Chapitre Trois

 

L’ESPAGNE DANS LE MONDE : LE SYSTEME D’ALLIANCES

 

 

A partir de 1976, la redéfinition de la politique de sécurité est inspirée par la poursuite de deux objectifs essentiels : la nécessité de garantir la sécurité du pays et la recherche d’un statut sur la scène internationale que l’Espagne de Franco ne pouvait se voir reconnaître. Avec la transition démocratique, le redéploiement de la politique extérieure devient un enjeu essentiel du nouveau régime. La légitimité démocratique récemment acquise se traduit avant tout par l’ouverture sur l’Europe et la pleine intégration dans les institutions européennes. La formule désormais fameuse d’Ortega y Gasset : "L’Espagne est le problème, l’Europe la solution" est devenue après 1975 principe d’action politique. L’Europe signifie pour l’Espagne entrer sur un pied d’égalité dans le cercle fermé des pays démocratiques développés et c’est, sauf pour la minorité pour qui le franquisme est un principe d’organisation politique qui doit se perpétuer, la seule alternative pour mettre fin aux démons qui ont accablé l’Espagne au cours des deux derniers siècles et qui ont nom isolationnisme, repli sur soi et conflits sanglants. L’enjeu contemporain de "l’européisation", comme le souligne Fernando Moran, se rattache à un courant profond de la pensée politique espagnole qui naît à l’époque des Lumières et se réclame de leur influence alors même que s’amorce le crépuscule dramatique du XVIIIe siècle. Cette lointaine filiation va produire un phénomène d’amalgame favorisé par les circonstances historiques où "les concepts ‘d'européisation’ et de ‘modernisme’ se rapprochent dans la pensée et dans le langage presqu’à la limite de l’identité" 1. Ce courant qui s’oppose au traditionalisme exaltant la spécificité espagnole et considéré en 1975 comme porteur de toutes les valeurs régressives de la société, devient une véritable "profession de foi" à laquelle se rattachent tous les courants politiques à l’exception de l’extrême-droite franquiste qui sera balayée dès les élections de 1977. Deux jours après la mort de Franco, le roi Juan-Carlos, dans son premier discours de chef de l’Etat, donne le ton en déclarant : "L’Europe serait incomplète sans une présence espagnole et si l’on oubliait ce qu’ont fait beaucoup de mes prédécesseurs. L’Europe devra compter avec l’Espagne et avec nous, les espagnols, parce que nous sommes des européens. Que chaque partie le comprenne ainsi et que nous en tirions tous les conséquences qui en découlent, c’est une nécessité de l’heure" 2. On doit constater que "l’européisme" espagnol dépasse le domaine forcément réducteur de la seule politique extérieure qui n’occupe pas tout le champ du débat politique. L’adhésion à l’OTAN en tant qu’objectif politique est donc reléguée à un deuxième plan, ce qui ne traduit pas l’importance de son impact au niveau du débat d’idées qui s’explique par sa charge idéologique. Car la question de l’OTAN, qui aurait pu être présentée comme une simple alternative militaire à la présence américaine apparaît essentiellement comme une option politico-diplomatique, liée au rétablissement de la démocratie et par conséquent à forte signification idéologique. C’est dans un tel contexte qu’il faut restituer le débat sur l’adhésion à l’OTAN qui aboutit à la signature du traité de l’Atlantique Nord par l’Espagne en 1982 et à la confirmation de cette adhésion par référendum en 1986. Il aura fallu une décennie, 1976-1986, pour que l’Espagne se détermine en faveur de l’Alliance Atlantique, ce qui met bien en évidence le long processus de maturation qui aura été nécessaire et dont l’analyse reste intéressante tant il joue l’effet de révélateur des clivages et des contradictions de la société espagnole. Par un étrange paradoxe, l’Espagne va débattre de l’opportunité de rejoindre l’OTAN à un moment où le regain de tension sur la scène internationale laisse peu de place à des solutions alternatives. Et curieusement, au moment où elle normalise sa situation par rapport à cette organisation, les évolutions de la situation internationale redonnent de la crédibilité à d’autres cadres susceptibles de jouer un rôle en matière de sécurité, qu’il s’agisse de sécurité ouest-européenne avec la revitalisation de l’UEO ou de sécurité pan-européenne avec la CSCE. Le fait est qu’au moment où s’amorce le débat et pendant longtemps, le seul dilemme possible sera l’alliance multilatérale ou le maintien pur et simple du bilatéralisme avec les Etats-Unis car les liens bilatéraux avec la France, avec le Portugal puis ceux qui se nouent avec de nombreux autres pays n’ont pas la même signification ni la même portée. Une autre alternative aurait pu être envisagée, la neutralité, mais elle a été rapidement rejetée. Une constante demeure dans tous ces débats, le souci pour le rang sur la scène internationale.

1 - Une alternative possible à la sécurité par l’alliance : la neutralité

Le concept de neutralité recouvre dans la pratique une série de situations diverses dont les principales caractéristiques sont liées à leurs déterminants historiques, leur reconnaissance juridique et au type de politique de défense que mettent en œuvre les Etats que l’on peut englober sous ce qualificatif générique de neutres. Une véritable alternative neutraliste en 1975 aurait signifié l’adoption d’un statut qui fasse l’objet d’une reconnaissance internationale, soit en forme expresse, par la voie d’un traité, soit tacite, par l’acceptation de ce statut par l’ensemble des Etats composant la société internationale. Ce statut implique que l’Etat doit s’abstenir de participer à toute guerre qui ne soit pas strictement défensive, ne pas devenir partie à des accords qui pourraient l’amener à participer à un conflit armé, se déclarer en état de neutralité dès que survient un conflit, c’est à dire se placer dans la situation juridique de la neutralité, telle qu’elle a été définie selon le Droit International en période de belligérance. Les conditions objectives définissant le statut de neutralité tendent à montrer que l’adoption d’une telle alternative politique à partir de 1975 aurait représenté un virage à 180° par rapport à la politique suivie jusque là puisque se serait posée la question de la présence militaire américaine qui, depuis la signature du Pacte bilatéral de 1953, implique l’Espagne dans le système de défense occidental.

Pourtant, au moment de la Transition, la tentation neutraliste n’est pas totalement inexistente. A l’issue des premières élections de juin 1977, Felipe Gonzalez déclarait devant les Cortes : "Nous voulons que notre pays adopte une position de neutralité active, en marge des blocs, qui favoriserait une politique de détente et de paix" 3. On verra également des propositions utopiques telles que la création d’un système de défense européen qui pourrait intégrer des pays comme la Suède, la France mais aussi la Suisse et la Yougoslavie4. Le Partido Socialista Popular (PSP) de Tierno Galvan, dont est issu Fernando Moran, et la Federacion de Partidos Socialistas (FPS) qui s’opposeront un temps au PSOE et qui finiront par s’y intégrer participeront dans les années 1976-1977 aux conférences de Barcelone et de Malte dont l’objectif était de rechercher une union entre les partis de la rive nord et ceux de la rive sud, destinée à affirmer une indépendance et une opposition par rapport à l’Internationale Socialiste jugée trop européo-centrique, trop pro-israélienne et dominée par les sociaux-démocrates de l’Europe du Nord. Mais à partir de 1978, seul le PCE parmi les partis politiques présents au Parlement prône un statut de neutralité armée.

Mais la tentation du neutralisme au cours des premières années de la Transition ne sera pas le seul fait de l’opposition de gauche puisque le gouvernement donnera certains signes d’indécision quant à la politique à suivre sur le plan international. Certains actes ou déclarations ont permis de penser à une certaine tentation neutraliste. Les manifestations les plus marquantes de cette tendance sont le discours prononcé par le représentant espagnol devant la CSCE lors de la réunion de Belgrade d’octobre 1977 dans lequel il déclarait que "la sécurité pour ce qui concerne en particulier les problèmes régionaux ne peut être une question à régler exclusivement par les grandes puissances", qui fut perçu par les pays neutres et non-alignés comme une manifestation en faveur de la neutralité. On évoque aussi la participation de l’Espagne, avec une représentation de haut niveau, au IVe sommet des pays non-alignés à La Havane en 1979. La réception de Yasser Arafat au palais présidentiel de la Moncloa en 1979 avec les égards dus à un chef d’Etat et dont le symbole reste l’accolade d’Adolfo Suarez au leader de l’OLP suscita perplexité et interrogation. En fait, on ne peut pas véritablement parler de tentation neutraliste et ces événements appellent une autre lecture à laquelle Javier Ruperez, ancien ambassadeur auprès de l’OTAN, donne sa portée et sa signification exacte : "Le Suarez qui donnait l’accolade à Arafat ou envoyait une délégation de haut niveau à la Conférence des non-alignés et paraissait ambigu sur la question de l’OTAN, ne voulait transmettre aucun message autre que celui, très espagnol et "castizo", de faire ce que nous avons vraiment envie. Tout cela évidemment avait des connotations ‘progressistes’, anti-américaines et tiers-mondistes et, si l’on veut, anti-occidentales. Mais j’insiste : la principale explication c’est qu’il était un dirigeant aussi expert dans les couloirs internes du pouvoir qu’éloigné des questions internationales, qui ‘jouait’ avec l’anti-conformisme de l’autonomie… Suarez pensait que par ses attitudes lointaines et réticentes, toujours par rapport à l’Occident, la valeur internationale de l’Espagne en sortait accrue dans ses capacités de médiateur et de contre-poids" 5. Nous retrouvons ici ce principe de l’autonomie qui avait déjà permis, dans les années 60, à Fernando-Maria Castiella de mener une politique extérieure qualifiée par certains de "gaullisme à l’espagnole" et que l’on retrouve tout au long du débat sur l’OTAN. On doit d’ailleurs considérer que l’option neutraliste n’a été défendu par aucun secteur de l’administration espagnole. Dans l’armée, mis à part certaines déclarations sans lendemain du général Cano-Hevia6, seuls se prononceront les militaires et notamment les marins favorables à l’Alliance Atlantique. Tout au plus peut on accepter l’interprétation de l’International Herald Tribune qui, parlant de l’opposition des partis de gauche à l’option atlantique et de leur supposée inclination pour la neutralité, constatait que "curieusement, les partis de gauche ont des alliés tactiques dans l’institution militaire, particulièrement dans l’armée de Terre. Selon un homme politique espagnol, la Marine est favorable à 150 %, l’armée de l’Air à 110 % et l’armée de Terre à 70 %" 7.

2 - L’entrée dans l’OTAN : une question centrale dans la politique de sécurité de l’Espagne post-franquiste

Le processus qui a conduit à l’adhésion de l’Espagne au traité de l’Atlantique Nord donne l’impression d’une grossesse difficile qui aurait pu donner naissance à un enfant mort-né. Au sortir de quarante années d’exclusion, les partis politiques qui renaissent à partir de 1976-1977 vont prendre à l’égard de l’Alliance Atlantique des positions radicalement opposées qui contrastent avec l’unanimité dont ils témoignent sur le projet politique global (consolidation de la démocratie, ouverture vers l’Europe) qui permettra aux gouvernements de la Transition de mener cette politique de "consensus" qui va rendre possible ce processus exemplaire de transition en douceur d’un régime autoritaire vers la démocratie parlementaire.

Le débat sur l’OTAN est jalonné de quelques grandes dates qui permettent de lui donner une cohérence alors que la violence des polémiques auxquelles il a donné lieu a souvent laissé l’impression d’une grande confusion.

2.1 - L’Espagne et l’OTAN : le temps de l’ambiguïté :
1976-1981

Selon Javier Ruperez : "Autant ceux qui se sont prononcés en faveur de l’adhésion à l’OTAN que ceux qui s’y sont opposés de façon systématique et même obstinée, sont d’accord sur une chose : c’est la décision qui revêt la plus grande charge idéologique que l’Espagne a pu prendre depuis l’adoption de la Constitution en 1978 et depuis la mort du général Franco en 1975… l’OTAN, et en général toute la problématique de la politique extérieure, ne furent jamais l’une des préoccupations premières des hommes qui firent la transition. Pas davantage, il faut le souligner, de la population. Entre 1976 et 1981, bien qu’avec un plus grand impact du thème à partir de 1979, les priorités sont données à d’autres problèmes urgents : la normalisation intérieure dans ses multiples aspects, la rédaction de la Constitution, les problèmes économiques, le terrorisme… De la politique extérieure seuls apparaissent de façon épisodique les avantages opportunistes qu’elle pourrait apporter. Ce n’est pas une critique, c’est une constatation" 8.

L’argumentation développée quant au fond par les partis de gauche, PSOE et PCE, contre l’adhésion a conditionné le processus suivi par les gouvernements de centre-droit. C’est cette constatation que fait Jose-Maria de Areilza : "La proposition de devenir membre de l’Alliance Atlantique inscrite dans les programmes électoraux du centre et de la droite dut être retardée pendant plusieurs années par la conscience qu’avaient les gouvernements centristes qu’une telle mesure pouvait radicaliser les positions de la gauche et détruire le consensus obtenu lors de l’approbation de la Constitution et dans le domaine économique et social" 9. Au cours des premiers mois de la transition, c’est-à-dire en fait jusqu’au remplacement du président Arias Navarro par Adolfo Suarez en juillet 1976, le gouvernement va faire plusieurs déclarations favorables à l’adhésion à l’Alliance Atlantique tout en maintenant une certaine ambiguïté ; l’arrivée au pouvoir de Suarez va contribuer à accentuer celle-ci et éloigner la perspective d’une éventuelle adhésion jusqu’en 1980. Le ministre des Affaires étrangères Areilza, qui déclarait le 25 janvier 1976 à un journal madrilène que "L’incorporation de l’Espagne aux tâches communes de l’Europe et sa participation aux responsabilités stratégiques sont des éléments fondamentaux pour la stabilité et l’équilibre des pouvoirs" 10, avait tenu des propos sensiblement différents quelques jours auparavant en Allemagne : "En Espagne, il n’a été pris aucune décision sur ce point, pour la simple raison qu’il y a une forte opposition politique contre l’entrée de l’Espagne. Il est évident, et cela est ma conviction, que jusqu’à maintenant l’importante contribution de l’Espagne à la défense de l’Occident, qui est la raison même de l’Alliance Atlantique, n’a pas été reconnue et nous n’en avons pas reçu de contreparties" 11. Une double idée apparaît dans cette déclaration. D’une part que l’adhésion sera rendue difficile par la forte opposition que connaît cette option sur le plan intérieur. D’autre part qu’il faut peser l’apport respectif de l’Espagne à l’Alliance et celui de l’Alliance à l’Espagne, une sorte de "donnant-donnant" qui jusque-là n’était pas possible par le lien bilatéral avec les Etats-Unis et à cause de la faible capacité négociatrice de l’Espagne franquiste. La prudence prédomine durant le premier gouvernement Suarez dont la ligne est résumée par le ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja : "Par-delà les aspects militaires que l’Alliance comporte, on trouve les formes d’une coopération politique et, par-dessus tout, la fixation d’une ligne idéologique très précise. De toute façon, je signale que, alors que dans le cas de la CEE l’Espagne a manifesté très clairement sa volonté d’adhésion, dans celui de l’OTAN le problème est différent : le gouvernement de Madrid ne s’est jamais prononcé" 12. Pour le président Suarez, l’adhésion ne pourra intervenir que lorsque la démocratie aura été pleinement recouvrée, c’est-à-dire lorsque les Cortes, à l’issue des élections du 15 juin 1977, auront acquis une véritable représentativité démocratique.

Les élections permettent aux grands acteurs du futur débat de marquer leurs positions puisque les deux partis qui s’opposent sur ce grand thème, l’un l’UCD, promoteur de la politique gouvernementale favorable à l’adhésion, l’autre le PSOE, opposant sans concessions à cette option, vont s’affronter sans merci dans un véritable duel dont la sanction la plus directe est la détention du pouvoir. Car s’il est évident que la question de l’adhésion à l’OTAN est avant toute chose une option de politique extérieure, il est non moins évident qu’elle comporte des retombées importantes sur la situation politique intérieure. Tout d’abord, dans le contexte difficile des premières années de la démocratie et en l’absence d’unanimité de la classe politique sur ce sujet, il est clair que l’ouverture d’un tel débat présentait le risque de rompre le consensus qui a permis, tant autour de la Constitution que des problèmes économiques et sociaux, de rendre possible une transition en douceur d’un régime à l’autre. D’autre part, en raison de la charge émotionnelle que comporte une telle question qui, habilement exploitée, se ramène à celle de la guerre et de la paix, l’un des enjeux majeurs du débat était la conquête d’une large base sociologique qui s’inscrivait pour le PSOE dans une stratégie de conquête du pouvoir et qui, pour l’UCD, présentait un risque important d’implosion dû précisément à son absence d’assise sociologique. Ces conséquences se sont vérifiées mais il semble bien que ces éléments, s’ils n’ont pas été seuls à dicter aux gouvernements Suarez dans les années 1977-1979 une attitude prudente, paraissent bien avoir été pris en compte.

La deuxième grande série de facteurs ayant dicté l’attitude des gouvernements Suarez est liée à la situation interne du pays : crise économique, terrorisme, menace d’intervention militaire liée à l’activisme croissant de certains secteurs extrémistes de l’armée. Si Adolfo Suarez a réussi de manière magistrale la liquidation des institutions franquistes et à créer les conditions objectives nécessaires au fonctionnement d’une démocratie véritable, il faut bien reconnaître que l’amoncellement des difficultés va diminuer la capacité d’action du gouvernement. La question de l’OTAN dans un tel contexte va apparaître comme secondaire.

L’attitude très prudente des gouvernements Suarez pendant la période 1977-1979 a été également conditionnée par la délicate situation internationale sur le Flanc Sud et notamment aux îles Canaries, héritée de l’accord tripartite entre l’Espagne, le Maroc et la Mauritanie signé à Madrid le 14 novembre 1975, qui consacre la décolonisation du Sahara occidental. Cet accord va entraîner pour l’Espagne une période de turbulences durement ressenties aux Canaries où l’agitation indépendantiste du MPAIAC (Mouvement pour l’auto-détermination et l’indépendance de l’archipel canarien), animée par son leader Antonio Cubillo qu’appuie l’Algérie, va créer un profond malaise dans les îles qui vont se sentir menacées par leur proximité de la ligne de front qu’est devenu le Sahara (sur lequel pèsent, à cette époque-là, des risques d’internationalisation du conflit) et par l’apparition d’un processus de revendication de l’"africanité" de l’Archipel qui s’amorce au sein de l’OUA, revendication appuyée par les pays africains "progressistes" et parmi lesquels la Libye ne joue pas le moindre rôle. Cette tentative de déstabilisation d’une région économiquement fragile en raison de son sous-développement va particulièrement sensibiliser les canariens aux risques supplémentaires que selon eux ferait peser l’intégration de l’Espagne dans l’OTAN. Cette perception canarienne part de la considération que l’OTAN pourra bénéficier d’une plate-forme privilégiée pour projeter son contrôle sur la zone atlantique sud, voire sur l’Afrique, et donc accroître la menace de guerre sur la zone sans qu’il y ait véritablement de contreparties directement bénéfiques pour l’Archipel13. Ce point de vue est partagé par les représentants locaux de l’UCD qui manifestent leurs sentiments anti-OTAN. Ce qui amènera Suarez à tenir des propos se voulant rassurants lors d’un voyage aux Canaries en avril 1978 : "La base navale que le gouvernement projette d’installer aux Canaries ne pourra pas être utilisée par l’OTAN parce que bien que son utilisation soit intimement liée à la stratégie nationale, elle se trouve en-dehors du domaine d’action de l’OTAN" 14. Ces déclarations sont en contradiction flagrante avec l’article 6 du traité de Washington du 4 avril 1949 qui fixe la limite sud du domaine d’application du traité au Tropique du Cancer. S’agissait-il pour lui, au prix d’une certaine démagogie, de rassurer l’opinion ou bien s’agissait-il d’une conviction mal formulée selon laquelle il ne voyait pas d’intérêt pour l’OTAN d’utiliser une base fort éloignée de la menace principale du théâtre centre-Europe, ou bien encore d’une intention de négocier une adhésion comportant des clauses restrictives, ou tout simplement d’une erreur due à l’improvisation ?

Pour résumer l’attitude du gouvernement vis-à-vis de l’OTAN au cours de cette période, la conclusion de Javier Ruperez selon laquelle il était atteint d’un "syndrome de timidité otanienne" 15 nous paraît appropriée. Deux interventions du ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja, résument l’attitude du gouvernement. Dans une conférence donnée au CESEDEN le 10 mars 1977, le ministre évoque évidemment parmi les facteurs stratégiques qui déterminent la politique extérieure la question des alliances. Constatant que "l’idéal de tout Etat, et l’idéal de l’Espagne, au niveau international serait de n’avoir besoin de personne", il ajoute "être indépendant pour être seul est une aspiration insensée qui ne peut que conduire à la stérilité. Le monde du futur est chaque jour davantage celui des grands ensembles, celui des efforts communautaires, celui des intégrations volontaires… Des raisons de tous ordres rendent nécessaire la révision de la stratégie espagnole de sécurité en Europe" 16. S’il est clair que la neutralité est rejetée, l’ambiguïté demeure sur la question des alliances. Le 11 juillet 1977, le Conseil des ministres annonce l’organisation d’un débat national : "Le gouvernement envisage favorablement l’ouverture d’un débat par les représentants du peuple légitimement élus, en vue d’examiner la possible adhésion au traité de l’Atlantique Nord" 17. Un an après, le 9 mars 1978, le ministre des Affaires étrangères va faire devant le sénat18, une déclaration qui montre un engagement plus net en faveur de l’adhésion sans que toutefois il faille y voir le point de départ d’une accélération du processus d’intégration. Il s’agit de la première intervention devant les Chambres qui porte sur l’ensemble du programme de politique étrangère tandis que jusque-là les interventions n’ont porté que sur des questions spécifiques : Sahara, Amérique latine et problèmes de la pêche. Cette intervention revêt donc une certaine solennité.

A nouveau, Marcelino Oreja annonce l’organisation d’un débat national et rejette l’alternative de la neutralité. Mais surtout le ministre énumère les avantages et inconvénients de l’option atlantique en faisant apparaître que le gouvernement s’engage en faveur de celle-ci. M. Oreja fait notamment valoir que l’adhésion ne signifie pas seulement la participation à une entité stratégique, mais surtout à une entité politique, c’est aussi l’accès à un forum diplomatique à égalité de droits avec les autres membres et l’accès à d’importantes informations politiques et stratégiques. L’OTAN renforce la sécurité nationale et permettrait à l’Espagne de participer au système stratégique à l’échelle régionale et mondiale. L’OTAN favoriserait l’amélioration de la Défense nationale et la modernisation des Forces armées. Il prend même soin d’avancer comme avantage le fait qu’au cas où l’Espagne se trouverait engagée dans un conflit bilatéral qui ne relèverait pas du domaine couvert par l’Alliance, ce qui est une claire allusion à Ceuta et Melilla, elle pourrait au moins compter sur des dispositions plus favorables des autres membres à son égard ! C’est à cette occasion qu’apparaît la distinction entre l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord et la participation à l’organisation du traité (OTAN). Curieusement, c’est un ministre du gouvernement UCD favorable à l’adhésion qui va donner naissance à une distinction qui va être reprise par Felipe Gonzalez et qui va engendrer la différence entre structure civile et structure militaire à l’image de la conception communément admise en France19.

La présence de l’Espagne au sommet des non-alignés à La Havane en 1979 donnera lieu à un incident. Fidel Castro ayant déclaré que : "Parmi les pays présents se trouve l’Espagne qui, par son assistance, nous fait espérer qu’elle aura des relations amicales et utiles avec tous les pays du monde, si elle ne se laisse pas attirer dans l’alliance offensive de l’OTAN… nous avons aussi besoin d’amis au sein de l’Europe industrielle qui n’avancent pas liés au char de l’impérialisme" 20, le ministère espagnol des Affaires étrangères réagira en publiant un communiqué protestant vigoureusement contre ce qu’il considère comme une ingérence dans la politique espagnole21 ; le ministre Oreja déclarera quelques jours après devant la commission des Affaires étrangères du sénat que "l’Espagne ne prétend pas mener une politique neutraliste ni tiers-mondiste" 22, tandis que dans la presse apparaissent des critiques à l’encontre de Suarez, dénonçant des orientations ambiguës et dangereuses.

La position des partis politiques de 1977 à 1981 : le fourbissement des armes

Certains de ceux qui seront à partir de 1975 des partisans convaincus de l’option atlantique, tels Antonio Sanchez Gijon, secrétaire général de l’Institut des Questions Internationales (INCI) de Madrid à partir de sa création en 1979, ou Javier Ruperez, responsable des questions internationales de l’UCD, puis ambassadeur d’Espagne près l’OTAN en 1981-1982, avaient affiché, dans les dernières années du régime franquiste, des convictions bien peu atlantistes23. Dans une entrevue accordée à un journal italien en septembre 1979, le président Suarez rappelait : "En ce qui concerne l’Alliance… il y a des divergences notoires d’opinions entre les partis et au sein de l’opinion (forces sociales et courants politiques)" 24. De fait, l’absence de convictions profondes à l’égard de l’OTAN se fait sentir au sein même de la coalition gouvernementale, comme le faisait remarquer Antonio Sanchez Gijon en 1977 : "Le gouvernement espagnol est divisé entre les partisans de l’adhésion à l’OTAN et ceux qui n’ont pas d’avis formé sur cette question" 25. Cet état de l’opinion, y compris au sein de la coalition au pouvoir, se retrouve également au sein de l’UCD.

L’Union du Centre Démocratique est à l’origine une coalition électorale regroupant un large éventail d’une quinzaine de groupes se réclamant de la Démocratie chrétienne, du libéralisme ou de la social démocratie. L’UCD, qui s’est auto-dissoute après son échec électoral de 1982, est toujours demeurée un parti de cadres, ce qui a contribué à maintenir en son sein des tendances centrifuges importantes qui étaient liées à sa faible implantation. Son principal mérite est d’avoir été le parti qui a mené la transition. La décision du président Suarez de se présenter aux élections du 15 juin 1977 sous l’étiquette UCD et son succès lors de cette consultation électorale qui va en faire le groupe parlementaire le plus important (167 sièges sur 350), ce qui lui confère la majorité relative qu’elle conservera lors des élections de 1979, vont la conduire à se constituer en parti politique. L’UCD a constitué ce que certains ont appelé l’"Opération Centre", qui visait à barrer la route à l’alternative socialiste et communiste et à se démarquer de la droite qui, par son insuffisante distanciation du franquisme pouvait représenter un éventuel danger d’"involution".

Lors de son premier congrès, l’UCD inscrit l’entrée dans l’OTAN à son programme. La question de l’adhésion à l’OTAN comprend deux aspects majeurs : l’un politique ou idéologique, l’autre stratégique mais le deuxième aspect est largement sous-estimé par le programme de l’UCD en raison de la faiblesse de la perception de la menace soviétique dans ses rangs26. On peut objecter à cela qu’il s’agit d’une constante de la société espagnole dans son ensemble que l’UCD ne fait que refléter. Et puis, on comprend aisément que dans l’ordre des priorités, cette menace ne soit pas la principale qui occupe les espagnols en cette période de transition où les enjeux sont bien davantage d’ordre interne et visent essentiellement à asseoir la démocratie dans un contexte économique difficile et dans une société sur laquelle plane l’ombre du terrorisme basque, véritable défi pour la survie du régime. L’option atlantique est présentée comme une conséquence logique de l’ouverture européenne car elle est considérée comme la dimension défensive d’une vision européenne globale qui comporte une signification politique bien précise : c’est l’adéquation du régime politique espagnol au régime politique des autres pays d’Europe occidentale qui aura pour conséquence de faire participer l’Espagne aux institutions politiques supra-nationales au niveau européen. L’OTAN constitue un volet de cette vision globale et n’est pas simplement considérée comme une alliance militaire mais comme un forum diplomatique où sont débattues des questions politiques entre les différents membres. Bien que l’UCD rejette la politique des blocs -ce qui était une formule quasiment inévitable en 1978, époque où l’on pouvait encore croire au bien fondé de la détente, un an avant l’invasion soviétique de l’Afghanistan- elle considère que l’Espagne doit s’intégrer à toutes les institutions du monde occidental, ce qui revêt une signification importante puisqu’elle fait l’amalgame entre européisme et atlantisme au plan politique car, rappelons-le, il n’y a pas de réflexions touchant à l’aspect purement défensif, pas de réflexions sur une stratégie concrète ; et cet amalgame s’inscrit en contrepoint de la perception socialiste qui, elle, établit une claire distinction entre européisme et atlantisme. Le programme de l’UCD nuance son atlantisme en reconnaissant que "l’Espagne a ses propres spécificités et ses propres nécessités en matière de sécurité qui peuvent exiger certains ajustements dans nos relations avec l’OTAN". Mais surtout l’un des points importants du programme réside dans la mise en parallèle entre l’adhésion à l’Alliance et la solution du problème de Gibraltar : "Que l’on parvienne à un accord pour une solution ou un début de solution satisfaisante au problème de Gibraltar ; que soit définie avec clarté la responsabilité de l’OTAN sur toute la surface du territoire espagnol ; et que soient déterminées les responsabilités espagnoles, dans notre zone régionale, afin de mener une politique militaire adéquate par rapport à nos responsabilités" 27. Ce lien entre l’OTAN et Gibraltar va être maintes fois évoqué au cours du débat d’adhésion devant les Cortes en 1981, surtout par les détracteurs de l’option atlantique qui vont reprocher à l’UCD de ne pas respecter les engagements de son programme car, évidemment, l’entrée dans l’OTAN va se faire sans que l’on puisse enregistrer une quelconque avancée sur le problème de Gibraltar.

Le lien qu’établit le programme de l’UCD entre l’OTAN et Gibraltar traduit la perception de l’environnement international qu’avait la classe politique à l’époque, perception qui montre l’influence directe de l’époque antérieure où la revendication de Gibraltar fut la grande affaire des années 60 et l’occasion pour l’Espagne d’obtenir certains succès diplomatiques, à l’ONU en particulier. Par ailleurs l’UCD, déplorant les conditions dans lesquelles avaient été négociés les accords avec les Etats-Unis, considère que ceux-ci ne peuvent être annulés d’un trait de plume, la présence militaire américaine en Espagne participant à la défense occidentale. L’adhésion à l’OTAN n’est pas considérée comme une alternative aux accords avec les Etats-Unis mais comme le moyen de renégocier ces accords dans un cadre plus favorable à l’Espagne. Selon Esther Barbe28, si un certain secteur de l’UCD accepte l’intégration dans l’Alliance "par réalisme", il préfèrerait une solution qui correspond à celle proposée par certains secteurs du PSOE et que Javier Ruperez qualifie de "vieilles idées qui ont échoué". Le secteur ouvertement en dissidence de l’UCD est constitué par les sections canariennes du parti.

Si l’option atlantique ne suscite pas l’enthousiasme au sein du parti gouvernemental, l’opposition à cette option du principal parti d’opposition, le PSOE, va revêtir des aspects virulents.

A la charnière de la transition démocratique, le PSOE ne représente que l’une des tendances de la mouvance socialiste qui se caractérise par une grande diversité. Le PSOE lui-même est scindé en deux branches puisque le parti de Felipe Gonzalez ne représente que la branche de l’intérieur, dite PSOE (R), c’est-à-dire "rénové", depuis l’accession de Felipe Gonzalez au poste de secrétaire général lors du congrès de Suresnes de 1974. La deuxième branche est celle dite "historique", qui n’a qu’une faible représentativité et regroupe les socialistes de l’exil autour du vieux leader Rodolfo Llopis.

D’autre part, à l’intérieur du pays, on trouve de nombreux partis se réclamant du socialisme. Il y a d’un côté le Partido Socialista Popular (PSP), dirigé par Tierno Galvan qui deviendra maire de Madrid jusqu’à son décès en 1985 et Raul Morodo. De l’autre, on trouve toute une série de partis socialistes régionaux qui vont se regrouper en 1978 au sein de la Fédération des Partis Socialistes (Federacion de Partidos Socialistas, FPS). Enfin, il ne faut pas oublier les groupes "social-démocrates" qui s'intégreront à l’UCD. L’une des personnalités de cette aile social-démocrate de l’UCD, Francisco Fernandez Ordoñez, qui fut ministre de Suarez, va devenir après le remaniement ministériel du gouvernement de Felipe Gonzalez de juillet 1985 le nouveau ministre des Affaires étrangères, à une période cruciale, quelques sept mois avant l’organisation du référendum sur le maintien de l’Espagne dans l’OTAN.

La trajectoire individuelle de Fernando Moran et de Francisco Fernandez Ordoñez est tout à fait significative du changement de cap du PSOE sur la question de la participation à l’Alliance Atlantique. Rappelons que le PSP au sein du PSOE, situé dans la branche radicale appelée "secteur critique", va notamment s’opposer, lors du congrès extraordinaire de ce parti en 1979, à la suppression de la référence au marxisme que proposait Felipe Gonzalez et l’aile modérée du PSOE. Ces digressions nous permettent de mieux comprendre le contexte dans lequel est intervenu le repositionnement du PSOE à partir de la transition et que pourrait nous faire oublier l’apparente continuité historique induite par le maintien du sigle PSOE, qui puise ses racines centenaires dans le père fondateur du socialisme espagnol, Pablo Iglesias, et qui a accompagné l’histoire tragique de l’Espagne au XXe siècle.

A partir des élections de 1977, le PSOE va affirmer son hégémonie sur la mouvance socialiste espagnole. Cette position va lui permettre de jouer le rôle d’intégrateur des différentes tendances du socialisme espagnol et il va apparaître à partir de 1978 comme la principale force politique d’alternance susceptible d’accéder aux affaires en remplacement de l’UCD. Le PSOE connaîtra sa consécration lors des élections législatives de 1982 où il obtiendra la majorité absolue aux Cortes.

Dans le domaine de la politique extérieure, et principalement de la politique de sécurité, le PSOE a effectué entre 1977 et 1984 une véritable révolution "copernicienne" de ses positions puisqu’il est passé d’une attitude favorable à la neutralité, rejetant à la fois l’adhésion à l’Alliance Atlantique et la présence militaire américaine en Espagne, à une position favorable au maintien dans l’Alliance et une acceptation de la présence américaine sous certaines conditions. Le point d’inflexion de son attitude d’hostilité à l’OTAN est lié à son accession aux responsabilités gouvernementales en 1982, ce qui a fait dire à ses détracteurs que son attitude d’hostilité, maintenue pendant la période 1976-1982, avait grandement servi ses intérêts électoraux et avait donc été motivée par des motifs d’opportunité. Si cette analyse n’est pas fausse, elle ne recouvre pas non plus toute la réalité et la complexité des paramètres qui ont motivé les positions socialistes. En 1976, Felipe Gonzalez déclarait : "L’OTAN n’est pas autre chose qu’une super structure militaire implantée par les Américains pour garantir la survie du système capitaliste et qui n’est pas seulement dirigée contre une éventuelle agression des pays communistes, comme on le dit officiellement, mais contre les possibles transformations révolutionnaires au sein des pays capitalistes" 29. Lors du XXVIIe congrès de décembre 1976, le PSOE, dans son programme de politique extérieure, établit quatre grands axes : récupérer l’indépendance et l’intégrité du territoire national, participer à la construction de l’Europe, affirmer la solidarité et la coopération avec le tiers-monde et contribuer à la lutte pour la paix, la justice et le progrès30. Dans cette optique, le PSOE rejette la politique des blocs et donc toute possibilité d’adhésion de l’Espagne à l’OTAN ; il se prononce en faveur d’un retrait de la présence militaire américaine et prône l’évolution vers un statut de neutralité armée. L’adoption d’une ligne radicale ne touche pas d’ailleurs que la politique extérieure puisque le PSOE, au cours de ce congrès, va réaffirmer sa vocation républicaine. Cette position maximaliste du XXVIIe congrès sera par la suite critiquée par des personnalités aussi peu suspectes d’affinités atlantistes que Fernando Moran qui la jugera trop primaire et trop marquée par des présupposés idéologiques31, notamment le refus de la politique des blocs. Cette approche idéologique était d’ailleurs affirmée par Felipe Gonzalez à l’époque, puisqu’il déclarait début 1977 : "Nous ne nions pas que nous sommes liés de manière indirecte à l’Alliance Atlantique, voire même de façon moins acceptable dans l’absolu que si nous étions intégrés à l’OTAN, mais nous avons une démarche idéologique pour ne pas vouloir l’intégration" 32. Cette attitude du PSOE va culminer fin 1977 à l’occasion de la visite de Felipe Gonzalez et Alfonso Guerra à Moscou avec la publication d’un communiqué commun PSOE/Parti Communiste d’Union Soviétique manifestant l’hostilité des deux partis à l’égard de la politique des blocs et dénonçant leur élargissement33. Il s’agit là, par cet alignement sur les thèses soviétiques, du point extrême jusqu’où ira le PSOE poussant son argumentation idéologique jusqu’aux ultimes conséquences. Dès 1978, le PSOE va faire pressentir une inflexion de cette thèse maximaliste qui va conduire à l’acceptation de la présence militaire américaine qui se justifie par l’abandon de l’approche exclusivement idéologique au profit d’une approche plus pragmatique et de la prise en compte des équilibres globaux. En raison du processus d’unification par l’intégration de tous les courants du socialisme espagnol au sein du PSOE, seule la position de ce parti mérite d’être prise en compte.

L’évolution des positions du PSOE va être très rapide. L’abandon de l’approche idéologique du problème peut être considérée comme consommée au printemps 1978. L’attitude radicale des socialistes espagnols dans les premières années de la transition apparaît comme une conséquence des années d’exil où ils avaient été amenés à fréquenter des tendances radicales du socialisme34. L’absence de participation à la vie politique de l’Espagne a contribué également à favoriser une surenchère de thèses radicales se fondant sur une approche théorique des problèmes qui ne tenait aucun compte des réalités concrètes et des enjeux réels de la vie politique quotidienne. Dès le mois de mars 1978, Luis Solana et Enrique Mugica venus à Washington sur invitation du gouvernement des Etats-Unis afin d’exposer les positions du PSOE en matière de politique extérieure déclarent que la politique extérieure et de sécurité doit faire l’objet d’un consensus entre les diverses forces politiques de façon à ce qu’un éventuel changement de gouvernement n’entraîne pas de rupture ni de traumatismes. Leur déclaration marque l’abandon de l’approche idéologique : "Le PSOE pense que l’Espagne doit se disposer à assumer une part de la défense occidentale, mais sans hypothéquer son indépendance" 35.

La réflexion qui s’instaure au sein du PSOE à ce moment-là traduit une véritable ébullition et aussi une certaine dérive liée à l’absence d’une vision bien nette des problèmes de défense. Ainsi, Fernando MORAN, début 1978, stigmatisait-il certains excès du discours : "Certains socialistes, à titre individuel, se prononcent en faveur de la création d’un système européen occidental intégré doté d’une capacité nucléaire, quelque chose de semblable à la vieille idée de Communauté Européenne de défense qui a échoué en 1955… C’est une hypothèse irréaliste que n’accepteraient ni l’URSS, ni les USA, ni la Grande-Bretagne, ni probablement la France…" 36. Les contours de la position que gardera le PSOE jusqu’à 1982 vont achever d’être esquissés en juillet 1978 par l’acceptation par Felipe Gonzalez du maintien de la présence militaire américaine en Espagne. Cette acceptation de la présence américaine est assortie d’une contre-partie : "Il sera nécessaire que les Etats-Unis retirent toutes leurs armes nucléaires d’Espagne" 37, injonction surprenante quand on sait que, selon les termes du traité de 1976, cette dénucléarisation devait devenir effective dès 1979 avec le retrait des sous-marins Polaris de la base de Rota. A partir de l’été 1978, la position du PSOE vis-à-vis des problèmes de sécurité et donc à l’égard de l’OTAN est définie dans ses grandes lignes : rejet de l’Alliance Atlantique mais nécessité de participer à la défense occidentale, ce qui implique deux conséquences : l’acceptation de la présence militaire américaine pour ne pas rompre des équilibres établis trente ans plus tôt et par ailleurs nécessité de promouvoir une défense à l’échelon européen qui permet de préserver la marge d’autonomie de l’Espagne. Dès cette date, la revendication d’une marge d’autonomie pour l’Espagne va devenir l’un des leitmotive de l’argumentation socialiste qui va d’abord servir pour rejeter l’option atlantique puis, à partir de 1982, occupera une place centrale parmi les raisons invoquées pour se prononcer en faveur de l’OTAN.

La spécificité du Parti Communiste Espagnol (PCE) et de son leader, Santiago Carrillo, qui furent les promoteurs de l’eurocommunisme avec les autres partis de l’Europe du sud : Parti Communiste Italien (PCI) et, dans une moindre mesure, Parti Communiste Français (PCF), ont suscité une approche doctrinale qui s’est traduite par des positions qui, si elles s’inscrivent dans la tradition du mouvement communiste international, n’en comportent pas moins des particularités qui ont fait l’originalité du PCE au cours des premières années de la transition.

La position du PCE se définit autour de trois axes qui doivent déterminer la politique extérieure : la constatation de la crise de la politique des blocs et donc du système bipolaire, la nécessité de la coexistence pacifique et de la construction européenne38. Le rejet de la politique des blocs amène le PCE à rejeter toute éventuelle intégration dans l’OTAN mais l’acceptation du monde tel qu’il est, et donc la prise en compte des équilibres existants, vont amener dès 1976 le PCE à accepter la présence militaire américaine en Espagne. Cette acceptation de la présence américaine va demeurer la position du PCE jusqu’au débat parlementaire de l’automne 1981 qui va conduire à l’adhésion à l’OTAN39. On constate donc que l’attitude du PCE au cours des premières années de la transition est sur les questions de sécurité moins radicale que celle du PSOE qui, lui, rejette en bloc OTAN et présence américaine.

Une autre raison a également justifié l’attitude du PCE selon Santiago Carrillo lui-même. Il s’agissait, selon lui, d’accepter un mal mineur en échange d’un pacte tacite avec le président Suarez qui s’engageait à ne pas forcer l’adhésion à l’OTAN tant que n’existerait pas de consensus entre les principales forces politiques espagnoles sur les questions de sécurité40. L’attitude du PCE est de toute façon liée à ses orientations "eurocommunistes" qui lui ont permis d’adopter une attitude conforme à ce qu’il a jugé être les intérêts spécifiques de l’Espagne et par là-même de s’éloigner d’une attitude dogmatique que lui aurait dicté en d’autres temps son alignement sur des positions plus orthodoxes. On ne peut donc relever aucune contradiction entre l’attitude du Parti Communiste Italien (PCI), voire du PCF, qui acceptent l’appartenance à l’OTAN et l’attitude du PCE qui la rejette car ses décisions apparemment contradictoires relèvent de la même logique "eurocommuniste" qui part de l’acceptation des situations et des équilibres acquis mais rejette toute démarche susceptible de contribuer à leur renforcement. N’est-il pas alors surprenant de voir le président du gouvernement, Felipe Gonzalez, au cours du débat parlementaire de 1986 sur "La politique de paix et de sécurité", citer des déclarations d’Enrico Berlinguer en faveur de l’OTAN pour contrecarrer les argumentations opposées, développées par le PCE41. Ce qui va d’ailleurs lui valoir une réplique cinglante de l’ancien leader du PCE, Santiago Carrillo : "Je vous demande de ne pas vous servir d’Enrico Berlinguer, parce qu’il développa ses arguments quand M. Felipe Gonzalez, comme nous, était contre l’OTAN… Alors, qu’il ne nous reproche pas aujourd’hui de ne pas faire cas de ce dont lui-même n’a pas tenu compte" 42.

Si l’acceptation des bases américaines correspond à une prise de position liée aux circonstances, l’objectif à atteindre dans le long terme est un statut de neutralité armée qui rejoint donc l’objectif prôné un temps par le PSOE. Ce statut de neutralité permettra à l’Espagne de développer ses liens avec les pays non-alignés. L’option de défense demeure cependant incertaine, puisque le PCE, se prononçant en faveur de la construction européenne, estime qu’il faudra un jour procéder à l’établissement de relations de défense avec les autres pays d’Europe. Il paraît cependant curieux que l’idée de neutralité avancée par le PCE n’ait guère été au-delà de la simple énonciation du principe et qu’elle n’ait pas donné lieu à des développements théoriques ; car l’impact d’une telle idée est très fort dans l’opinion publique espagnole, comme l’attestent tous les sondages. Le PCE aurait pu habilement exploiter l’idée de la neutralité en lui donnant une consistance. Mais un parti joue-t-il son implantation dans la société sur les options de politique extérieure ? L’expérience montre que la politique extérieure ne joue qu’un faible rôle dans les débats électoraux et en Espagne cette constante n’a pas été démentie par les consultations électorales43.

Le parti Alliance populaire (devenu depuis Partido Popular) est fondé le 9 octobre 1976. A l’origine, il présentait deux caractéristiques principales : il apparaissait comme une fédération organisée de manière rudimentaire et composée d’une majorité de partis de faibles dimensions ; d’autre part se détachait la figure dominante de son leader, Manuel Fraga Iribarne, ancien ministre de Franco, en fait le véritable catalyseur de la fédération. Jusqu’aux élections de juin 1986, le rôle de Manuel Fraga comme leader est demeuré incontesté ; mais la stagnation des résultats électoraux par rapport aux précédentes élections de 1982 va le conduire à la démission. Au plan organisationnel, l’Alliance populaire va passer d’une structure fédérale assez lache à une structure unitaire très forte.

Cette évolution s’accompagne de la mise à l’écart de l’aile "franquiste" du parti, à la suite des mauvais résultats électoraux obtenus aux élections de 1977 (8,2 % des suffrages et 17 sièges). Cet échec, qui était dû en grande partie à l’image que l’Alliance populaire donnait à cette époque d’être une coalition de vieux leaders franquistes va conduire à une épuration des cadres du parti au profit de la tendance Fraga. A partir de 1979, l’Alliance populaire acquiert ses grandes caractéristiques actuelles : elle assume pleinement la démocratie et peut se définir comme un parti libéral-conservateur.

L’Alliance populaire est le parti qui s’est prononcé le plus tôt en faveur de l’adhésion à l’OTAN. Dès son premier congrès de 1977, l’Alliance populaire affirmait clairement que la menace principale vient de la rivalité entre les blocs et que la sécurité de l’Espagne est liée à celle des démocraties occidentales, à la défense des valeurs du monde libre et aux pays à économie de marché44. Le programme électoral de l’Alliance populaire, établi à l’occasion des élections du 15 juin 1977, s’exprime dans les mêmes termes prônant l’"incorporation à l’Europe et à la défense occidentale" 45.

Cette affirmation de l’orientation pro-occidentale de l’Espagne a pour corrollaire le rejet de la neutralité. Il faut remarquer que Manuel Fraga Iribarne a témoigné pour les problèmes stratégiques et la défense un intérêt qui remonte bien avant la transition puisque, dès 1962, il publiait un des rares travaux46 espagnol traitant de la guerre et de la stratégie de l’ère nucléaire. Dans un programme de 1981, contrairement à l’UCD, autre parti favorable à l’adhésion qui ne proposait aucune modalité de participation militaire concrète, l’Alliance populaire, propose, outre la mission de défense "traditionnelle" des flancs atlantique et méditerranéen, l’envoi d’une force limitée qui participerait à la défense avancée du Centre-Europe. Cette force, qui correspondrait au total à trois divisions, serait prépositionnée par rotation de ces unités en Centre-Europe. Le détroit de Gibraltar, les territoires d’Afrique ainsi que les archipels Baléares et Canaries verraient leur défense confiée à des forces inter-armées. Il faut noter que ces propositions, et en particulier le déploiement d’unités espagnoles sur le théâtre Centre-Europe, heurtaient de front les conceptions de l’armée de Terre espagnole qui a toujours rejeté l’idée d’envoyer des troupes à l’extérieur du territoire national ; ce qui ne manque pas d’étonner quand on sait que l’Alliance populaire est certainement le parti politique en faveur duquel vote une majorité de militaires. Il est vrai que ces propositions furent mises sous le boisseau par l’Alliance populaire à partir de cette date.

La marche vers l’adhésion,1980-1981

Après qu’a été réalisé un démantèlement en douceur des institutions franquistes et ce avec une rapidité que personne n’aurait pu imaginer quatre ans auparavant, le climat politique se tend en 1980. La crise économique qu’accompagne le cortège d’inflation et de chômage, la flambée du terrorisme, la surenchère des autonomies, sont autant de facteurs qui contribuent à dégrader l’image de transition sereine qu’avaient laissée les années 77 et 78.

En matière de politique extérieure, les négociations avec la Communauté européenne stagnent et semblent faire reculer de jour en jour la perspective d’adhésion de l’Espagne. Sur le Flanc Sud, les relations avec le Maroc sont toujours tendues et la confrontation entre les deux pays trouve un terrain de prédilection dans le domaine de la pêche sur le banc saharien où surviennent des incidents fréquents. Dans un tel contexte, le charisme d’Adolfo Suarez s’émousse. Certains éléments apparents traduisent une perturbation des fragiles équilibres politiques. Les mauvais résultats électoraux de l’UCD lors des élections régionales du printemps 1980, le vote de censure contre Suarez en mai de la même année et qui fait suite à ces revers électoraux, le dépôt de la question de confiance en septembre sont autant de signes avant-coureurs de la perte de prestige qui conduit à la démission du président du gouvernement le 29 janvier 1981.

Bien qu’Adolfo Suarez ait annoncé dans son discours d’investiture de 1979 l’intention du gouvernement de procéder à l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord, aucun signe ne permet, jusqu’en 1980, de penser que celle-ci allait avoir lieu dans le court terme. Il semble qu’en 1980 la position du gouvernement évolue. Le premier signe tangible de cette évolution réside dans les déclarations faites par le ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja, au journal El Pais le 15 juin 1980, dans lesquelles il se prononce nettement en faveur de l’adhésion, ce qui contraste avec l’attitude précédente marquée par l’indétermination. A la fin de l’année 1980 ou au tout début de 1981, il semble bien que l’attitude du président Suarez avait elle aussi évolué dans le sens d’une rapide intégration. Ce revirement d’attitude n’a donné lieu à aucune manifestation publique, mais c’est Javier Ruperez qui déclare que début 1981 Adolfo Suarez avait informé le roi, le vice-président du gouvernement, Gutierrez Mellado, et le ministre des Affaires étrangères, Jose-Pedro Perez Llorca, nommé en septembre 1980, de son intention47. On peut regretter que Javier Ruperez ne donne aucune explication de ce revirement d’opinion qui intervient à peine quelques semaines avant la tentative de coup d’Etat du 23 février 1981. Ce changement d’attitude s’explique selon certains48, par l’isolement croissant de Suarez à la Moncloa et les oppositions auxquelles il était en butte, oppositions qui rendaient caduque sa politique de consensus, notamment à l’égard des socialistes. Or, le principal motif, maintes fois invoqué par Adolfo Suarez, pour ne pas engager le processus d’adhésion à l’OTAN était précisément sa volonté de ne pas rompre le consensus. Celui-ci étant devenu impossible, le principal blocage à l’adhésion tombait.

L’explication est certes cohérente, mais elle peut paraître insuffisante et manquer de profondeur. Il fut reproché par la suite à Leopoldo Calvo Sotelo d’avoir précipité l’adhésion à l’Alliance Atlantique au mépris de la priorité de la politique extérieure : l’intégration dans la Communauté européenne. Il se serait agi pour lui d’obtenir, par l’adhésion à l’Alliance Atlantique, une ouverture sur la scène internationale qui jusque-là n’offrait guère de perspectives à court terme compte tenu du blocage des négociations avec la CEE. Il est permis de se demander si un tel calcul n’est pas entré en ligne de compte dans la décision de Suarez, qui s’inscrivait dans le droit fil de l’opportunisme tactique dont il avait fait preuve jusque-là dans le domaine de la politique extérieure.

Avec l’arrivée au pouvoir de Leopoldo Calvo Sotelo, qui mène le processus d’adhésion tambour battant, l’approche du problème paraît fort différente tant le nouveau président du gouvernement fait montre d’un atlantisme de conviction. C’est le 18 février 1981 qu’il prononce, devant les Cortes, son discours d’investiture. Cette date revêt une importance historique puisque c’est au cours du débat qu’a lieu, le 23 février, l’occupation des Cortes et la séquestration des députés par le lieutenant-colonel Tejero et ses hommes. Dans son programme de politique extérieure, Calvo Sotelo affirme un recentrage important par rapport à Adolfo Suarez. Calvo Sotelo déclare : "La réalité démographique, économique et militaire de l’Espagne nous oblige à mettre l’accent sur la politique extérieure plus que sur ce que l’on appelle communément la politique internationale. Ceci signifie que sans oublier de prêter l’attention qui est due aux grandes questions internationales, nous voulons nous centrer sur nos intérêts, sur la défense de nos intérêts spécifiques et sur la coopération active et l’amitié avec les pays du monde qui partagent les valeurs et intérêts qui sont ceux de la société espagnole d’aujourd’hui" 49.

Le recentrage de l’action extérieure vers l’Europe et les pays occidentaux qui est ici affiché est aussi une critique implicite de la politique extérieure menée par son prédécesseur. L’entrée de plein pied dans l’Europe est indissociable de la dimension trans-atlantique car ces deux aspects constitueront les deux éléments d’une même somme : l’Occident. Car, dit Calvo Sotelo : "A mon avis, on ne peut se fixer comme objectif la prise d’une distance entre l’Europe occidentale et les Etats-Unis, ni dans le domaine politique, ni dans le domaine économique, ni dans le domaine militaire. Il faut rechercher une relation équilibrée de coopération et de solidarité en définissant les espaces de convergence et en soulignant les points sur lesquels l’Europe, une Europe progressivement unie, peut agir seule. mais cela n’empêche pas que l’on doit maintenir l’existence d’une solidarité de fond et d’intérêts communs qui s’expriment politiquement dans la relation atlantique et dans l’Organisation qui est leur expression" 50.

Dans le climat de crainte d’une intervention militaire qui est resté celui de l’Espagne jusqu’en 1982, certains commentateurs ont voulu voir dans la précipitation du gouvernement Calvo Sotelo le poids de ces relations civilo-militaires. Cette analyse ne nous paraît pas être exacte. En premier lieu parce que si le danger d’une intervention militaire avait dû peser, il aurait joué dans le sens d’un report du débat, sachant que les milieux "involutionistes" de l’armée étaient hostiles à l’intégration dans l’OTAN. D’autre part le coup d’Etat manqué du 23 février intervient après la déclaration de Calvo Sotelo et donc n’a pu peser sur la décision. Si celui-ci a pesé, c’est dans le sens où il a retardé l’ouverture du débat puisqu’à l’issue du 23 février la question OTAN n’est certainement pas apparue comme l’une des tâches prioritaires du nouveau gouvernement51.

2.2 - L’affrontement des thèses en présence : le débat parlementaire de 1981

généralement les choix de politique extérieure font l’objet d’un plus large degré de consensus que les orientations de la politique intérieure. L’Espagne est, de ce point de vue, un exemple atypique tant la question de la participation à l’Alliance Atlantique a marqué une rupture profonde entre les partis politiques, alors que le contexte particulier des premières années de la transition a été marqué par un certain consensus entre les divers partis sur les aspects essentiels tels que les questions économiques et sociales, voire de façon plus tacite sur le type de régime, c’est-à-dire l’acceptation de la monarchie par des partis qui avaient affirmé jusqu’en 1976 leur vocation républicaine, comme le PSOE52 ou le PCE. La rupture du consensus va être dénoncée par le PSOE et par les partisans de l’option atlantique, chacun en rejetant sur l’autre la responsabilité.

Dans ses grandes lignes, il est difficile de ramener le débat à son articulation formelle, c’est-à-dire à la traditionnelle distinction entre les questions de procédure ou de forme et les questions de fond, car certaines des questions de procédure ont soulevé d’importantes questions de fond, comme ce fut le cas des propositions tendant à organiser un référendum qui à la fois soulève un problème de pure technique juridique, mais aussi et surtout pose un problème de fond qui touche à la nature de la décision prise. D’autre part, en raison de l’importance qu’a eue la question du référendum dans la vie politique espagnole jusqu’à l’organisation de celui-ci par le gouvernement socialiste le 12 mars 1986, celui-ci ne peut être vu dans une simple perspective procédurale.

Pour le ministre des Affaires étrangères, Jose-Pedro Perez-Llorca, il s’agissait surtout, en réalisant l’adhésion au traité de Washington, de placer un cran de sûreté qui empêcherait, au cas où les socialistes arriveraient au pouvoir comme cela paraissait prévisible lors des échéances électorales de1983, tout risque de dérapage, sachant qu’il serait alors très difficile de procéder au retrait du traité de l’Atlantique Nord53. Le débat parlementaire va surtout avoir pour effet de cristalliser les positions entre partisans de l’intégration, c’est-à-dire les partis de droite (Alliance populaire) et de centre-droit (UCD) et régionalistes (Partido Nacionalista Vasco — PNV — : Parti Nationaliste Basque) et les opposants à une telle option, essentiellement PSOE et PCE. Les désaccords vont être systématiques et porter sur tous les aspects de l’adhésion.

L’opposition politique à l’OTAN s’est appuyée sur une opposition sociologique encore plus forte et qui déborde largement la seule base du PSOE, pourtant non négligeable comme le prouvent les élections législatives de 1982, ce qui nous incite à analyser de façon exhaustive des arguments qui aujourd’hui, en raison de l’évolution des positions du PSOE et du gouvernement socialiste sur ces questions, n’ont guère qu’un intérêt historique. Leur intérêt ne doit pas pour autant être sous-estimé car ils marquent un jalon important de l’évolution contemporaine des idées politiques en Espagne. Cet intérêt ne se ramène pas seulement au seul plaisir de la construction ou reconstruction intellectuelle : leur étude nous semble être une des clefs de la compréhension des positions espagnoles en matière de sécurité, même si le débat s’est aujourd’hui déplacé du seul cadre de l’OTAN. Les problèmes essentiels quant au fond sont la question de la place de l’Espagne par rapport à la confrontation Est/Ouest ainsi que la perception de la menace soviétique d’où se déduisent les alternatives réelles qui se dégagent à partir de cette perception.

La question pour l’Espagne se pose en termes d’autonomie par rapport à la stratégie globale : c’est ce que vont évoquer tour à tour l’UCD défendant l’intégration et le PSOE défendant le maintien des accords bilatéraux avec les Etats-Unis. Dans cette perspective générale vont être également soulevés les problèmes de l’augmentation du risque de guerre et de la nucléarisation. A cette approche globale des problèmes va venir s’ajouter une approche plus limitative qui concerne certains aspects litigieux affectant la politique extérieure espagnole et que les opposants à l’adhésion vont évoquer pour souligner le peu d’intérêt que présente l’OTAN pour la solution de ces problèmes. C’est le cas de la revendication de Gibraltar et de la menace qui pèse sur les présides de Ceuta et Melilla. Tous ces problèmes vont être évoqués par rapport à la double dimension qu’offre l’OTAN, à la fois organisation de défense mettant en œuvre une stratégie commune appuyée par les moyens militaires de ses différents membres, mais aussi organisation internationale susceptible de mener une action diplomatique propre.

La participation à la défense occidentale, une nécessité reconnu par tous

Parmi tous les éléments qui, en l’absence d’un consensus sur la politique extérieure, vont servir à alimenter la polémique, celui-ci paraît être le seul autour duquel se forme un semblant de consensus qui demeure cependant limité par le fait que l’accord reste au niveau théorique mais diverge totalement sur les solutions envisagées. Pour le président du gouvernement, Calvo Sotelo, "notre destin est uni au destin des pays occidentaux qui nous entourent... la menace contre la liberté des Espagnols a trouvé son origine, cela est certain, au cours des deux derniers siècles à l’intérieur du pays et même encore nous savons comme il est important de rester vigilants sur ce front, mais nous ne pouvons pas ignorer qu’il y a aussi une menace extérieure et globale contre l’Europe occidentale, une menace qui nous touche en tant que nation occidentale et européenne... L’Espagne doit adhérer à l’Alliance qui représente l’aboutissement de sa politique européenne" 54.

Dans l’opposition, le principal critère de démarcation de ses positions réside dans la distinction qui est faite entre Europe et Occident ou atlantisme. Si la vocation européenne de l’Espagne n’est pas niée, celle-ci ne peut pas être, du point de vue de la défense, assimilée à une vocation atlantique qui recouvre une autre réalité. pour Felipe Gonzalez, "Les formules "Europe = monde atlantique" ou "européisme = occidentalisme atlantisme" vont nous conduire à des positions très conservatrices…" 55. La même idée est développée par le PCE. L’option atlantique est donc rejetée car elle ne traduit pas la vocation européenne de l’Espagne qui, elle, est affirmée : "Nous optons pour la perspective d’une voie autonome de l’Europe, un poids autonome de l’Europe occidentale avec laquelle nous nous identifions tous dans ses institutions politiques" 56.

Ces déclarations précisent la fourchette dans laquelle s’instaure le débat. Il n’y a pas d’options radicales mais, au contraire, une unanimité sur la nécessité de construire l’Europe. Les marges entre lesquelles se meut le débat vont être l’intégration à l’Alliance en tant qu’instrument de la politique de sécurité de l’Europe et le rejet de cette option au motif que celle-ci ne répond pas, dans sa stratégie, aux nécessités européennes mais au contraire place l’Europe en position de subordination par rapport à la stratégie globale des Etats-Unis. L’idée est donc de promouvoir une Europe autonome qui reste naturellement à construire, ce qui met en évidence un clivage entre ceux qui considèrent de manière pragmatique que l’Europe doit se faire au sein des institutions existantes alors que, pour les autres, une démarche beaucoup plus dogmatique incite à réclamer des institutions qui restent à créer. Dans les deux cas, l’approche comporte une dimension qui transcende la seul décision politique et revêt une signification idéologique. Pour le gouvernement cette approche idéologique justifie le choix a priori qui est fait d’adhérer au traité de Washington. Comme l’exprimera quelques années plus tard, en 1984, avec plus de netteté d’ailleurs qu’au cours du débat parlementaire l’ancien ministre des Affaires étrangères de l’époque, Perez Llorca, l’important était d’adhérer au traité sans préjudice des modalités ultérieurement définies de participation à la défense commune : "Il fallait procéder à l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord. Les modalités de notre participation dans le système militaire intégré étaient, en revanche, une question postérieure et secondaire au sujet de laquelle il était important de ne pas s’engager de manière préalable de façon à pouvoir prendre en compte, au moment opportun, les autres questions précédemment mentionnées (c’est-à-dire les spécificités nationales de défense) y compris, précisément en pensant au fonctionnement du système politique, et laisser les mains libres aux futurs gouvernements. Le débat devait donc être exclusivement celui de l’adhésion au traité" 57. Cette approche globale et idéologique est rejetée par le PSOE car, pour Felipe Gonzalez : "le problème de l’atlantisme… ne doit pas être abordé en termes purement idéologiques. Il doit être abordé en d’autres termes, en termes de sécurité de l’Etat, en termes de dignité nationale, de projet de politique extérieure, etc, non en termes essentiellement idéologiques" bien que, reconnaît-il, "l’idéologie ait un poids spécifique dans les prises de décision de chaque homme politique" 58.

De fait, la position et l’argumentation du PSOE pour justifier son opposition à l’OTAN n’est pas moins idéologique que celle du gouvernement, mais on remarque simplement que, pour le PSOE comme pour les autres groupes d’opposition, pour des raisons de convenance tactique qui répondent aussi à une logique irréprochable, l’argumentation va porter sur l’ensemble des aspects et des conséquences qu’implique l’adhésion à l’OTAN. Les socialistes vont s’attacher à démontrer l’absence de corrélation satisfaisante entre l’adhésion à l’Alliance et la satisfaction des intérêts spécifiques du pays : revendication de Gibraltar, défense des enclaves de Ceuta et Melilla. Cette différence notoire qui touche à la perception des rapports de force et de domination et à la marge d’autonomie des différents Etats au sein du monde occidental se traduit par une perception différente de ce qu’il est convenu d’appeler la "logique des blocs". Mais une autre question préalable se pose, qui conditionne tout le reste de l’analyse : quelle est la perception de la menace soviétique ?

La perception de la menace soviétique

La timidité des positions gouvernementales

Pour l’UCD comme pour le gouvernement, on pourrait penser que la perception de la menace soviétique est le présupposé fondamental sur lequel s’appuie leur vocation atlantiste. Or, admetre une telle déduction a priori serait ne pas tenir compte de la particularité du contexte espagnol, fortement marqué par l’isolationnisme imposé par les quarante années de franquisme ainsi que par la situation géostratégique de la Péninsule, éloignée du front potentiel Centre-Europe. On peut se demander réellement quelle est la place qui est accordée à cette menace et en particulier chez les partisans de l’option atlantique dont de nombreuses déclarations montrent la volonté de dissocier l’option atlantique des scénarios potentiels de conflits qui, pour l’Espagne, se trouvent effectivement sur le Flanc Sud. Rappelons qu’en 1978, au cours d’un voyage aux Canaries, le président du gouvernement, Adolfo Suarez, avait déclaré que l’archipel était situé hors de la zone d’application du traité de l’Atlantique Nord. On retrouve des déclarations d’une nature similaire au cours du débat parlementaire. Le ministre des Affaires étrangères, Perez Llorca, déclare notamment : "Le gouvernement insiste sur le fait qu’il ne pense pas atlantiser les territoires insulaires et extrapéninsulaires pour des considérations purement nationales" 59. On peut penser que pour le gouvernement, l’OTAN ne se pose pas en tant qu’option de sécurité.

Il faut d’ailleurs souligner la contradiction qui existe entre la position du Haut Commandement militaire qui considère que l’OTAN a trop délaissé le Flanc Sud et la position du gouvernement qui montre une tendance à gérer les questions de sécurité du Flanc Sud hors du contexte OTAN. On peut cependant nuancer cette contradiction en faisant valoir que l’analyse militaire s’appuie sur les seules nécessités stratégiques, tandis que le gouvernement, dans son analyse, est obligé d’intégrer d’autres facteurs, en particulier au plan interne la nécessité de ne pas ajouter d’éléments à la polémique déjà vive avec l’opposition, au plan international, celle de ne pas donner de motifs susceptibles d’être exploités par certains acteurs de la scène internationale dans une région aux équilibres instables. Enfin, il ne faut pas sous-estimer le fait que le politique étant plus proche de l’opinion publique que le militaire, il est amené à réfuter certains arguments hostiles à l’OTAN. Il faut rappeler que, dans le contexte délicat du débat parlementaire, les enquêtes d’opinion publique ont mis en évidence que pour une majorité d’Espagnols l’adhésion à l’OTAN était synonyme d’accroissement du risque de guerre, argument qui fut d’ailleurs exploité par le PSOE. Vis-à-vis d’une opinion publique déjà sensibilisée aux menaces pesant sur le Flanc Sud, il eût été néfaste de sur-ajouter l’idée que l’OTAN pourrait jouer un rôle dans une région où elle n’aurait pu que contribuer à aviver les tensions. Ce type de contrainte a certainement pesé sur l’argumentation du gouvernement et explique en partie qu’il ait insisté davantage sur l’idée de choix idéologique et de normalisation de la position de l’Espagne vis-à-vis des institutions occidentales plutôt que sur les implications en matière de sécurité qu’emportait cette option.

En conclusion, on peut dire que l’analyse de la menace soviétique faite par l’UCD et par le gouvernement souffre d’une certaine ambiguité. Cette menace est dénoncée sur le plan des principes abstraits car elle constitue l’un des éléments indispensables à la cohérence du discours mais, dans le même temps, elle n’est pas envisagée dans ses implications stratégiques dès lors que cette analyse affecterait des scénarios concrets concernant directement l’Espagne, ce qui contribue à accréditer l’idée que l’OTAN ne sert pas les intérêts espagnols.

Les attitudes contrastées de l’opposition

L’opposition à l’OTAN a-t-elle pour corollaire, dans les partis d’opposition, l’absence de perception, voir la dénégation, de l’existence de la menace soviétique ? Il n’y a pas sur ce point une attitude homogène.

Le PCE, comme les autres partisans de la neutralité, s’abstiennent de désigner la menace soviétique pour centrer leur argumentation sur la dénonciation des blocs et l’accroissement des périls résultant de leur dynamique. Cette analyse tend à placer les deux superpuissances sur un même plan : leur volonté hégémonique est dénoncée mais il n’est pas établi une hiérarchie des menaces qui pourrait amener à conclure que la menace militaire vient davantage de l’Union Soviétique que des Etats-Unis.

La position du PSOE est très différente puisque celui-ci ne renvoie pas dos à dos les deux superpuissances. Les déclarations de Felipe Gonzalez traduisent une claire reconnaissance de l’existence de la menace soviétique. Il estime que la période de détente qu’ont connue les relations Est/Ouest a été suivie d’un accroissement de la tension dont l’un des éléments importants a été l’invasion de l’Afghanistan. Et il ajoute : "La tension internationale grandit et il faut dire très clairement que l’Union Soviétique, de la même façon qu’elle s’est engagée dans les accords SALT I, profite de l’époque de la détente pour accroître son potentiel non seulement conventionnel mais aussi son potentiel nucléaire… il est certain qu’il y a eu une augmentation de l’armement de la part de l’Union Soviétique… ce qui paraît certain jusqu’à maintenant, c’est que, du point de vue intra-européen, il y a un déséquilibre au détriment de l’Occident européen en armes conventionnelles et peut-être en armes atomiques" 60. Pour nuancer son propos, Felipe Gonzalez s’empresse de préciser : "Equilibre qui, cependant, penche en faveur de l’Alliance Atlantique quand on considère le pacte dans sa dimension atlantique et non plus seulement européenne" 61. Cette analyse met en évidence toutes les nuances et la complexité de la position du PSOE qui s’appuie sur une prise en compte des équilibres globaux quasiment similaire à celle que peuvent faire les partisans de l’OTAN, tout en reniant l’instrument de cet équilibre global qui est, du côté occidental, l’Alliance Atlantique. Ici réside l’un des principaux points d’articulation de la position du PSOE qui revendique, outre sa conviction européenne, une orientation clairement occidentale. Cette analyse ne s’accompagne pas toutefois de l’acceptation de l’Alliance, perçue comme l’instrument des Etats-Unis, ce qui introduit un autre élément de l’analyse qui est l’anti-américanisme du PSOE. Anti-américanisme à première vue extrêmement équivoque puisqu’il va de pair avec l’acceptation du traité bilatéral avec les Etats-Unis, proposé par le PSOE comme alternative à l’OTAN en tant qu’instrument de participation à la défense occidentale.

La critique des “blocs”

Il s’agit bien entendu d’un argument qui a été développé par l’opposition, mais les partisans de l’adhésion à l’Alliance ont été parfois amenés à se référer à ce thème au cours du débat. Pour le PCE, la dénonciation de la politique des blocs entraine le rejet de l’option atlantique et les deux blocs sont renvoyés dos à dos. Il n’y a pas de désignation d’une menace militaire prioritaire et le principe suivant lequel il faut tout faire pour éviter le renforcement de l’un ou l’autre bloc est érigé au rang de postulat. Une même attitude de principe est adoptée par le PSOE qui, lui aussi, refuse les blocs. Pour Felipe Gonzalez, "La paix internationale doit se fonder sur la coopération, sur le rejet de la bipolarité ; un rejet actif et conscient" 62, car la dynamique des blocs porte en elle les germes de la guerre : "les pactes comme l’OTAN ou le Pacte de Varsovie sont des pactes qui, fondamentalement dans leur esprit, sont défensifs mais se tranforment en (pactes) offensifs dès le moment où la guerre est déclenchée" 63.

Dans la dialectique sans concession à laquelle se livrent partisans et adversaires de l’option atlantique, les représentants de l’UCD et le gouvernement vont pousser le PSOE à tirer les ultimes conséquences de ses analyses qui, à l’évidence, se traduisent par un certain embarras, ce qui atténue la portée de l’affirmation péremptoire de Felipe Gonzalez lorsqu’il dit : "Qu’il n’y ait pas le moindre doute que nous sommes contre les blocs militaires. Non contre l’OTAN particulièrement, je l’ai dit mille fois… Je n’aime pas l’OTAN et encore moins le pacte de Varsovie… aucun des blocs militaires" 64. Le ministre des Affaires étrangères, Perez Llorca, dénoncera le risque de voir se développer ce qu’il appelle la "théorie de l’équidistance" 65 qui part de l’analyse selon laquelle les blocs sont de nature similaire car, dit-il, "on ne peut pas développer une dialectique purement abstraite consistant à dire que les blocs sont mauvais, et aussi mauvais l’un que l’autre. Il faut analyser leur différence idéologique parce qu’elle existe. Car, en face de ce bloc qui défend une conception dogmatique, une conception totalitaire de la politique, il y a le bloc de la liberté ; le bloc dans lequel est possible le pluralisme politique" 66. Pour le PSOE, à la différence du PCE, cette différence de nature entre les blocs est admise, comme le reconnait Felipe Gonzalez : "Je n’ai pas établi de parallélisme total ; il y a une différence entre les blocs ; l’hégémonie et la logique hégémonique de l’Union Soviétique s’appliquent implacablement du fait que les systèmes sur lesquels elle se projette sont totalitaires, existant contre la volonté de leurs peuples, alors qu’en Occident cette logique de la superpuissance ne peut s’appliquer avec la même rigueur, du fait que les peuples, à quelques exceptions près, sont démocrates et pluralistes ; mais ces peuples ne sont pas démocrates et pluralistes en raison de leur appartenance à une alliance militaire qui garantit leurs systèmes, ils le sont par leur propre volonté…" 67.

Malgré les restrictions que peut apporter Felipe Gonzalez à la reconnaissance des différences entre les deux blocs, cette déclaration met clairement en évidence l’analyse pro-occidentale du PSOE. Le PSOE admet l’existence d’une menace soviétique et la nécessité de participer à la défense de l’Europe occidentale ; il reconnaît la nature occidentale de l’Espagne, mais refuse la participation à l’OTAN en tant qu’instrument de cette défense. Son refus trouve son origine dans deux mobiles essentiels : le rejet de la politique des blocs et une attitude hostile à l’égard des Etats-Unis, puissance hégémonique du camp occidental, l’OTAN étant considérée comme l’instrument de sa domination. Or, sur ce deuxième point — l’attitude anti-américaine du PSOE —, sa position paraît plutôt contradictoire puisque d’un côté l’option atlantique est rejetée parce que l’OTAN est considérée comme l’instrument de l’hégémonie américaine et de l’autre la solution alternative qui est proposée comme forme de participation à la défense occidentale est le maintien des accords bilatéraux avec les Etats-Unis.

Le maintien de la présence militaire américaine : acceptation du statu quo ou alternative aux blocs

Pour le PCE, cette acceptation de la présence américaine s’inscrit dans la droite ligne de la doctrine eurocommuniste qui préconise de ne pas altérer les équilibres existants et est acceptée comme un moindre mal. Cette analyse obéit à la fois à des considérations très théoriques : il ne faut pas contribuer au déséquilibre des blocs ; et à des considérations tactiques : il s’agit de proposer une alternative "présentable" susceptible de réunir un certain consensus qui bloquera une éventuelle intégration à l’OTAN. Donc l’acceptation de la présence militaire américaine ne s’appuie pas sur l’analyse des nécessités stratégiques de l’Espagne mais sur une convenance tactique jugée apte à contrecarrer les projets atlantistes d’une fraction de la classe politique. Cette position est parfaitement expliquée devant les Cortes par Santiago Carrillo : "dans les premiers temps de la transition… il y avait un équilibre international et, sur la base de l’existence de cet équilibre international et aussi compte tenu des difficultés pour prendre la décision de sortir, de rompre l’accord avec les Américains…, nous avons accepté le maintien des bases dénucléarisées comme un mal mineur, jusqu’à ce qu’il y ait liquidation des bases étrangères de part et d’autre ; jamais, jamais nous n’avons accepté le principe qu’il y ait dans notre pays des troupes étrangères en permanence, jamais nous n’avons accepté l’existence de bases étrangères en général… Quand a été rompu le compromis tacite avec le gouvernement d’Adolfo Suarez… de ne pas entrer dans l’OTAN, du moins tant qu’il n’y aurait pas de consensus, ma position et celle de mon parti ont alors changé, étant donné qu’a été rompu ce qui était la base du compromis : ni OTAN, ni bases" 68. Le débat parlementaire de l’automne 1981 marque donc une évolution sensible de la position communiste qui passe de l’acceptation de la présence américaine à un rejet de celle-ci, ce qui va le conduire à défendre la neutralité.

Tout autre est la position du PSOE qui va maintenir comme alternative à son refus de l’OTAN le maintien de la présence militaire américaine comme mode de participation à la défense occidentale. Cette prise de position est une conséquence du rejet de la "politique des blocs", ce qui traduit à ce niveau une analyse très proche de celle faite par le PCE puisqu’elle part du même principe pour ne pas altérer l’équilibre des blocs, l’acception du statu quo. Mais à la différence du PCE qui se borne à revendiquer un statut de neutralité ainsi que la signature des nécessaires accords avec les autres pays d’Europe en vue de promouvoir une défense européenne, ce qui pose d’ailleurs le problème de la compatibilité entre les deux propositions, neutralité et défense européenne, le PSOE estime par contre que le maintien de ce "statu quo" ne peut être que provisoire et doit permettre à l’Espagne de disposer du temps nécessaire pour redéfinir sa politique de défense et évaluer ses intérêts de sécurité, ce qui lui permettra de renégocier, une fois cette démarche effectuée, les accords avec les Etats-Unis "sur la base des intérêts nationaux". La position du PSOE fait apparaître la prise en compte des intérêts stratégiques particuliers avant d’envisager toute alliance de défense, montrant encore une fois son attitude en contrepoint avec l’UCD et le gouvernement qui, eux, considèrent que l’option atlantique est une option a priori d’où vont découler des lignes directrices pour la politique de défense.

Précisément, l’un des points nodaux du débat aura été le "porte à faux" entre l’UCD et le gouvernement et le principal parti d’opposition, le PSOE, les uns ayant voulu insister sur l’aspect a priori et diplomatique du choix de l’option atlantique tandis que le PSOE a voulu situer la question de l’OTAN sur le plan du débat de politique de défense.

L’OTAN, option d’une politique de défense en état d’indétermination

L’une des questions préalables au débat a été de savoir quelle serait la commission spécialisée des Cortes qui serait compétente pour traiter du thème de l’Alliance Atlantique : Commission des Affaires étrangères ou Commission de la Défense ; ce qui traduit les incertitudes quant à la nature de cette question. Le débat fut tranché au profit de la Commission des Affaires étrangères, ce qui ne pouvait escamoter la double dimension de l’Alliance.

Le terrain de la politique de défense représentait un formidable argument pour l’opposition qui avait beau jeu de montrer qu’en raison de l’absence de définition de la politique de défense, le choix de l’option atlantique était prématuré. C’est le PSOE qui va dénoncer l’absence de politique de défense ou, à tout le moins, l’absence d’information du Parlement quant à ses grands axes. Et il est vrai que le premier débat sur les lignes générales de la politique de défense n’interviendra qu’au mois d’avril 1982, soit six mois après le débat sur l’OTAN69. La tactique du gouvernement va consister à faire apparaître la dimension de défense comme une question de second ordre qui ne devra être débattue qu’une fois l’intégration réalisée. La question ne sera pas pour autant éludée mais elle n’occupe qu’une place mineure dans les débats, malgré les tentatives réitérées de Felipe Gonzalez de se situer sur ce terrain. "Il n’est pas digne que nous soyons en train de discuter l’intégration ou non au traité de l’Atlantique Nord sans avoir au préalable défini quelle est notre défense nationale, quel est notre système de défense nationale, car cela est une question qui se pose avant la décision d’entrer ou non dans l’OTAN" 70. Une autre preuve de la relégation des questions de défense au second rang nous est fournie par l’intervention tardive du ministre de la Défense qui ne prendra la parole que le dernier jour des débats devant le Congrès des Députés.

La position des partisans de l’intégration est clairement exprimée par Jose-Maria de Areilza : "nous n’avons pas encore de politique de défense, une politique nationale de défense militaire ; c’est vrai, nous n’en avons pas. Mais je crois précisément que de notre adhésion, des négociations ultérieures peut se dégager en partie, en grande partie, la configuration de coordonnées générales qui signifient pour nous cette définition d’une doctrine stratégique et tactique de la défense nationale espagnole qui nous fait grandement défaut" 71. Cette perception du problème est partagée par le président du gouvernement, Calvo Sotelo : "Nous savons que c’est seulement dans le cadre de l’Alliance que nous obtiendrons des améliorations substantielles pour notre système de défense" 72.

L’intervention du ministre de la défense, Alberto Oliart, ne va pas apporter d’éléments nouveaux. Elle se limite à quelques considérations théoriques sur le Plan Stratégique Interarmées (PEC) et au rappel de l’existence de la Directive de Défense nationale d’avril 1981 qui énonçait que l’axe principal de la stratégie espagnole était l’axe Baléares-Détroit-Canaries. Il ajoutera qu’ il y a coïncidence entre les priorités stratégiques de l’Espagne et celles de l’Alliance et que l’Union Soviétique fait peser sur l’Espagne une menace directe73. Par ailleurs, Calvo Sotelo, assisté du ministre des Affaires étrangères Perez Llorca et du ministre de la Défense Oliart, avait réuni les Conseils Supérieurs des trois armées le 21 août 1981 pour les informer des raisons qui motivaient l’adhésion "ainsi que des aspects techniques, diplomatiques et de défense de l’incorporation à l’OTAN" 74. Au terme de cette réunion, les conseils publièrent un communiqué dans lequel ils se prononçaient favorablement sur la décision gouvernementale. Mais cet avis de la haute hiérarchie militaire ne permet pas pour autant de l’interpréter comme la formulation d’une doctrine stratégique clairement définie. C’est un aval donné à une orientation générale du gouvernement.

Nécessaire participation à la défense occidentale, perception de la menace soviétique, dénonciation de la politique des blocs, acceptation de la présence militaire américaine, dénonciation de l’absence de politique de défense. Ces thèmes, autour desquels s’articule la position des diverses forces politiques, ont un certain degré de permanence dans le débat qui a agité l’Espagne jusqu’en 1986. C’est autour d’eux que va s’effectuer le glissement conceptuel du gouvernement socialiste à partir de son accession au pouvoir en 1982 qui va conduire à la décision de maintien dans l’Alliance Atlantique, entérinée par le référendum du 12 mars 1986. Cependant, deux autres arguments ont été développés au cours du débat de l’automne 1981, qui méritent d’être évoqués. Si la neutralité sera évoquée par le PCE, un certain nombre de députés indépendants et le socialiste Julio Busquets, sans que ce débat apporte d’éléments novateurs, un autre thème paraît davantage intéressant : la dialectique de la paix et de la guerre.

Guerre et paix … entre les passions

L’invocation de la paix a un caractère intemporel qui tend à donner un aspect incantatoire faisant perdre toute portée réelle à un terme qui recouvre pourtant l’une des aspirations les plus profondes de l’homme. Malgré cette banalisation, son usage politique et sa récupération partisane montrent que son utilisation, malgré la perversion du terme, demeure un argument de choix, certes démagogique, mais en tout cas susceptible de frapper l’opinion publique. La dénonciation de l’usage abusif qui a été fait de ce terme est de tous les temps. Il y a quelques années, le président François Mitterand, dans une formule qui a fait florès, rappelait que "les pacifistes sont à l’Ouest et les missiles sont à l’Est" 75. En Espagne,
au cours du débat parlementaire de 1981, le leader conservateur Manuel Fraga Iribarne rappelait que Saint-Augustin disait qu’il n’y a personne qui ne se proclame contre la paix, mais que chacun veut la sienne76 , rappelant ainsi qu’il ne sufit pas de nommer une chose pour qu’elle acquière réalité et que le concept peut recouvrir des réalités différentes dont certains tendront même à l’annuler.

Le débat sur l’Alliance Atlantique est un bon exemple de la dialectique qui s’instaure sur des mots dévoyés, les opposants à l’OTAN justifiant leur hostilité à cette option par leur lutte pour la paix. Pour Ramon Tamames, "la neutralité peut être aussi une neutralité active (qui permet de mener) une politique internationale de détente et de contribution à la paix mondiale… Il est lamentable… que nous nous éloignions de la voie d’une Espagne qui lutte activement pour la paix" 77. Pour le député communiste Ballesteros, "affirmer que la neutralité est impossible peut nous amener à penser que la paix est impossible" 78. Felipe Gonzalez va défendre le maintien de la présence militaire américaine au nom du même principe, la nécessité de lutter pour la paix79. Cet amalgame entre neutralité ou maintien du statu quo et paix est évidemment dénoncé par les partisans de l’adhésion et Javier Ruperez va situer le problème de la paix sur un autre plan. Au-delà de l’affirmation selon laquelle "l’OTAN c’est la guerre et le refus de l’OTAN c’est la paix", il convient dit-il de définir la paix en termes concrets : "de quelle paix parlons-nous ? Quels sont les composants effectifs, réels, essentiels de la paix que nous voulons ?" 80. Pour lui, "La paix, pour être effective, pour être réelle, pour être authentique, doit être une paix dynamique. Une paix qui ne consiste pas exclusivement en une définition ou en une contemplation statique de l’absence de guerre, mais une paix qui soit fondée aussi sur le respect des droits de l’Homme, sur le respect du droit à l’égalité économique entre les pays plus ou moins développés, sur le respect aussi de protocoles déterminés, de codes de conduite militaire et politique déterminés. Voici la paix que nous voulons" 81. De cette position de principe découle naturellement que l’OTAN est l’option la plus appropriée. Felipe Gonzalez met en évidence toute la transcendance de ce débat en le résumant par ces mots : "En ce qui concerne la paix, on a assisté à une réflexion qui, effectivement, montre un antagonisme de fond et l’on ne sait pas laquelle des deux positions sera légitimée par le cours de l’Histoire" 82 ; ce qui est aussi une façon de renvoyer dos à dos les deux approches de la paix et donc de les placer sur un même pied.

On peut s’interroger sur l’intérêt de tels arguments tant ce débat sur la paix, par son intemporalité, aurait pu se dérouler en tout autre lieu de la planète ou à toute autre époque et conserver la même pertinence. Mais on ne doit pas sous-estimer son importance, surtout à une époque où l’opinion publique est devenue un enjeu des relations internationales et donc pèse sur la décison politique. L’usage d’un tel discours sur la paix n’est pas innocent et son impact est vérifié par les sondages qui montrent que, dans la période considérée, en Espagne, une forte majorité de gens rejette l’option atlantique au motif que celle-ci augmente le risque de guerre83. Il y a donc un net rattachement de l’OTAN à l’idée de guerre qui montre le poids que peut avo ir le discours.

Tous ces arguments ont été utilisés pour rejeter de manière globale l’option atlantique. Mais il existe une autre série d’arguments qui ont été avancés par l’opposition pour tenter d’atténuer la portée de l’adhésion et en définir des contours restrictifs étant donné le caractère inéluctable de l’autorisation d’adhésion donnée au gouvernement par les Cortes par le simple jeu de la majorité parlementaire. L’évocation de ces arguments a eu aussi pour objectif, selon les adversaires de l’adhésion, de montrer le décalage existant entre les nécessités réelles de l’Espagne et les fonctions de l’Alliance Atlantique et donc l’inadéquation de l’option atlantique.

Les arguments tendant à limiter la portée de l’autorisation d’adhésion

Ces arguments ont essentiellement porté sur la nécessité de faire admettre par l’OTAN une reconnaissance de l’intégrité territoriale espagnole, ce qui sous-entendait une reconnaissance des enclaves de Ceuta et Melilla, situées sur la côte africaine et donc, a priori, hors de la zone géographique d’application du traité de l’Atlantique Nord définie par son article 6. Une autre revendication de l’opposition aura été de faire reconnaître la souveraineté espagnole sur Gibraltar et enfin de réclamer un statut de non nucléarisation du territoire espagnol. Ces arguments présentent un intérêt à plus d’un titre. D’une part, ils sont le reflet significatif des préoccupations qui ont agité la classe politique espagnole à cette époque en matière de politique extérieure. La menace pesant sur Ceuta et Melilla, la revendication de Gibraltar constituent des axes traditionnels de préoccupation de la politique extérieure espagnole ; tout comme la revendication de la non-nucléarisation traduit la crainte de la guerre fortement ancrée dans l’opinion publique. C’est avec juste raison que Javier Ruperez considère que la lecture des débats parlementaires de l’automne 1981 concernant l’OTAN constitue un passage obligé pour qui veut comprendre la politique extérieure espagnole de ces années-là84, tant ce débat cristallise toutes les questions majeures d’alors.

D’autre part, ces questions particulières revêtent une importance dans la mesure où l’acte d’autorisation donné par les Cortes, loin d’être une simple approbation, intègre un certain nombre d’injonctions ou de recommandations au gouvernement qui traduisent la prise en compte par les groupes politiques favorables à l’intégration (Groupe centriste et Coalition démocratique) des objections soulevées par l’opposition. Ainsi du point II faisant référence à l’interdiction de stockage ou d’installation d’armes nucléaires sur le territoire espagnol, du point IIB qui fait référence à l’intégrité du territoire espagnol, du point IIIC qui fait référence à Gibraltar.

La protection de l’intégrité territoriale : les problèmes posés par Ceuta, Melilla et Gibraltar

La demande de l’opposition de faire reconnaître explicitement par l’Alliance Atlantique l’intégrité territoriale de l’Espagne soulève le problème des enclaves de Ceuta et Melilla et de la présence britannique à Gibraltar. Ces questions ont représenté un formidable moyen de créer des difficultés au gouvernement comme le dénoncèrent les partisans de l’intégration85 ; pour le PSOE, elles se justifient, comme le déclare Felipe Gonzalez, par le fait que "bien que nous ayons des raisons pour ne pas être d’accord avec l’adhésion à l’OTAN, nous pouvons avoir des raisons suffisantes pour analyser l’adhésion de l’Espagne à l’OTAN dans des conditions objectivement défendables devant l’opinion publique nationale et internationale" 86.

En fait, les questions soulevées par l’opposition paraissaient inévitables si l’on tient compte que le débat d’adhésion de l’Espagne intervient trente-deux ans après la création de l’Alliance Atlantique. Si au moment de sa constitution on put modeler le traité en fonction de considérations d’opportunité et donc négocier certaines dispositions — comme ce fut le cas pour la France qui obtint que les "départements français d’Algérie" soient inclus dans la zone géographique d’application du traité de l’Atlantique Nord —, il apparaît qu’au bout de trente-deux ans de fonctionnement, il est difficile d’introduire des dispositions particulières au profit d’un seul pays, dispositions qui seraient difficilement acceptées par certains des autres quinze membres. En effet, on imagine mal que les quinze pays de l’Alliance acceptent une disposition dérogatoire à l’article 5 pour inclure, dans le domaine géographique d’application du traité, les enclaves de Ceuta et Melilla, situées sur le territoire africain qui se trouve exclu de son champ d’application et qui constituerait un geste profondément inamical à l’égard du Maroc.

On ne peut pas davantage nier qu’appliqué à l’Espagne, le traité de l’Atlantique Nord du 4 avril 1949 présente une certaine difficulté d’interprétation qui découle du rapprochement d’une part des dispositions de l’article 4 qui fait référence à l’intégrité territoriale des membres de l’Alliance, bien qu’il ne parle que de procédure de consultation et n’évoque pas l’action armée reposant sur le droit de légitime défense, et d’autre part des articles 5 et 6 qui définissent clairement les espaces géographiques d’application du traité. La revendication de l’opposition pouvait aussi se fonder sur la pratique suivie au sein de l’Alliance Atlantique qui, dans chaque cas d’adhésion intervenue ultérieurement à sa fondation, avait négocié avec les pays concernés un protocole préalable fixant les conditions particulières de l’adhésion. Ce fut le cas pour la Grèce et la Turquie avec la signature du protocole de Londres du 22 octobre 1951 et pour la République Fédérale d’Allemagne avec la signature du protocole de Paris du 23 octobre 1954. L’Espagne pouvait se prévaloir d’un précédent important concernant le territoire d’application du traité puisque le protocole de 1951 étend celui-ci au territoire de la Turquie dont la majeure partie se trouve en Asie. De même, dans le cas de Gibraltar, pouvait-il paraître légitime que l’Espagne profite de l’adhésion pour rappeler la revendication séculaire de sa souveraineté sur le Rocher, bien que cela pose un problème quasiment insoluble du point de vue formel puisque le litige l’oppose à une autre membre de l’Alliance, la Grande-Bretagne ; toute inclusion d’une disposition tendant à reconnaître la souveraineté espagnole aurait pu être interprétée comme une reconnaissance implicite par la Grande-Bretagne de la légitimité de la revendication espagnole, d’où l’impossibilité d’inclure une telle clause dans un protocole qui doit être approuvé par l’unanimité des Etats membres de l’Alliance.

Une seule constatation s’impose : la cristallisation des positions entre l’opposition et les partis favorables à l’adhésion s’explique par l’absence d’une négociation préalable entre les forces politiques les plus importantes du pays autour d’une option qui demandait un minimum de consensus87. La fracture qui se crée entre les divers partisans paraît irréversible et il a fallu toute la singularité de la situation politique espagnole pour voir s’effectuer en quatre ans un revirement de position du PSOE et du gouvernement socialiste pour que l’OTAN devienne une option acceptée par la très large majorité des forces politiques. On doit d’ailleurs remarquer que le revirement d’attitude du gouvernement socialiste n’a pas été assorti d’une demande de renégociation de sa part, ni de la signature d’un protocole qui prendrait en compte de façon explicite les desideratas particuliers de l’Espagne. Cette attitude est très révélatrice de la mutation qui s’est opérée chez les socialistes qui sont passés d’une stratégie d’opposition "tous azimuts" à une stratégie de gouvernement qui sur ces questions reprend à son compte, au moins tacitement, la position qui fut celle du gouvernement centriste de Calvo Sotelo au moment de la demande d’autorisation parlementaire d’adhésion. Les affirmations péremptoires et les explications embarrassées du gouvernement montrent les limites du débat public et l’auto-censure qu’il s’est imposée sur un sujet délicat mettant en cause ses relations de bon voisinage vis-à-vis du Maghreb. Le ministre des Affaires étrangères, Perez Llorca, expliquait la position du gouvernement en ces termes : "Le gouvernement n’estime pas opportun, dans le cas de ce traité, d’opposer des conditions préalables et nous l’expliquerons au cours du débat" 88. Ce qu’il fera de la façon suivante : "Nous avons tous les mêmes objectifs : assurer une meilleure protection de notre territoire dans sa totalité. Nous sommes tous d’accord sur le fait que la définition de ce territoire est prédéterminée par des normes internes qui sont toujours celles qui sont valables en dernier ressort. Je crois… que nous sommes tous d’accord sur le fait qu’il faut éviter les dangers qu’entraîne l’introduction de tout élément polémique ou d’internationalisation de ces questions… on pourrait engager une négociation dont l’objet serait de faire une mention directe et séparée du reste du territoire national ou de l’une de ses parties. Le gouvernement, sincèrement… considère que cette technique, puisqu’il s’agit d’une technique, est erronée, est mauvaise, va contre nos intérêts ; cela ne fait aucun doute" 89. Pour Calvo Sotelo, "la meilleure défense de l’intérêt national nous conduit à éviter une référence qui n’est pas nécessaire à Ceuta et Melilla dans le texte qui consacre notre adhésion à l’Alliance…" 90.

L’argumentation que va développer le gouvernement paraît parfois contradictoire. On comprend parfaitement celle déployée par Calvo Sotelo lorsqu’il dit : "Il n’est pas défendable de dire que la défense de Ceuta et Melilla va souffrir de l’adhésion de l’Espagne à l’Alliance ; elles seront au contraire mieux protégées. Du point de vue militaire, par la plus grande capacité que vont acquérir, au sein de l’Alliance, nos Forces armées, par leur accès à des technologies nouvelles et à de nouveaux réseaux d’alerte et d’information et par la meilleure couverture des communications aériennes et maritimes avec la Péninsule. Et, d’un point de vue politique et diplomatique, parce que, dans le cas d’un conflit, les autres pays qui forment l’Alliance ne pourraient pas s’abstenir" 91. On comprend moins celle du ministre des Affaires étrangères, Perez Llorca, lorsqu’il soutient que la totalité des territoires espagnols est couverte par le traité : "Le gouvernement entend que le traité couvre, dans tous ses effets, l’intégrité du territoire national" 92, car il s’agit dans sa formulation abrupte d’une contre-vérité par rapport à la lettre de l’article 6 qui énumère expressément les territoires concernés par l’Alliance. Cette formulation est assortie d’une autre affirmation qui apparaît clairement à usage politique interne : "Le gouvernement s’engage à ce qu’il n’y ait pas d’installations de l’Alliance Atlantique sur notre territoire extra-péninsulaire, c’est-à-dire aux Baléares, à Ceuta et Melilla et aux Canaries. Ceci est la politique du gouvernement : maintien dans ces territoires d’une défense absolument nationale" 93. La doctrine du gouvernement apparaît nettement : il s’agit d’éviter d’accroître la tension sur le Flanc Sud en essayant de maintenir les différends dans une perspective bilatérale ou au moins qui ne soit pas globalisée. Or, nous avons déjà évoqué tous les problèmes qui agitent le flanc Sud : revendication de Ceuta et Melilla par le Maroc, flambée indépendantiste aux Canaries, et qui sont apparus liés à partir de 1975 avec le conflit du Sahara où surgirent, dans cette période, des risques d’internationalisation. Il faut rappeler par ailleurs que les Etats-Unis bénéficient de facilités au Maroc en vertu d’accords signés avec le Royaume chérifien qui ont été réactivés en 1981 pour permettre le transport au Moyen-Orient de la Rapid Deployment Force.

La question de la globalisation, si elle se posait, n’apparaît donc pas exclusivement liée à l’intégration de l’Espagne à l’OTAN. On peut par ailleurs penser que la décision selon laquelle le gouvernement a décidé de ne pas "atlantiser" Ceuta et Melilla est une affirmation gratuite puisque, encore une fois, celles-ci sont situées hors de la zone d’application du traité. Dans le cas de Gibraltar, le gouvernement a voulu mettre l’accent sur la qualification de base servant à la stratégie atlantique : "Il est illusoire de penser que l’Espagne pourra obtenir plus facilement, étant hors de l’OTAN, la récupération de ce qui est une base de l’OTAN. Il est évident qu’au sein de l’Alliance Atlantique, il y a le souhait que le Rocher soit entre les mains d’un pays membre de l’Alliance. Une fois que l’Espagne aura adhéré à l’Alliance, rapidement les avantages d’un retour de Gibraltar à l’Espagne apparaîtront clairement. Si nous allons au fond de la question, à Gibraltar nous ne nous affrontons pas uniquement ni fondamentalement à un problème de souveraineté, mais aussi et surtout à une base militaire étrangère implantée en territoire espagnol. Il est évident que Gibraltar perdra ce caractère quand la base atlantique du Penon s’intègrera dans le dispositif atlantique à travers des commandements espagnols" 94.

Cette déclaration appelle plusieurs remarques. D’un point de vue général, elle fait apparaître les profondes convictions atlantistes du président Calvo Sotelo, mais celles-ci apparaissent quelque peu excessives quant à la lecture qu’il donne du problème de Gibraltar qui, comme l’a répété à plusieurs reprises le secrétaire général de l’Alliance Atlantique, Joseph Luns, et comme l’a répété plus tard son successeur, Lord Carrington, est un problème essentiellement bilatéral entre le gouvernement britannique et le gouvernement espagnol95. Par ailleurs, l’esprit de cette déclaration montre bien que la stratégie du gouvernement est d’adhérer à l’Alliance et, dans un deuxième temps, de négocier la formule de participation qui, le cas échéant, peut aider à débloquer le problème de Gibraltar. L’argumentation du gouvernement s’inscrit dans la logique de sa position à l’égard de l’OTAN : il faut, dans un premier temps, adhérer au traité "par cohérence avec notre vocation européenne et occidentale" 96 et tel est, pour le gouvernement, l’objet de la demande d’autorisation d’adhésion faite devant les Cortes, et ce n’est que dans un deuxième temps que seront négociées les conditions et modalités concrètes de participation à l’Alliance. Cette démarche a été perçue aux Cortes comme susceptible d’attenter aux prérogatives parlementaires, dont le rôle se voyait ramené à celui de chambre d’enregistrement. Ceci explique que les groupes parlementaires, groupe centriste et Coalition démocratique, vont adjoindre à l’autorisation un certain nombre de conditions qui permettent à la fois de sauvegarder le pouvoir de contrôle parlementaire et représentent un geste d’apaisement à l’égard de l’opposition par l’intégration de clauses reflétant la prise en compte des principaux thèmes débattus devant les Cortes, l’intérêt global des parlementaires rejoignant ici l’intérêt particulier de l’opposition de gauche.

Le thème de Gibraltar, malgré les longs développements qui lui ont été accordés, n’a guère dépassé le niveau de la polémique évoqué plus haut et cette cristallisation des positions va permettre de développer les thèses les plus excessives comme celle du député du groupe mixte, Gomes de Las Roces, qui déclarait : "Il n’est pas possible, pour un espagnol, ou pour le moins cela ne l’a pas été jusqu’à maintenant, d’envisager la possibilité d’aller à la guerre pour défendre la souveraineté britannique du Rocher de Gibraltar coude à coude avec les Anglais. Cela ne l’est pas davantage, de toute façon, d’envisager la possibilité de mourir coude à coude avec les Américains pour l’Illinois et de ne pas pouvoir mourir coude à coude aussi avec ces Atlantistes pour Ceuta et Melilla" 97. Des arguments plus sérieux ont été avancés par les partisans de l’adhésion. Javier Ruperez développe de façon plus explicite l’idée qui a été avancée par le gouvernement, selon laquelle un progrès sur la question de Gibraltar peut être réalisé par le biais de la redéfinition des responsabilités stratégiques dans la région du Détroit : "Nous n’entrons pas dans l’OTAN pour récupérer Gibraltar ni pour entrer dans le marché commun98, ni pour procéder à aucun type de marchandage sur tels ou tels aspects concrets de notre politique extérieure. Nous croyons que ces options de politique extérieure doivent être prises en compte d’une manière beaucoup plus globale, beaucoup moins mercantile, beaucoