécution de la politique militaire correspondante".

Le préambule du décret du 2 novembre 1977, qui réglemente la structure organique et fonctionnelle du ministère, confirme le sens de l’évolution engagée : "Les fonctions et responsabilités (du ministère de la Défense) dépassent le cadre strictement militaire et s’étendent au domaine plus large de la défense nationale".

Sur la base de ces principes, la structure du ministère s’établissait autour de deux branches : la branche militaire au sein de laquelle venaient s’intégrer les responsables supérieurs du commandement et les organes de la chaîne de commandement militaire et une branche politico-administrative qui regroupait les autorités et organismes qui appuient l’activité militaire en lui donnant les moyens dont ont besoin les armées pour accomplir leur mission.

L’objectif que poursuit la création du ministère de la Défense est double ; il s’agit "de replacer la politique et l’institution militaire dans leur cadre naturel : celui de la défense nationale ; d’autre part, d’intégrer la diversité d’organes militaires dans un seul ministère, réalisant ainsi l’unité de responsabilité politique au plus haut niveau de la gestion".

A partir de 1977, l’intégration va se faire de façon progressive et l’évolution conduira de la coordination fonctionnelle des débuts à l’unification organique.

Il serait vain de retracer l’évolution qu’a connue le ministère ce qui demanderait l’étude exhaustive d’une multitude de textes -plus de cent jusqu’en 1982- qui ont peu à peu donné de la consistance à la structure créée par le décret du 2 novembre 1977, car cette évolution n’a plus aujourd’hui qu’un intérêt historique étant donné que l’organisation du ministère a connu une profonde réforme en 1984. Il faut simplement signaler au nombre des grandes étapes que c’est par un décret de 1978 que la JUJEM est intégrée "administrativement" au ministère de la Défense et qu’un décret de février 1982 va essayer de rationaliser la structure organique du ministère pour ce qui concerne la branche politico-administrative en regroupant les différents organes en deux grands blocs : le sous-secrétariat de la politique de défense, chargé des questions de politique de défense et de politique militaire, et le sous-secrétariat de la Défense, chargé des affaires économiques et des armements et matériels. La loi organique du 5 janvier 1984, réformant la loi de la défense de juillet 1980, va entraîner des changements importants dans les responsabilités des organes supérieurs de la défense qui vont impliquer une importante réforme du ministère. Pour comprendre les buts poursuivis par la réforme de 1984, il faut ajouter à l’analyse organisationnelle une perspective sociologique qui permet de comprendre les motivations profondes qui sous-tendent l’agencement organique et fonctionnel mis en place. On trouve plusieurs niveaux de motivation.

Il faut en premier lieu, pour expliquer la création du ministère de la Défense, tenir compte du degré d’acceptation, de la part des différents acteurs, civils et militaires, du système démocratique et de la validité des schémas occidentaux traditionnels dans lesquels, du moins en Espagne, les structures étatiques ont accepté et intégré depuis longtemps la nécessité de l’existence d’un ministère de la Défense.

La deuxième question qui se pose serait celle de l’efficacité générale d’un tel schéma qui apparaît plus éloigné des présupposés idéologiques (l’intégration et l’identification aux démocraties occidentales) et davantage fondée sur des critères d’efficacité opérationnelle. De ce point de vue également le sens des réformes entreprises à partir de 1977 ne laisse guère de doutes et semble obéir à la nécessité de répondre aux impératifs d’une politique de défense efficace par une structure de force adaptée et donc intégrée.

Un deuxième niveau permettant de comprendre les motivations profondes de la réforme serait celui de la nécessité politique de faire disparaître l’autonomie militaire pour parvenir à un meilleur niveau d’intégration de l’institution militaire dans la société, condition sine qua non du bon fonctionnement du système pluraliste basé sur la démocratie parlementaire et où les forces armées ne peuvent apparaître comme un pouvoir autonome. De ce point de vue, la volonté politique en Espagne a été manifeste et découlait de la prise en compte d’une situation historique déterminée.

Enfin, il serait intéressant d’envisager d’autres éléments permettant d’expliquer l’évolution récente, tels les positions de l’institution militaire, à partir non pas de ses valeurs morales et idéologiques, mais de ses conceptions organisationnelles. De ce point de vue, on rappellera l’analyse de Miguel Alonso Baquer lorsqu’il écrit : "il est bon de rappeler que la mentalité militaire traditionnelle des trois armées accorde la priorité à la notion de "commandement" au détriment de la fonction "bureaucratique-administrative" 43.

une structure en constante évolution

Cette réorganisation du ministère est une conséquence logique de la réforme des attributions des organes supérieurs de la défense nationale par la loi organique du 5 janvier 1984 qui modifie la loi organique de la défense et de l’organisation militaire de juillet 1980.

On peut définir cette réforme comme la tentative de créer une structure organique qui réponde à la nécessité d’élaborer une politique commune pour les trois branches de l’armée : Terre, Air, Mer, et d’en assurer une gestion coordonnée. Parmi les principales innovations que la réforme introduit, il faut noter l’intégration, dans la structure du ministère, des trois branches de l’armée, ce qui tend à supprimer l’impression, qui jusque-là prévalait que le ministère était constitué des organes de direction qui ne sont pas strictement militaires44. Le sous-secrétariat à la défense devient un secrétariat d’Etat qui est défini comme un organe chargé de la gestion et du contrôle des ressources économiques, de la politique des armements et matériels et de l’infrastructure. Le sous-secrétariat est défini comme organe chargé de la direction de la politique des personnels et responsable du régime intérieur du ministère. Les anciens secrétariats généraux sont remplacés par des directions générales de façon à uniformiser l’organisation du ministère de la Défense avec celle des autres ministères. Le décret crée par ailleurs une direction de l’infrastructure afin d’unifier et coordonner la politique de constructions et installations militaires. Enfin, autre aspect important de la réforme de 1984, est créée une dépendance fonctionnelle entre les directions générales du ministère et les organes correspondants des trois armées disposant de fonctions similaires dans les mêmes domaines.

La réforme de 1984 fait apparaître un ministère articulé en trois grandes branches :

- un bloc militaire constitué par l’état-major de la défense,

- un bloc chargé de l’ensemble des questions économiques : c’est le secrétariat d’Etat,

- un bloc chargé des personnels et des questions administratives : c’est le sous-secrétariat d’Etat.

La réforme de 1987 apporte de nouvelles modifications en séparant la direction de la politique de défense du bloc militaire, ce qui accentue le caractère opérationnel de ce dernier et crée un nouveau groupe organico-fonctionnel, celui de la politique de défense. Toute cette organisation, étroitement chapeautée par le ministre auquel la loi organique de 1984 confère des attributions extrêmement importantes. La réforme de l’organisation du ministère de 1987 accentue encore plus la centralisation. Cette organisation sera complétée en 1990 par la création du secrétariat d’Etat à l’Administration militaire qui annoncera les très importantes réformes des carrières militaires, de l’enseignement militaire et du service militaire.

La réforme de 1984

Elle fait apparaître un ministère articulé autour de trois "blocs".

L’état-major de la Défense constitue ce que certains appellent le "bloc militaire" du ministère de la Défense. Il est placé sous la direction du chef d’état-major de la Défense (JEMAD) qui est le principal collaborateur du ministre pour la détermination et la mise en œuvre des aspects opérationnels de la politique militaire. Pour remplir les multiples fonctions qui lui sont reconnues tant par la loi du 5 janvier 1984 que par le décret du 25 janvier, le JEMAD dispose d’un quartier général qui est principalement constitué d’un état-major inter-armées qui est son organe de travail ainsi que celui de la JUJEM devenue simple organe consultatif. Le JEMAD voit aussi placés sous sa responsabilité la direction générale de la politique de défense (DIGENPOL) que la réforme de 1987 place sous la dépendance directe du ministre, et le Centre supérieur d’études de la défense (CESEDEN).

Le CESEDEN, placé sous la dépendance directe du JEMAD, est un organe mixte chargé à la fois de l’enseignement militaire supérieur dans les forces armées et aussi de mener à bien des études sur les problèmes de défense. Il est constitué par l’Ecole des hautes études militaires (ALEMI), l’Ecole des états-majors inter-armées (EMACON) et l’Institut espagnol d’études stratégiques (IEEE).

Le bloc économique est constitué par le secrétariat d’Etat à la Défense. A sa tête se trouve un civil qui se définit comme le principal collaborateur du ministre de la Défense dans le domaine économique : gestion et contrôle des ressources économiques, politique d’armement et des matériels et questions d’infrastructure. Avant que ce secrétariat d’Etat ne soit créé en 1984, il existait un sous-secrétariat à la tête duquel on trouvait déjà Eduardo Serra, nommé par le gouvernement centriste de Calvo Sotelo et qui restera jusqu’en 1987. On doit remarquer que l’arrivée au pouvoir des socialistes en 1982, pas plus que la réorganisation du ministère en 1984, n’ont eu pour conséquence de remplacer Eduardo Serra à ce poste extrêmement important. Cette permanence s’explique par trois éléments : la compétence incontestée de cette personnalité dans le domaine économique de la défense, la continuité de la politique menée par les socialistes qui n’a guère varié par rapport à celle engagée par les précédents gouvernements de centre-droit, et certainement la volonté d’afficher auprès des militaires le fait que le gouvernement socialiste prenait autant en compte, comme critère de nomination aux postes de responsabilité, le critère de l’efficacité et de la compétence technique que celui de l’amitié politique.

L’effort dans le domaine économique de la défense a été considérable au cours des dernières années, ce qui montre l’importance du secrétariat d’Etat qui est organisé en trois directions générales : la Direction des Affaires économiques (DIGENECO) chargée de préparer et de proposer la politique budgétaire et financière du département ainsi que de son exécution, la Direction de l’armement et des matériels (DGAM), la Direction de l’Infrastructure (DIGENIN), organe chargé de la politique de construction des casernements et installations militaires. En son sein a été créée par une loi du 31 juillet 1984, la gérance de l’infrastructure (Gerencia de Infraestructura) qui est chargée de conduire la politique immobilière du ministère. Son rôle n’est pas négligeable dans la mesure où la politique militaire actuellement menée vise à réaliser une profonde restructuration des casernements qui correspond à un double objectif : le gouvernement a manifesté sa volonté de sortir les unités de leurs cantonnements urbains. Il a été souvent avancé que la présence des casernes dans les centres urbains, et donc le stationnement de troupes à l’intérieur des villes, avaient pour but, à l’époque de Franco, de faciliter les missions de maintien de l’ordre que devait assurer l’armée. Mais il y a aussi une autre raison à cette présence : la plupart des casernements sont antérieurs à la période franquiste et leur localisation urbaine est due à la concommittance de l’explosion urbaine de la post-guerre et à l’absence de politique d’aménagement et de construction à usage militaire, ce qui a eu pour effet de conduire à l’encerclement actuel de nombre de casernes à l’intérieur des cités espagnoles.

Le bloc administratif c’est un organe de gestion des personnels et de contrôle de l’administration de la défense45. Le titulaire de cette troisième grande branche du ministère est lui aussi un civil, Gustavo Suarez Pertierra. Il est le principal collaborateur du ministre pour les questions de personnel et assure la responsabilité du régime intérieur du ministère. Le sous-secrétariat compte plusieurs directions : le Secrétariat général technique (SEGENTE) chargé entre autres de proposer les réformes des structures organiques et de tout ce qui touche au fonctionnement de l’administration du département. Il est chargé de l’information interne et, depuis le décret du 1er août 1985, il dispose du Centre des publications de la défense qui a le rang de sous-direction. la Direction générale du personnel (DIGENPER) est chargée de tout ce qui concerne le personnel et est composée de plusieurs sous-directions : Personnel, Enseignement, Action Sociale, Personnel civil, etc. De cette direction dépendent également des organismes tels que l’Institut social des forces armées (ISFAS) qui a la charge de la gestion du régime de sécurité sociale des militaires, l’aumônerie générale et les services du logement. Cette direction va être élevée au rang de secrétariat d’Etat par la réforme de 1990. La Direction générale des relations de l’information et sociales de la défense (DRISDE) dépend fonctionnellement du ministre et est chargée des relations avec les médias, des relations publiques et des activités culturelles du ministère. Le directeur général de la DRISDE, qui est un civil, est le porte-parole officiel du ministère de la Défense. La sous-direction générale des Services est chargée de la sécurité, s’occupe de la réglementation intérieure, du fichier et des archives. La réforme de 1987 traduit un renforcement notoire de ses attributions.

Il faut enfin signaler les organes consultatifs : il s’agit de la JUJEM, du Conseil Suprême de Justice Militaire et des Conseils Supérieurs des trois armées : Terre, Air et Mer, auxquels il faut ajouter, depuis 1987, le Conseil de Direction du ministère.

Le Conseil suprême de justice militaire exerce des fonctions juridictionnelles et des fonctions consultatives à l’égard des autorités supérieures, c’est-à-dire du ministre. La réforme de la juridiction militaire devrait avoir pour conséquence sa disparition et sa substitution par une Chambre du Tribunal Suprême qui consacre la dépossession des forces armées de leurs attributions en matière juridictionnelle qui furent souvent dénoncées comme l’une des causes du militarisme.

Les Conseils supérieurs de l’armée de Terre, de la Marine et de l’armée de l’Air exercent des fonctions strictement consultatives. Ils jouent cependant un grand rôle puisqu’ils sont chargés d’établir l’ordre dans les tableaux d’avancement pour les nominations au généralat. En outre, la pratique institutionnelle a fait que ces organes sont devenus des interlocuteurs du roi, commandant suprême des forces armées, qui les a réunis pour s’entretenir avec eux des problèmes concernant l’armée.

Le Conseil de Direction du ministère est défini comme organe assesseur et consultatif du ministre au sein duquel sont représentés tous les responsables de la politique de défense : "le chef d’état-major de la Défense, les chefs d’état-major des trois armées, le secrétaire et le sous-secrétaire d’Etat. Pourront également participer aux réunions de ce Conseil les directeurs généraux que le ministre considère nécessaires".

Les réformes de 1987 et 1990 : l’affirmation de l’emprise du pouvoir civil

La réforme de 1987 comporte deux aspects importants. Elle renforce le caractère opérationnel de l’état-major de la Défense en séparant de celui-ci la Direction générale de la politique de défense et elle crée une Direction de l’Enseignement qui sous-tend d’importantes conséquences.

Jusqu’à la réforme de 1987, la DIGENPOL était placée sous la direction du JEMAD et donc appartenait au "bloc militaire" du ministère. La réforme de 1987 la place sous la dépendance directe du ministre. Cette direction générale est définie comme principal organe chargé de conduire la politique de défense. La DIGENPOL est chargée d’étudier les questions relatives à la politique de défense, tant dans leurs aspects extérieurs qu’internes. Elle est aussi chargée de la mobilisation et de la coordination inter-ministérielle. Elle est constituée de trois sous-directions : sous-direction générale des études et plans, sous-direction générale de la défense civile, sous-direction des Affaires internationales.

La sous-direction générale des Etudes et Plans est aussi l’organe de travail de la Junte de défense nationale (JDN). Elle est chargée de coordonner les travaux du cycle de politique de défense. Dans l’organisation de 1984, la DIGENPOL était définie comme organe d’étude et rattachée à l’état-major de la défense, de même que le CESEDEN. S’il est vrai que cette situation favorisait la coordination entre le domaine opérationnel (l’état-major inter-armées), le politique (DIGENPOL) et le doctrinal (CESEDEN), elle avait aussi pour conséquence d’affaiblir le caractère opérationnel que le JEMAD se voyait attribuer par la loi de 1984.

La réforme de 1987 a entraîné une importante modification au sein du sous-secrétariat puisqu’a été créée une Direction générale de l’Enseignement qui provient du renforcement de l’ancienne sous-direction dépendant de la DIGENPOL.

Jusqu’alors, la politique de l’enseignement militaire était élaborée en collaboration avec les directions de l’enseignement rattachées aux quartiers généraux des trois armées, ce qui leur laissait une large marge d’autonomie. A compter de 1987, la Direction générale de l’enseignement exerce un véritable pouvoir centralisateur en la matière : structure et organisation du système d’enseignement, plans d’études et textes, programmation, centres d’enseignement, régime général des études, relations avec les centres civils et les centres militaires étrangers.

La réforme de l’enseignement militaire est apparu en Espagne comme un enjeu essentiel pour assurer les convictions démocratiques des cadres militaires. En 1982, cette réforme de l’enseignement militaire figurait au programme des réformes annoncées par le PSOE dans le domaine de la défense, mais, jusqu’en 1987, on n’avait pas observé d’avancée significative dans ce domaine. Cette réforme annonce une deuxième percée du pouvoir civil qui confère à cette direction une grande importance stratégique. En 1990, une nouvelle réforme crée le secrétariat d’Etat à l’administration militaire qui regroupe les attributions en matière de carrières militaires, d’enseignement et de service militaire qui annonce l’engagement d’une nouvelle étape très importante qui permet de véritablement parler de réforme militaire puisque celle-ci touche l’ensemble du système d’hommes : réduction globale des effectifs, réorganisation de la profession militaire, professionnalisation, réduction du service militaire.

Les services de renseignement : l’hydre franquiste est-elle morte ?

Dans le contexte politique espagnol de la transition, la restructuration des services de renseignement prend une résonance toute particulière.

Sous le franquisme, il existait deux services de renseignement. Le Service central de documentation (SECED) qui était rattaché à la présidence du gouvernement, de taille relativement modeste, dont les activités étaient aussi bien tournées vers l’intérieur que vers l’extérieur et qui exerçait aussi des missions de contre-espionnage. Son but était très politique puisqu’il avait pour objectif de lutter contre la subversion et les éventuelles tentatives de déstabilisation du régime. Ce service déploiera une grande activité dans la lutte anti-communiste. Le deuxième service ayant des compétences globales était le Service du haut état-major, donc un service exclusivement militaire, réunissant des personnels des trois armes et dont les activités étaient tournées vers l’extérieur et le contre-espionnage. Ce service avait pour préoccupation de lutter contre les éventuelles tentatives de déstabilisation pouvant venir de l’extérieur.

En 1977, le général Manuel Gutierrez Mellado supprime ces deux services pour créer une grande centrale de renseignement, le CESID (Centro Superior de Informacion de la Defensa). S’il dépend organiquement du ministère de la Défense depuis la réorganisation de ce ministère par le décret de 1984, il dépend fonctionnellement du président du gouvernement. Il s’agit là d’une étape importante qui tend a faire passer le CESID sous la dépendance directe du président du gouvernement.

Le CESID qui, par son importance, joue un rôle central, a connu depuis sa création une évolution qui met en évidence l’action continue du pouvoir politique pour contrôler un instrument très important pour l’action de l’Etat et qui, en raison des circonstances politiques espagnoles aurait pu représenter un véritable pouvoir de fait, en partie occulte, susceptible de déstabiliser le régime ; ce qui explique à la fois le caractère délicat de la réforme de ces services mais aussi la nécessité et la prudence avec laquelle la réforme devait être menée pour ne pas détruire leur efficacité opérationnelle.

Le CESID représente aujourd’hui 2 000 personnes sur les 4 000 travaillant pour les services de renseignement en Espagne. Le CESID cohabite avec sept autres services de renseignement : le Commissariat général du Renseignement (c’est-à-dire le service de renseignement de la Police), le service de renseignement de la Guardia Civil, les quatre divisions du renseignement militaire, c’est-à-dire celle de l’état-major de la Défense et celles dépendant de l’état-major des armées de Terre, de l’Air et de la Marine, le service de renseignement du président du gouvernement. Dans la pratique, le CESID dispose de ramifications au sein des services de la Police et de la Guardia Civil, ce qui fait apparaître sa vocation à réaliser l’unification des services de renseignement espagnols.

Lors de sa création en 1977, le CESID était essentiellement composé des anciens membres des services de renseignement du chef du gouvernement, le Service Central de Documentation (SECED) qui avait été créé par l’Amiral Carrero Blanco et qui était dirigé par le colonel Jose-Ignacio San Martin qui fut condamné en 1982 pour sa participation à la tentative de coup d’Etat du 23 février. En raison des origines des membres des services de renseignement, tous les gouvernements se sont méfiés du CESID et il est difficile de savoir quel a été leur rôle exact au moment du 23 février. On a souvent parlé de leur inefficacité qui était imputable à leur désorganisation et aux luttes intestines.

A partir de 1982 s’amorce une évolution dans le recrutement puisque s’ouvre la possibilité de recruter du personnel civil alors que jusque-là le CESID était composé exclusivement de militaires. Actuellement, les personnels civils constitueraient 30 % des effectifs. L’effort de recrutement a porté au cours des dernières années sur des diplômés de l’Université.

Réorganisé en 1985, le CESID, avec à sa tête un directeur général, dispose d’une Division du renseignement extérieur (qui serait l’équivalent de la DGSE), une Division du contre-espionnage (comparable à la DST), une Division du renseignement intérieur qui pourrait être assimilable aux renseignements généraux (RG) mais dont les attributions seraient beaucoup moins étendues. Cette division a pour principale tâche de traiter les questions de terrorisme dont on sait en Espagne l’importance qu’elles peuvent avoir avec le problème basque, ainsi que des questions concernant les extrémismes de droite comme de gauche. Enfin, en 1984, a été créée une Division de l’économie et de la technologie qui se consacre au contre-espionnage industriel. Il faut ajouter à cet organigramme la Sous-direction générale de l’administration et des Services et la sous-direction du Personnel, une Section d’appui opérationnel et un Service de sécurité. Selon certaines informations, la Section d’appui opérationnel ne peut être assimilée au Service Action des services de renseignement français. Il semblerait qu’il n’existe pas en Espagne de service comparable et que ce Service d’appui opérationnel soit en fait un service chargé des matériels. Mais il faut rappeler que même si un tel service n’apparaît pas dans l’organigramme, cela ne saurait exclure que les services de renseignement espagnols aient recours à des missions relevant de ce type de service. Il suffit de rappeler l’implication du CESID dans la tentative d’assassinat perpétrée à Alger contre le leader indépendantiste canarien, Antonio Cubillo, en 1978.

Selon un processus qui paraît logique compte tenu de l’évolution du système politique espagnol, toutes les divisions ont connu un développement ces dernières années à l’exception du renseignement intérieur qui est la seule à ne pas avoir été renforcée. Cette réduction de l’importance relative accordée à la Division de l’intelligence intérieure s’explique par la disparition du syndrome interventionniste qui avait conduit jusque-là le pouvoir politique à consacrer d’importants moyens et effectifs à la surveillance du milieu militaire.

A l’heure actuelle, à l’exception d’un service placé auprès de Felipe Gonzalez, l’ensemble des services de renseignement espagnols sont placés sous le contrôle des militaires et certains, les services de renseignement des trois armées, continueraient de fonctionner de manière relativement autonome. Cette multiplicité des services et l’absence d’une direction centralisée nuisent certainement à leur efficacité en favorisant les rivalités. Si l’on s’en tient à des déclarations de hauts responsables du ministère de la Défense, rapportées par la presse, la principale mission du directeur général du CESID ces dernières années aurait été de contrôler son propre personnel46, ce qui en dit long sur les améliorations et les modifications qui restent à apporter, l’enjeu principal étant de parvenir à un contrôle politique de ces services.

Relations publiques et information

Dès la transition, les responsables politiques font apparaître, au gré de leurs déclarations, que le succès de la réforme politique passe aussi par la réconciliation entre l’armée et la Nation.

La mise en place de structures nouvelles, et notamment la création du ministère de la Défense, ira de pair avec la création d’un Service d’Information et de relations publiques de la défense qui va aller sans cesse en se renforçant. De simple service d’information qui deviendra ensuite un Centre d’information, celui-ci est devenu, depuis 1983, une Direction de l’information et des relations publiques de la défense (Direccion de Relaciones Informativas y Sociales de la Defense : DRISDE).

Les missions de la DRISDE sont multiples. Elle est chargée de l’information au sein des forces armées ainsi que de l’organisation des activités culturelles en son sein. Elle est aussi chargée des relations avec la presse et exerce, à ce titre, la fonction d’information du ministère de la Défense.

5 - Coordonner la dÉfense avec la politique extÉrieure

Le postulat selon lequel la principale menace à laquelle doit répondre la politique de défense est celle qui vient de l’extérieur a été répété à satiété en Espagne depuis la transition, tant il était nécessaire d’écarter l’armée de tout rôle actif dans le maintien de l’ordre qui aurait pu servir de prétexte à une quelconque forme d’interventionnisme militaire dans la vie politique du pays.

La mise sur pied d’un ministère de la Défense a conduit à créer les articulations nécessaires avec le ministère des Affaires étrangères pour rendre cohérente la politique extérieure et de sécurité.

5.1 - La collaboration fonctionnelle entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Défense

Il existe de multiples canaux favorisant cette collaboration entre les deux départements et cette coopération devrait aller en se renforçant par le seul fait des exigences de la situation nouvelle créée par le renouveau diplomatique de l’Espagne et son insertion dans les institutions du monde occidental dont une concerne au premier chef la défense, c’est la participation à l’Alliance Atlantique.

Au plus haut niveau, il existe une collaboration entre le ministre de la Défense et le ministre des Affaires étrangères. La voie qui assure la plus grande périodicité des rencontres entre les deux ministres est le Conseil des ministres. Avec beaucoup moins de régularité, ils peuvent se rencontrer lors des réunions de la Junte de défense nationale (JDN). Enfin, de manière informelle, les deux ministres peuvent se rencontrer autant de fois qu’ils le désirent, la seule limite étant l’entente entre les deux hommes. Il faut aussi indiquer que le ministre de la Défense dispose d’un conseiller en relations internationales qui est un diplomate. Ce poste n’a été créé qu’en 1983. La collaboration se fait aussi par l’intermédiaire de contacts fonctionnels entre différents secteurs des deux ministères. Au niveau du ministère de la Défense, c’est la DIGENPOL qui entretient les relations les plus importantes avec le ministère des Affaires étrangères. Cette direction est chargée de coordonner la mobilisation au niveau interministériel, elle est aussi chargée de l’exécution du Plan de la défense nationale qui est apparu en 1980 et qui englobe le PEC, plus les contributions et actions que doivent mener les autres ministères dans le secteur non militaire en matière de défense nationale. Pour l’heure, selon certains hauts responsables, il semblerait que ce Plan de la défense nationale n’ait guère connu d’applications pratiques et demeure donc une possibilité théorique de collaboration entre la DIGENPOL et le ministère des Affaires étrangères. On notera cependant que le gouvernement de Felipe Gonzalez a montré ces dernières années son attachement à un tel plan et son souhait de le voir déboucher sur des réalisations concrètes qui créeraient ainsi une habitude de collaboration entre différents secteurs de l’administration de l’Etat. La DIGENPOL maintient aussi une collaboration importante, par l’intermédiaire de sa sous-direction générale pour les affaires internationales, avec la Direction générale pour les Affaires de sécurité et de désarmement du ministère des Affaires étrangères sur les questions relatives aux accords bilatéraux et multilatéraux auxquels l’Espagne est partie.

De manière moins systématique, d’autres services du ministère des Affaires étrangères ont à traiter de questions de défense ; ainsi la Direction générale des organismes et conférences internationales et des directions géographiques qui sont au nombre de quatre : Europe, Amérique du Sud, Amérique du Nord et Asie, Afrique et Moyen-Orient.

Il existe aussi au sein du ministère des Affaires étrangères une Junte chargée d’étudier les questions relatives à l’importation ou à l’exportation des armements, qui est une commission interministérielle réunissant des représentants du ministère des Affaires étrangères, des représentants du ministère de l’Industrie et des représentants du ministère de la Défense. Il semblerait que cette Junte ne se soit pas montrée très efficace et ses décisions traduisent un poids excessif des considérations économiques et l’absence de considérations politiques dans la prise de décision concernant les autorisations d’exportation. A la suite des vives contestations soulevées par les ventes d’armes à des pays tels que l’Iran, l’Irak et le Chili, le gouvernement socialiste avait promis de réformer la législation sur les exportations d’armement, ce qui devrait normalement conduire au renforcement du rôle joué par cette commission.

Un autre moyen de collaboration qui peut être qualifié de traditionnel est constitué par la présence, au sein des Ambassades, d’Attachés militaires. Il faut aussi signaler que pendant longtemps les Accords avec les Etats-Unis ont donné lieu à la création d’organes ad hoc chargés de veiller à leur application tel le Conseil hispano-américain, organe composé de diplomates et de militaires.

Il faut aussi citer les contacts informels qui existent entre le ministère des Affaires étrangères et les Services de Renseignement (CESID), avec le CESEDEN par la participation de diplomates aux cours et conférences qu’il organise. Ce type de collaboration s’exerce dans les mêmes conditions avec les écoles militaires de l’armée de Terre et de Guerre navale. En sens inverse, l’Ecole diplomatique qui forme les diplomates espagnols consacre une partie de ses enseignements aux problèmes de sécurité, enseignements professés par des militaires du CESEDEN.

Le ministère de la Défense est de création trop récente pour que l’on puisse procéder à une évaluation réelle de la coopération existante. Cette collaboration devrait aller en se développant de façon très sensible au cours des prochaines années en raison de l’ouverture de l’Espagne vers l’extérieur. Son appartenance pleine et entière au monde occidental, qui l’amène à jouer un rôle plus actif dans le domaine de la sécurité, fait que le resserrement des liens entre les deux départements ministériels paraît inévitable.

Il faut cependant remarquer que le niveau de la collaboration entre les deux ministères est liée à la bonne entente entre les deux ministres. La nécessité de cette condition a été montrée par l’expérience. La mauvaise entente entre le ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, et le ministre de la Défense, Narcis Serra entre 1982 et 1985, qui était liée à leurs divergences d’appréciation sur la participation à l’OTAN, a conduit à une collaboration insuffisante entre les deux ministères. La presse a notamment mis en évidence le manque de coordination entre militaires et diplomates au niveau de la représentation espagnole auprès de l’OTAN.

5.2 - La direction générale pour les affaires de sécurité et de désarmement du ministère des Affaires étrangères

L’objectif de cette direction générale est de contribuer à l’élaboration et la définition de la politique de défense dans ses aspects concernant les problèmes de sécurité extérieure.

Sa création est très récente. Jusqu’en 1979, il n’existait aucun organe au sein du ministère traitant spécifiquement et uniquement de ces questions. Ce n’est qu’à cette date qu’est créée une sous-direction ayant la même appellation et les mêmes attributions que la direction actuelle. Il faudra attendre le décret du 28 août 1985 portant réorganisation du ministère des Affaires étrangères, pour que cette sous-direction soit élevée au rang de direction placée sous la dépendance directe du Secrétariat général de la politique extérieure nouvellement créé. Un arrêté ministériel du 12 mai 1986, développant le décret précité, en détermine la structure organique qui s’articule principalement autour de deux sous-directions : la sous-direction générale des affaires internationales de sécurité et la sous-direction générale des affaires internationales de désarmement.

La sous-direction générale pour les affaires de sécurité est constituée par un service des affaires atlantiques (appellation direction) qui dispose en son sein d’une section de coopération en matière de défense ; un autre service (appellation direction) des affaires politico-militaires comporte en son sein une Section des affaires bilatérales de défense. La sous-direction générale pour les affaires de désarmement est constituée par deux sections, l’une de planification du désarmement, l’autre plus spécialement chargée des questions européennes de désarmement.

6 - Le discours de la mÉthode : “le cycle de politique de dÉfense”, instrument du dialogue entre le pouvoir civil et l’ArmÉe

Le "cycle de politique de défense" trouve son origine dans le principe de la subordination de l’institution militaire au pouvoir civil. Les modalités pratiques de son fonctionnement sont déterminées par les lois de la défense du 6 juillet 1980 et du 5 janvier 1984.

"Le système de travail utilisé pour parvenir à la formulation de la politique de défense est le cycle de politique de défense qui essaie de résoudre, de manière rationnelle et harmonieuse, les problèmes de planification, programmation et budgétisation et leurs inter-relations, ainsi que d’organiser les responsabilités des autorités et organes supérieurs concernés par la défense nationale... Le cycle de politique de défense vise à trouver des réponses à une série de questions telles que "A quel type de conflit auront-nous à nous affronter ?", "Contre qui ?", "Quand et dans quelle zone d’opérations pourra-t-il avoir lieu ?", "Quelle devrait être la stratégie militaire ?", "Quelles opérations seraient nécessaires pour appliquer cette stratégie ?", et beaucoup d’autres questions qui, en définitive, constituent un véritable exercice de prospective qui établit l’ordre dans lequel doivent être menées les différentes actions ainsi que les autorités et organismes compétents pour mener chacune d’elles" 47.

La mise en œuvre de ce cycle a donc une double signification. Il s’agit de rationaliser la procédure d’élaboration de la politique de défense que l’immobilisme et le caractère autoritaire du régime franquiste avait pervertie, entraînant une désorganisation de la défense. Il faut également rappeler que les forces armées occupaient, dans le régime précédent, une place et des fonctions qui ne sont pas celles qui sont imparties à l’armée dans un régime démocratique, l’une des taches importantes de la transition fut donc de redessiner les orientations de la politique de défense en mettant l’accent sur la défense extérieure. Mais, compte tenu de la charge idéologique réelle ou estimée de l’armée, cette redéfinition de la politique de défense nécessitait d’être réalisée par une procédure clairement explicitée sans que l’armée, ou du moins une partie de celle-ci, ait l’impression d’être exclue de ce processus et que les décisions émanaient simplement d’un "bon plaisir" de l’exécutif. Il faut voir là, bien que cela n’ait jamais été dit, du moins publiquement, en Espagne, l’influence du passé, des "réformes d’Azaña" pour reprendre une expression communément employée, lesquelles ont laissé le souvenir dans la mémoire collective de l’armée d’avoir été menées par un intellectuel hautain n’ayant aucune connaissance concrète de l’armée, avec les conséquences dramatiques que ces mesures ont pu avoir. Il s’agissait donc d’intégrer les militaires dans une procédure qui leur confère un véritable pouvoir à travers leur participation, et donc d’éviter tout risque de marginalisation. L’intérêt du cycle de politique de défense est de montrer qu’il existe une authentique concertation avec les militaires, le cycle de politique de défense ayant voulu jouer un rôle intégrateur entre les militaires et le pouvoir civil.

"Au cours du processus de la transition, il s’est produit dans l’armée une inflexion de son système de valeurs et d’attitudes qu’il faudra étudier, où l’on passe d’un rejet dédaigneux et agressif d’un modèle de société à l’établissement d’une réconciliation qui suppose un pacte de défense de ses valeurs et de ses objectifs. Ce pacte va faire disparaître en partie le risque traditionnel de l’interventionnisme. Mais cela n’est pas suffisant. Les militaires se sont rendus compte que dans les pays les plus développés les actions et motivations politiques des gouvernements, y compris celles des gouvernements qui se situent dans une position (idéologique ou politique) relativement éloignée de celle qu’occupent "naturellement" les militaires, ne sont pas radicalement différentes de celles qu’ils ont en tant que corporation. L’expérience socialiste sera une bonne occasion de vérifier la validité de cet argument. La subordination militaire au pouvoir civil exige de celui-ci certaines compensations qui, pour utiliser l’expression de W. Mills, peuvent se résumer par le fait que les politiques acceptent la définition militaire de la réalité" 48.

A l’appui de cette hypothèse, on constate que le gouvernement socialiste a montré une farouche détermination à boucler le "cycle de politique de défense" par l’adoption du Plan stratégique inter-armées (PEC : Plan Estrategico Conjunto) le 23 octobre 1985, même si de l’avis de hautes personnalités du domaine de la défense, certains aspects de ce cycle présentent un caractère quelque peu artificiel.

La deuxième signification de la formalisation du "cycle de politique de défense" est l’affirmation ou réaffirmation de la suprématie du pouvoir civil et de son rôle de direction de la politique de défense.

L’originalité de ce "cycle" est donc, par sa formalisation et sa systématisation, d’être l’instrument du dialogue civilo-militaire qui va permettre un "consensus" sur la politique de défense entre l’armée et le pouvoir civil qui devient naturellement une garantie de la stabilité du régime. De manière plus générale, on peut considérer que ce "cycle de politique de défense" constitue une tentative de mise en pratique de ce que l’on peut qualifier de "schéma logico-déductif" de la politique de défense.

6.1 - Le schéma théorique du “cycle de politique de défense” : une logique impeccable

Ce schéma comporte trois phases : de planification, de programmation et de budgétisation. L’adoption du Plan stratégique inter-armées (PEC) constitue le moment le plus important du "cycle".

La phase de planification

C’est un schéma complexe ponctué par l’adoption de certains documents tels la "Directive de défense nationale", le "Plan général de la défense nationale" ou le "Plan stratégique inter-armées" (PEC). Ce mécanisme repose sur le principe constitutionnel de la suprématie et de la compétence exclusive du pouvoir exécutif sur la politique de défense affirmé par l’article 97 de la Constitution. Tous les mécanismes concrets qui découlent de ce principe sont expressément prévus par la loi organique de la défense de 1980 et la loi organique de 1984.

C’est le ministre de la Défense qui propose au gouvernement les objectifs de la politique de défense assisté de la JUJEM qui est son organe de conseil. C’est ensuite le gouvernement, assisté par la Junte de la défense nationale, qui est chargé de déterminer la politique de défense. Au terme de ce processus, le président du gouvernement promulgue la Directive de défense nationale. Ce terme de "Directive de défense nationale" ne figure dans aucun texte de loi ; il s’agit là d’une qualification résultant de la pratique.

A partir de la promulgation de cette directive va être adopté par le gouvernement le Plan stratégique inter-armées (Plan Estrategico Conjunto : PEC) qui représente le document essentiel de tout ce processus.

Le plan stratégique inter-armées (PEC)

Cette place centrale du PEC découle de son contenu puisqu’il traite des menaces militaires qui peuvent peser sur le pays et des moyens en hommes et en matériels ainsi que des ressources nécessaires pour y faire face. Cette définition n’est pas donnée par la loi mais se dégage de la pratique et des déclarations des responsables politiques ou militaires49. On peut être surpris par l’absence de définition légale d’un tel instrument alors que de nombreux articles de la loi organique de la défense de 1980 et de celle de 1984 le nomment expressément, tout comme y faisait référence la loi de la défense de 1978 ou le décret de 1977 créant la JUJEM.

Le Plan stratégique inter-armées détermine les risques et menaces et les mesures à prendre et envisage donc le déploiement des unités sur le territoire ainsi que les principales manœuvres d’engagement de ces unités. Il envisage d’autre part les moyens qui doivent être mis en œuvre pour mener à bien ces engagements, tant en hommes qu’en matériels, pour parvenir aux objectifs stratégiques fixés dans la première partie du plan. L’ensemble de ces moyens en hommes et en matériels est intégré dans ce qui est appelé l’Objectif de force inter-armées (Objetivo de Fuerza Conjunto : OFC) qui est donc une sous-partie du PEC.

Le Plan stratégique inter-armées est approuvé par le gouvernement et est par nature secret. L’objet des amendements déposés par le groupe socialiste du Congrès des Députés lors du débat sur la loi organique de la défense de 1980 était précisément de garantir un certain degré de contrôle parlementaire sur le PEC par le biais de l’approbation de l’OFC par le Parlement. L’argumentation développée par le député socialiste Enrique Mugica fut précisément de différencier le PEC de l’OFC :

“Nous ne demandons pas que le PEC soit soumis à l’approbation de la loi, car le PEC étant l’expression de la stratégie militaire ou le document établissant les moyens d’atteindre et de préserver les objectifs assignés au potentiel militaire, dans le plan en question devront figurer les risques ou menaces qui pesent sur notre souveraineté, notre indépendance et notre intégrité territoriale ; et ces risques et menaces ne peuvent faire l’objet d’un débat public, car en désignant les Nations ou ensemble de Nations qui pourraient devenir d’éventuels agresseurs, non seulement nous découvririons nos défenses, mais encore nous perturberions les relations diplomatiques, économiques, culturelles et de tous ordres que nous entretenons avec ces pays, face auxquels nous ne pouvons pas baisser la garde, mais à l’égard desquels nous devons maintenir des relations fructueuses qui, préservant nos biens fondamentaux, contribuent à la dissuasion de la menace sans que nous ayons à faire intervenir notre capacité défensive.

 

Pour cela, nous ne demandons pas que le déploiement du dispositif de défense soit prévu par la loi...”

Par contre, Enrique Mugica estime que "l’ensemble des moyens de toutes sortes, opérationnels, humains, matériels et logistiques", c’est à-dire en fait l’OFC, devrait être soumis au contrôle législatif. Il s’appuie, pour justifier cet amendement, sur l’expérience historique, citant la loi constitutive de l’armée du 9 juin 1821 qui porte que les Cortes fixeront tous les ans l’effectif des troupes d’Infanterie, de Cavalerie et du Génie dont devra disposer l’armée, ainsi que les lois constitutives de l’armée du 29 novembre 1877, du 19 juillet 1889 et la loi de réorganisation de l’armée du 29 juin 1918 qui fixaient avec précision les forces nécessaires aux armées.

Ces propositions, tendant à faire approuver l’OFC par le Parlement, vont échouer. La loi organique de la défense de 1980 se borne donc à énumérer les différents organes ou autorités qui interviennent dans le processus d’élaboration du PEC.

A partir de la loi du 5 janvier 1984, l’initiative de la formulation du PEC revient au ministre de la Défense, donc à une autorité civile, assisté du chef d’état-major de la Défense, la JUJEM se trouvant reléguée dans le rôle d’organe de conseil alors qu’elle jouait jusque là un rôle prééminent. Les effets d’une telle modification sont importants puisqu’ils signifient le renforcement du contrôle du pouvoir civil sur la politique de défense.

Du point de vue juridique, la réforme paraît logique si l’on considère que le PEC est le document le plus important du processus qui conduit à l’élaboration de la politique de défense. Dès lors, en vertu du principe de la suprématie du pouvoir civil et de sa fonction de direction de la politique de défense, consacrée par l’article 97 de la Constitution, on voit mal comment le principal maillon de la chaîne de décisions qui conduit à la définition de la politique de défense pouvait demeurer pour une très large part entre les mains des militaires.

Dans une perspective sociologique, on peut douter de la réelle portée d’une telle mesure. Il serait intéressant de savoir si le PEC, qui était en cours d’élaboration au moment où la réforme fut adoptée, a connu, du fait de cette dernière, des modifications substantielles. La question reste sans réponse, compte tenu de la nature secrète de ce document. On peut cependant, en reprenant la formule de W. Mills, citée par Martinez Paricio, selon lequel "la subordination militaire au pouvoir civil exige de celui-ci certaines compensations qui peuvent se résumer par le fait que les politiques acceptent la définition militaire de la réalité", s’interroger sur la redistribution des rôles respectifs des militaires et des civils et mettre en doute une réelle mise à l’écart de ceux-ci au profit de ceux-là.

Le PEC ne peut être élaboré qu’après que le président du gouvernement a promulgué la "Directive de défense nationale". L’adoption de cette directive entraîne une autre conséquence : elle sert de point de départ à l’élaboration du plan général de la défense nationale (PGDN) qui représente la synthèse de l’ensemble des plans ayant trait à la défense que chaque ministère établit sous la direction du ministère de la Défense. Une fois adopté, ce PGDN constitue le document de base de la politique de défense pour tout ce qui concerne la mise en œuvre du potentiel non militaire de la Nation au service de la défense.

Avec l’adoption du PEC et du PGDN se termine la première phase, dite phase de planification, du cycle de politique de défense. Dans la pratique, on remarquera la différence d’importance entre ces deux documents (PEC et PGDN), car il est bien évident que la politique militaire constitue le noyau dur de la politique de défense.

Programmation et budgétisation

Au cours de la phase de programmation, les actions, missions et objectifs qui ont été dégagés par le PEC et le PGDN donnent lieu à l’élaboration de programmes qui sont établis en fonction des ressources disponibles et d’un ordre de priorité qui se dégage du PEC et du PGDN. Ces programmes sont classés en trois catégories : programmes à court terme, programmes à moyen terme et programmes à long terme. Ces programmations se traduisent ensuite par leur intégration successive dans le budget de l’Etat qui est voté par les Cortes chaque année.

Le cycle de politique de défense, comme son nom l’indique, est un processus qui est appelé à se renouveler. Les conditions de remise en route du cycle demeurent assez imprécises et ne sont aménagées par aucune disposition légale. C’est Narcis Serra qui a décidé que cette révision interviendrait tous les deux ans50.

6.2 - Une application pondérée par la pratique

Le "cycle de politique de défense" tel que nous le connaissons à la fin des années 80 entre en gestation avec l’adoption des premiers textes concernant la défense à l’époque de la transition, c’est-à-dire en 1977, et essentiellement avec l’adoption du décret-loi de création de la JUJEM. Il s’agit donc d’une procédure qui vient se superposer sur des procédures déjà existantes et susceptibles de modifier de manière radicale les orientations de la politique de défense et de la politique militaire par rapport à la pratique antérieure.

On ne peut ignorer l’existence précédente d’un autre processus de décision qui laissait l’initiative au chef de l’Etat, le général Franco. La dernière directive en matière de défense de Franco a été promulguée en 1973 et demeure secrète. On a souvent dit que sous le franquisme, la politique de défense était inexistante et que l’armée avait une autre fonction qui était la lutte contre l’ennemi intérieur. Cette affirmation mérite quelques précisions. Nier qu’il y ait eu une politique de défense paraît excessif. En sa qualité de militaire, le général Franco, était naturellement sensible aux questions de défense ; de plus, sa vie a été marquée par la participation à trois guerres : la guerre en Afrique, la guerre civile dont il fut le chef victorieux et la seconde guerre mondiale dans laquelle il se trouva impliqué même si l’Espagne n’y a pas participé directement. On ne peut donc penser qu’il ait éludé les questions de défense. Simplement, sa politique de défense accusait des traits spécifiques et a-typiques par rapport aux autres pays d’Europe occidentale parce que la nature du régime franquiste était différente. Ceci se traduit par une inversion dans l’ordre de priorité des objectifs stratégiques, le principal objectif était de garantir la continuité d’un système et d’un pouvoir, la protection contre une éventuelle menace extérieure étant assurée par les accords bilatéraux avec les Etats-Unis. Cependant, des changements intervinrent à partir des années 60 avec la politique menée par la Marine, clairement destinée à faire face à la menace extérieure et qui s’explique par "l’autonomisation" des trois armées.

Le "cycle de politique de défense", et notamment l’adoption du PEC, va se trouver confronté a l’influence de deux paramètres très importants. D’une part, comme le souligne Fernando Ripoll51, la mission dévolue à la JUJEM par le décret-loi de 1977, de "formuler et proposer, pour son approbation par le gouvernement, le Plan stratégique inter-armées en déterminant, en son sein, l’objectif des forces inter-armées", souligne le désir du gouvernement d’abandonner les vieux schémas du régime précédent et de prendre en compte toutes les menaces qui peuvent peser sur la Nation. Il va donc s’agir de remettre en cause le rôle joué par l’armée de Terre qui représente un poids considérable. On imagine toute la complexité de la tâche et la capacité de résistance qui va peser sur l’action gouvernementale. Il ne faut pas oublier non plus, pour expliquer la lenteur du gouvernement à assurer une maîtrise des choix de la politique de défense, sa prudence qui va le conduire à agir sans précipitation pour ne pas faire avorter le processus. On peut d’ailleurs ici soulever le problème posé par l’effet d’introjection, évoqué par Jesus Martinez Paricio52, et qui a conduit à une auto-limitation du pouvoir civil face aux forces armées. Le problème ne peut être évoqué sans que l’on puisse faire d’évaluation quant à l’importance du phénomène tant il apparaît prématuré d’étudier cette importante question qui ne pourra être mesurée dans son ampleur véritable que le jour où sera possible l’accès à une documentation encore réservée pendant de longues années.

Le deuxième paramètre d’importance qui va conditionner le processus de prise de décision du "cycle de politique de défense" est constitué par la prise en compte de l’existant et des programmes particuliers qui réduisent la marge de manœuvre et imposent des contraintes et des rigidités à la modification de ce produit. C’est le cas des programmes de constructions navales lancés par la Marine et notamment la décision de construire le porte-aéronefs Principe de Asturias, prise en 1976, donc à une époque où le contrôle du pouvoir civil était faible, et qui détermine encore aujourd’hui les programmations et choix budgétaires de la Marine pour ne pas évoquer les choix stratégiques que sous-tend l’acquisition de tels matériels. En 1985, le ministre de la Défense, Narcis Serra, expliquait :

“Le premier Plan stratégique inter-armées vient d’être adopté. Le ministre accorde une importance capitale à la première révision, d’ici un an, de ce PEC, il accorde une plus grande importance à la création d’un système de planification et de programmation qu’au premier plan et au premier programme lui-même et, pour cela, ce que nous faisons, parallèlement à ce premier cycle de politique de défense qui s’achève avec l’approbation du Plan stratégique inter-armées, c’est de nous doter d’un instrument clair, connu et global qui permette précisément d’intégrer les situations évolutives qui imposeront des ajustements du Plan stratégique inter-armées”53.

 

Le gouvernement socialiste a toujours montré sa claire détermination a vouloir mener à bien le "cycle de politique de défense". Par l’adoption du PEC le 23 octobre 1985, il atteignait cet objectif qui, pour lui, a une importante signification que Narcis Serra exprimait ainsi :

"L’assimilation de la part d’une institution de la nécessité et de l’opportunité d’un processus d’adaptation est souvent plus intéressante que l’adéquation physique d’une réalité déterminée aux normes. Et cela demande du temps. Les processus qui requièrent une assimilation psychologique collective ne sont jamais des processus d’adaptation instantanée".

On peut s’étonner de la rapidité avec laquelle le "cycle de politique de défense" a été bouclé, à peine deux ans, puisque la "proposition de politique de défense" qui en constitue le premier chaînon a été présentée par le gouvernement début 1984 alors que ce cycle n’avait jamais été achevé jusque-là. Ce phénomène appelle plusieurs explications.

Il faut y voir la marque de l’évolution politique de l’Espagne et de la stabilisation progressive de la démocratie. De ce point de vue, les élections de 1982 représentent une étape décisive puisqu’avec l’arrivée des socialistes au pouvoir qui s’appuient sur la majorité sociologique du pays, la preuve est faite que l’alternance peut fonctionner et qu’il ne s’agit pas d’une démocratie "conditionnelle". Cette situation entraîne pour conséquence une stabilisation et donc un renforcement du pouvoir politique ce qui lui donne une meilleure capacité de négociation. On peut penser que dans le "cycle de politique de défense", ce pouvoir s’en est trouvé affermi. Ce contrôle s’appuie également sur la réforme des mécanismes de décision en matière de politique de défense opérée par la loi organique du 5 janvier 1984 qui a renforcé le rôle du pouvoir civil.

Parallèlement, l’habile politique de nominations au sein des forces armées, qui fut menée à partir de 1977 par le général Gutierrez Mellado, a assuré, dans le long terme, une meilleure maîtrise de l’appareil militaire.

Enfin, on peut y voir un goût pour un certain formalisme, voire un volontarisme du gouvernement socialiste espagnol, certains documents de ce "cycle", tel le PGDN, n’ayant qu’un intérêt relatif compte tenu de la faiblesse de leurs implications concrètes.

Mais cette critique ne saurait faire oublier l’élément majeur qui a permis d’achever ce premier "cycle de politique de défense", l’adoption de l’Objectif de force inter-armées (OFC), partie intégrante du PEC, et qui jusque-là n’avait pu être adopté. Or il s’agit d’un élément majeur puisqu’il fixe les quantités et types de matériels nécessaires, les effectifs destinés aux forces armées ainsi que le déploiement opérationnel. L’approbation de l’OFC signifie donc le premier accord global sur la délimitation des besoins militaires entre d’une part les représentants de l’institution militaire et le pouvoir politique sur la base de critères imposés ou acceptés par les uns et les autres, donc faisant l’objet d’un consensus. La signification est encore plus importante si l’on considère que cet accord sur la politique militaire signifie, dans le contexte espagnol, accord sur la réforme militaire.

D’un point de vue chronologique, la Directive de défense nationale fut adoptée par le président du gouvernement, Felipe Gonzalez, le 31 juillet 1984. Le Plan général de la défense nationale sera adopté un an après, en juillet 1984. Le PEC sera approuvé par le gouvernement le 23 octobre de la même année.

Au cours des années 1977-1984, seuls certains éléments du "cycle de politique de défense" avaient été adoptés. Deux PEC datent de 1978 et de 1980. Mais, dans les deux cas, l’OFC n’avait pas été approuvé par le gouvernement, seule la partie concernant l’évaluation des menaces et des objectifs à atteindre ayant été acceptée. Le PEC de 1980 a été adopté a la suite de l’approbation par le gouvernement d’une Directive de défense nationale datant du 1er avril 1980. S’agissant du PEC adopté en 1978, nous n’avons pas pu déterminer s’il avait été approuvé à la suite d’une directive de défense du gouvernement. On peut seulement rappeler qu’Antonio Sanchez Gijon constatait en 1977 la quasi impossibilité pour le gouvernement de prendre une directive en raison de ses nombreuses incertitudes concernant l’évaluation des menaces liées au conflit du Sahara Occidental, l’indécision concernant la revalorisation de l’archipel canarien, la question de Ceuta et Melilla, qui étaient aggravées par l’absence de consensus, sur ces questions, de la classe politique, et notamment du PSOE, principal parti d’opposition. Pour Antonio Sanchez Gijon, cette incertitude était encore accentuée par le cours incertain de la politique extérieure qui paraissait à ce moment-là s’orienter vers un certain neutralisme et donc remettre en cause l’alignement sur l’Occident54. Il y a tout lieu de penser que le plan de 1978 fut davantage l’œuvre des militaires et donc présentait une continuité avec les plans ayant existé à l’époque antérieure.

Le PEC de 1980 paraît davantage être contrôlé par le pouvoir civil. Selon le ministre de la Défense, Alberto Oliart, en 1980 il est le fruit d’une directive gouvernementale et des nouvelles techniques adoptées par la JUJEM55. Ces nouvelles techniques conduisent certainement à une remise en cause de l’approche antérieure, à de nouvelles évaluations qui font du PEC de 1980 un document nouveau, adapté à la situation nouvelle pour ce qui concerne l’évaluation des menaces. Le changement radical réside dans l’évaluation de l’OFC. Tel qu’il fut proposé en 1978 et 1980 par les militaires, il semble que celui-ci souffrait d’hypertrophie et que celui de 1985 signifie d’importantes modifications à la baisse.

Il est certainement beaucoup trop tôt pour juger de l’efficacité réelle du mécanisme de décision appelé "cycle de politique de défense" et la première question que l’on pourrait poser, c’est de se demander comment a été conduite la politique militaire au cours des dix premières années de la transition, alors que le document qui la détermine, l’OFC, n’était pas approuvé. La question paraît d’autant plus pertinente que nombre de dispositions législatives prises au cours de ces années ont engagé le processus de "réforme" militaire. La réponse amène à porter un jugement contrasté sur le rôle réel du "cycle de politique de défense" qui peut être résumée dans cette formule : signification politique importante, conséquences pratiques faibles.

Tout d’abord, pour comprendre comment ont fonctionné la politique de défense et la politique militaire, il suffit de rappeler cette déclaration du ministre Alberto Oliart faite en 1981 :

“Indépendamment de cette Directive (du gouvernement) et indépendamment du plan stratégique et de l’objectif de forces inter-armées, il a toujours existé et il continue d’exister des plans de défense ou un plan de défense. Plan de défense qui s’appuie sur la définition d’une menace théorique, qui est à la source de l’évaluation des forces nécessaires pour y faire face et qui a déterminé la composition, l’armement et le déploiement de notre armée de Terre, de notre Marine et de nos forces aériennes”.

 

En définitive, le "cycle de politique de défense" apparaît comme un mécanisme destiné a permettre la définition d’un produit : la politique de défense ; mais qui a dû venir se plaquer sur un produit déjà existant. Il constitue le mécanisme institutionnalisé du dialogue entre le pouvoir civil et l’institution militaire et il puise ses racines profondes dans la réforme politique qui s’engage a partir de 1976. Le "bouclage" du premier "cycle de politique de défense", en 1985, signifie deux choses : il témoigne, de l’harmonisation des positions entre les différentes parties concernées qui se résument en fait à l’inter-face pouvoir civil/forces armées, qui revêtait une signification toute particulière dans le contexte de l’après franquisme ; mais il faut aussi constater qu’il a fallu presque dix ans pour parvenir à boucler ce "cycle", ce qui met bien en évidence que l’analyse du processus de prise de décision doit prendre en compte d’autres paramètres que le mécanisme de ce "cycle" pour rendre la politique de défense espagnole intelligible.

6.3 - Un exemple d’altération du schéma logico-déductif de la politique de défense : les lois de programmation militaire

L’adoption d’une loi de programmation traduit l’effort financier qu’accepte de consentir le gouvernement à l’égard de la défense, mais une telle loi, qui ne doit jamais être un "chèque en blanc" à l’égard des forces armées, suppose que le gouvernement est d’accord avec la politique d’armement qui va être menée. Dans le contexte de la transition démocratique, cette question revêtait une signification toute particulière puisqu’il ne s’agissait pas d’autre chose que d’affirmer la suprématie du pouvoir civil en matière de choix stratégiques et donc sur les grandes orientations de la politique de défense vis-à-vis d’une institution, les forces armées, qui, dans une démocratie naissante et donc encore fragile, pouvaient peser de tout leur poids pour imposer des choix divergents de ceux du gouvernement.

Dans les premières années de la transition, les choix étaient cruciaux et posaient un grave dilemme. Si l’ensemble des forces politiques démocratiques avaient pleinement conscience qu’une réforme en profondeur de l’appareil militaire était indispensable, l’unanimité n’existait pas sur les grands choix de la politique de défense. D’autre part, la loi de programmation de 1971 avait montré ses limites, à cause de l’inflation. Il faut ajouter que, dans les années 74-75, les événements du Sahara entraînèrent un accroissement important de l’activité opérationnelle qui obligea à sacrifier les programmes d’investissement au profit de l’activité de soutien. Tout ceci eut pour conséquence qu’en 1977 les forces armées étaient quasiment en état de cessation de paiement. Le gouvernement avait aussi à faire face à un groupe de pression, les militaires, qu’il ne s’agissait pas de mécontenter. Face à la paralysie qui menaçait le secteur des industries d’armement, le problème se posait aussi en termes de conflits sociaux du fait de l’importance des effectifs employés dans ce secteur de l’industrie. Or, la réponse qui allait être donnée par le gouvernement sera la prorogation pure et simple de la loi de 1971.

Le décret-loi de 1977 : la continuité

Par l’adoption du décret-loi du 25 janvier 1977, le gouvernement ne faisait pas autre chose que prolonger la loi de 1971 en donnant aux forces armées un ballon d’oxygène. Ce décret établi pour une durée de cinq ans, prévoyait des mécanismes destinés à garantir aux forces armées un pouvoir d’achat qui ne soit pas grignoté par l’inflation. Le décret annule les dettes contractées auparavant. Les anticipations de crédit, qu’autorisait la loi 32/71, accordées avant le 31 décembre 1977, étaient financées par des crédits imputés sur un autre poste du budget de l’Etat et non pas sur les budgets des forces armées. Le gouvernement a voulu montrer ses bonnes dispositions à l’égard des forces armées.

Ce décret ne donna lieu à aucun débat sur les programmes parce qu’en 1977 le pouvoir civil était exclu des choix en matière d’armement puisque l’initiative revenait aux seuls états-majors. Ce n’est que dans la période postérieure à 1982 que l’initiative en la matière va peu à peu passer à la structure centrale, c’est-à-dire au ministère de la Défense, et que le pouvoir civil s’affermissant, celui-ci pourra davantage jouer un rôle dans le processus de décision.

On peut donc dire que le décret de 1977 est davantage la marque de la continuité avec la période précédente que d’une rupture qui, en matière de politique d’armement, n’a jamais existé.

Le gouvernement s’engageait à adopter, dès 1982, une loi de programmation pluri-annuelle qui s’étendrait jusqu’à l’horizon 1990.

Une programmation militaire adoptée en l’absence d’une définition de la politique de défense : la loi de 1982

Le problème des lois de programmation militaires, c’est qu’obéissant à l’implacable logique économique, leur adoption ne peut être indéfiniment reportée sous peine de mettre en péril l’efficacité de l’outil militaire. Mais par ailleurs leur logique économique apparaît relativement absurde si leur adoption n’est pas sous-tendue par un choix politique.

Un choix ingrat mais nécessaire

Du strict point de vue de la logique, l’adoption d’une telle loi, en 1982, était prématurée car d’une part la société espagnole, profondément divisée sur la question de l’OTAN (à peine 13 % d’opinions favorables à l’adhésion), n’avait guère qu’une vision floue de ce que pourrait être un modèle de défense espagnol. Au printemps 1982, époque où fut débattue cette loi de programmation devant le Parlement, la situation politique, si elle était globalement stabilisée, était cependant rendue délicate par la désintégration de l’UCD et la montée en puissance du PSOE qui apparaissait comme le probable vainqueur des futures élections générales. Or, à l’époque, le PSOE manifestait une opposition virulente à l’intégration à l’OTAN, ce qui, en bonne logique, aurait dû avoir des effets sur ses positions en ce qui concerne la politique d’armement à suivre. Or le PSOE votera la loi de programmation budgétaire de 1982, ce qui traduit en définitive un minimum d’acceptation de la politique militaire proposée par le gouvernement centriste puisque celui-ci fixait des objectifs matériels aux sommes allouées à la défense au titre de l’investissement ; ce qui voulait aussi dire l’acceptation d’un certain modèle de défense.

Il existe évidemment une explication à cette attitude. En 1982, le PSOE représente une véritable alternative de gouvernement et il s’agissait pour lui de se rendre crédible à l’égard des forces armées, donc de ne pas les heurter. Sa marge de manœuvre à l’égard de la loi de programmation était donc très faible, compte tenu des circonstances. La stratégie du PSOE passait certainement par le vote de cette loi, même si celle-ci impliquait des choix de politique d’armement qu’il ne partageait pas et dont il est impossible de savoir s’ils étaient acceptés par le parti de la majorité gouvernementale par simple opportunité tactique ou bien pour des raisons plus profondes. En 1982, la planification était établie par les états-majors sans qu’un réel contrôle politique s’exerçat sur eux.

La loi 44/82 de "dotations budgétaires pour les investissements et l’entretien des forces armées" présente des caractéristiques différentes des précédentes. Contrairement à l’ordonnancement juridique antérieur, elle se réfère dans son préambule à l’Objectif de force inter-armées (OFC). Il s’agit là d’une innovation importante puisque cet objectif de force inter-armées détermine le niveau d’équipement matériel des armées pour une période de dix ans en fonction des objectifs assignés à la politique de défense. Pour la première fois la loi de programmation militaire, même si cette programmation demeure seulement financière, se réfère à un plan émanant du pouvoir civil et donc fait apparaître, ou du moins laisse supposer, un contrôle de ce pouvoir civil sur les objectifs de la politique militaire. On peut être surpris par une telle référence à un OFC émanant du pouvoir civil et engageant les finances de l’Etat pour une période de huit ans alors que la politique de défense de l’Espagne en 1982 manquait d’une définition claire et que pesait sur elle de nombreuses interrogations.

Cette situation appelle plusieurs observations. Tout d’abord, on peut se demander sur quelles bases a été élaboré cet OFC : ne s’agirait-il pas davantage d’un compromis entre les états-majors et le gouvernement de centre-droit de l’époque que du résultat d’une véritable analyse de la politique de défense émanant du gouvernement ? Par ailleurs, le gouvernement ne montrait-il pas, en se référant à l’OFC, son attachement à respecter les procédures formelles du processus de prise de décision ? D’autre part, l’adoption de la loi de programmation de 1982 fait apparaître une distorsion importante puisque les Cortes se trouvent en face d’un texte à débattre, la loi de programmation militaire, alors même que députés et sénateurs ignorent tout de la décision politique qui la sous-tend puisque l’OFC est secret et que le débat sur la politique de défense devant les Cortes, qui est plus ou moins concomittant au débat sur la loi de programmation, est demeuré dans le domaine des généralités sans avoir dégagé quelles étaient les menaces concrètes auxquelles l’Espagne devait répondre et avec quels moyens56.

Il faut cependant noter que si la loi de programmation se limite à faire référence à l’OFC, devant les Cortes le ministre de la Défense, Alberto Oliart, se livra à la présentation d’un véritable catalogue des objectifs matériels que devait atteindre cette loi, le seul problème étant de savoir si celui-ci était une présentation exhaustive du contenu de l’OFC de 1980 ou bien s’il s’agissait d’une plate-forme définie sur d’autres bases.

Les critiques à cette loi vont être nombreuses. Chez les socialistes, l’absence de débat public sur la politique de défense sera dénoncée. Il s’agira pour les socialistes de dénoncer le "chèque en blanc" ainsi adressé aux forces armées, mais en fin de compte le groupe socialiste votera la loi. Le dépôt d’amendements à la totalité de la loi reviendra à des personnalités marginalisées que l’on retrouvera en 1986 parmi les partisans du retrait de l’OTAN, ce qui tendrait à montrer qu’en 1982, par delà le débat d’idées et la rhétorique politicienne, on pouvait noter entre la majorité gouvernementale et la principale force d’opposition, le PSOE, une relative identité de vue sur la ligne à suivre à l’égard des forces armées, la nécessité de ne pas les heurter de front en recherchant un "modus vivendi" au niveau économique.

Les ambiguïtés que fait apparaître la loi de programmation de 1982 sont également soulevées dans un travail du CESEDEN de décembre 1983 dans lequel le ou les auteurs font les réflexions suivantes :

"L’article 1er (de la loi de programmation) autorise le gouvernement à réaliser un nouveau programme global d’investissement, de remplacement de matériel, d’équipement et d’armement, et d’entretien des forces armées pour la période 1983-1990. Cette autorisation doit-elle être interprétée comme une nouvelle formulation de l’objectif de force inter-armées ? Mais est-ce que la dite formulation a été faite ? Dans l’hypothèse d’une réponse affirmative, cette formulation est-elle indépendante de la décision qui sera retenue sur la participation dans l’OTAN ? Et même en supposant que l’on s’intègre à l’OTAN les différentes possibilités de participation auront-elles les mêmes conséquences sur l’Objectif de force inter-armées (OFC) ? Naturellement, les nécessités de financement seront différentes selon la formulation de l’Objectif de force inter-armées (OFC)" 57.

La difficulté est accrue par le texte de la loi qui reconnaît dans son préambule que le contexte économique de l’Espagne a obligé à limiter la réalisation de l’Objectif de force inter-armées pendant les trois premières années (1980, 1981 et 1982) aux disponibilités financières prévues par la loi 32/71 et le décret-loi de 1977 que le législateur qualifie de "programme réduit" pour les années 1972-1982. Jusque-là, la formulation laisse présager que la loi 44/82 suppose une évolution par rapport à la législation antérieure. Cependant, l’ambiguïté n’est pas pour autant levée puisque le législateur s’empresse d’ajouter que la présente loi n’indique que la dotation budgétaire minimum dont pourra disposer le ministère de la Défense de 1983 à 1990 pour effectuer les investissements les plus urgents.

La loi ne précise donc pas si l’Objectif de force inter-armées de 1980 demeure en vigueur et dans tous les cas reconnaît une inadéquation entre celui-ci et les capacités financières accordées par la loi de 1982. En fait, le décalage qui existe entre les programmations de l’OFC, dont on ignore le contenu mais que de nombreuses déclarations font apparaître quantitativement plus importantes que celles que permet de réaliser la loi de programmation financière de 1982, traduit l’affrontement entre deux logiques : d’une part celle des états-majors qui ont joué un rôle fondamental dans l’élaboration de l’Objectif de force de 1980 ; cette logique des états-majors s’est heurtée d’autre part à la logique économique qui représentait un moyen indirect de contrôle du pouvoir civil sur les forces armées. L’adoption de la loi 44/82 signifie que le gouvernement impose une limitation exclusivement économique sans entrer dans le débat sur l’opportunité de tel ou tel programme qui inévitablement aurait été rattaché à un certain modèle de politique de défense qui n’existait pas en 1980.

On peut établir un parallélisme entre la loi de 1965 dont le préambule établissait clairement que les priorités de l’Espagne imposaient à la défense nationale une programmation économique réduite. Jusqu’à l’adoption en 1985 du Plan stratégique inter-armées (PEC) qui détermine le volume des forces dans l’Objectif de force inter-armées (OFC), il n’existait pas de directive politique ayant valeur contraignante dans le domaine de la programmation militaire autre que le catalogue de programmes énumérés par le ministre de la Défense, Alberto Oliart, lors de la présentation de la loi de programmation. Cette interprétation est partagée par son successeur, Narcis Serra, ministre de la Défense de 1982 à 1992, qui reconnaissait en décembre 1984 que jusqu’à l’adoption du Plan stratégique inter-armées (PEC), la décision de savoir quoi programmer comportait une certaine marge d’irrationnalité :

“Les décisions en matière de priorités et donc d’attributions à chaque armée d’un pourcentage du volume de dotations, ne seront pas définitivement rigoureuses tant que ne sera pas approuvé le PEC parce que l’ordre de priorité des programmes, y compris leur contenu, doivent découler du PEC” 58.

 

On ne saurait mieux mettre en lumière l’inadéquation du schéma logico-déductif à expliquer en toutes circonstances l’établissement d’une politique de défense.

Le fait qu’il ait existé une distorsion pendant trois années, de 1982 à 1985, entre d’une part l’adoption d’une loi de programmation militaire et d’autre part l’absence de formulation explicite, de la part du gouvernement, des objectifs de la politique de défense, n’a pas empêché bien évidemment la poursuite d’une politique d’armement. Le ministre justifiait celle-ci de la façon suivante en décembre 1984 :

”nous pouvons engager des investissements sans avoir le Plan stratégique inter-armées (PEC). Pourquoi ? Parce qu’il y a des lignes directrices qui paraissent évidentes, qui paraissent très claires et qui, de toute façon, sont maintenues… C’est-à-dire qu’il y a une série de programmes qui, de toute façon, soit parce qu’ils sont déjà engagés, soit parce qu’ils entreront dans le Plan stratégique inter-armées en vigueur (référence au Plan de 1980), doivent être couverts”59.

 

Et le ministre avait précédemment fait remarquer que si dans l’attente de l’adoption du Plan stratégique inter-armées (PEC), son département s’était abstenu de toute politique d’acquisition d’armement, cela aurait entraîné une paralysie du processus de modernisation engagé. Ces déclarations nous amèneront à faire plusieurs remarques :

1) Le risque de paralysie évoqué dans l’hypothèse d’une absence de programmation justifie à lui seul la nécessité de continuité de l’effort financier, seule hypothèse réaliste pour ne pas entraîner une dégradation de l’outil militaire. Mais une autre conséquence s’impose et qui apparaît induite de cette remarque : tous les gouvernants espagnols depuis la transition ont misé sur la modernisation, ce terme galvaudé ayant d’ailleurs été utilisé comme leitmotiv pour justifier les mutations de l’ensemble de la société espagnole. A l’égard des forces armées, cette modernisation avait surtout pour signification d’éliminer le risque d’interventionnisme politique. Or, cette modernisation a un coût, et ce coût est chiffré dans la loi de programmation, le problème étant de savoir si cette modernisation peut être réellement dissociée de la détermination des nécessités stratégiques.

2) Modernisation ne veut pas dire rupture et le ministre insiste bien sur la nécessité d’assumer l’héritage lorsqu’il précise qu’il faut continuer les programmes, même si ceux-ci ne sont inclus dans aucun Plan stratégique inter-armées, présent ou à venir.

En tout état de cause, la loi de 1982 précisait dans son préambule qu’il ne s’agissait là que d’un programme minimum, et le ministre de la Défense, Alberto Oliart estimait qu’au terme d’application de la loi en 1990 : "pour les trois armées, les niveaux de force seront similaires aux actuels, mais avec une rénovation importante des matériels et donc, par conséquent, une augmentation de leur capacité offensive et opérationnelle" 60.

Le mécanisme de limitation des ressources, un instrument destiné à lutter contre la “tendance à l’expansion” des forces armées

L’expérience des lois de programmation antérieures a conduit le législateur a établir des mécanismes qui permettent de garantir aux forces armées un montant de programmation financière qui ne soit pas, au bout de quelques années, fortement obéré par une inflation galopante comme cela avait été le cas pour les lois précédentes. Mais le législateur a voulu aussi se prémunir contre tout risque de dérapage à la hausse qui aurait été lié au simple effet cumulatif des mécanismes mis en place.

La loi de 1982 a donc établi un double mécanisme destiné a garantir un financement minimum mais aussi à cantonner la progression dans des limites acceptables pour l’économie espagnole.

Le montant des crédits est fixé sur la base des crédits accordés en 1982, augmentés du montant du taux annuel cumulatif de 4,432 %, le calcul tant du montant total des crédits comme du taux annuel cumulatif étant fait non en termes monétaires mais en termes réels. Le calcul est réalisé en prenant en compte l’inflation et la parité de la peseta. Cette disposition montre la volonté du législateur de faire agir le taux annuel cumulatif non pas comme un compensateur de l’érosion monétaire, mais comme une véritable garantie d’augmentation des crédits d’équipement.

Mais la loi 44/82 met en place un deuxième mécanisme qui est destiné à limiter l’accroissement intempestif des budgets de la défense. L’article 3 de la loi stipule que le montant total des crédits budgétaires, c’est-à-dire non seulement les crédits affectés aux dépenses dans le domaine de l’investissement mais aussi les crédits affectés aux dépenses en personnel, ne pourra excéder, au terme des huit années d’application de la loi, un montant supérieur à 2,5 % des sommes allouées pour ces mêmes crédits en 1982. Ce mécanisme revêt une importante signification car il impose un étroit carcan dans lequel doivent se mouvoir les dépenses de défense. Derrière l’aspect en apparence anodin de ce mécanisme apparaît en réalité une volonté politique qui dépasse le simple cadre d’une loi de programmation financière, car elle est l’expression d’une philosophie qui a animé tout le processus de réforme engagé dans les forces armées depuis la transition et qui peut se résumer en deux principes d’action : modernisation destinée à accroître l’efficacité opérationnelle et réduction des effectifs. En ce sens, le mécanisme mis en place par la loi de 1982 apparaît être une norme contraignante destinée à assurer la mutation des forces armées dans le sens souhaité par le pouvoir civil. L’évolution des budgets au cours de la période a bien confirmé la réalisation de cet objectif.

La loi de programmation de 1982 prévoyait une clause de renouvellement de la loi pour une période supplémentaire de quatre ans, c’est-à-dire jusqu’en 1994, et qu’éventuellement les mécanismes de la loi (ou tout au moins leur barème d’application) seraient modifiés. Par ailleurs, au bout de quatre ans d’application de la loi, le gouvernement était tenu d’adresser aux Cortes un rapport sur le développement du programme. Cette prorogation ne sera qu’une simple reconduction, sans que soient modifiés les divers paramètres de la loi de 1982. Cette prorogation pure et simple de la loi de programmation de 1982 suscite plusieurs réflexions pour la compréhension du processus de prise de décision.

Tout d’abord, cette loi affirme sa pérennité alors que dans la période qui a suivi son adoption le profil de la politique de défense espagnole a été largement précisé. L’Espagne est entrée dans l’OTAN mais surtout a été adopté le Plan stratégique inter-armées (PEC). Ceci aurait pu laisser supposer une révision de la loi de programmation, il n’en a rien été et cette loi de programmation financière qui a été présentée au moment de son adoption en 1982 comme un minimum paraît bien davantage être devenue la norme de référence.

Cette continuité traduit aussi la volonté du gouvernement de ne pas engager d’effort supérieur pour la défense.

Le principe de la soumission de la politique d’armement à la politique industrielle

Cette loi, que le législateur n’a pas voulu ramener à un simple mécanisme financier, est marquée par l’affirmation d’un principe curieux. Il s’agit de la soumission de la politique d’armement à la politique industrielle, principe qui traduit la préoccupation des gouvernants espagnols pour le développement industriel du pays. Cette formulation est l’expression d’une continuité de la politique espagnole. Déjà, dans la première loi de programmation de 1965, le préambule affirmait que la priorité donnée au développement industriel imposait des sacrifices aux forces armées. On constate donc que la loi de 1982 s’inscrit dans la continuité mais marque aussi une évolution puisqu’on passe d’un développement industriel sacrifiant les forces armées à un développement industriel avec les forces armées. Depuis le début des années 80, qu’il s’agisse des gouvernements centristes ou des gouvernements socialistes, il y a une constante en Espagne à vouloir considérer la politique d’armement comme un instrument destiné à promouvoir le développement technologique et industriel.

Ces dernières années, des voix se sont élevées au sein des forces armées, dénonçant les effets pernicieux d’une trop grande soumission de la politique d’armement au développement industriel. Ces critiques estiment que souvent à cause des impératifs industriels, des retards sont pris dans le renouvellement des matériels et ont pour effet de conduire à un affaiblissement de la capacité opérationnelle des Forces.

A titre d’illustration de l’influence que peuvent avoir les considérations de politique industrielle sur les décisions d’achat de systèmes d’arme déterminés, on peut citer le choix de l’Espagne en 1985 de se joindre à la Grande-Bretagne, l’Allemagne et l’Italie pour participer à la construction du futur avion de combat européen après avoir hésité puisque, au niveau des nécessités opérationnelles, l’Espagne semblait davantage se ranger du côté de l’option française d’un avion plus polyvalent et de moindre coût. Cependant il semble que la décision prise en faveur de l’avion germano-anglo-italien ait été dictée par le désir d’accéder à des technologies que l’Espagne souhaite acquérir pour développer son industrie aéronautique nationale. On peut bien s’interroger en 1992 sur la pertinence d’un tel choix qui semble plutôt se révéler être une impasse.

 

 

 

 

 

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Notes: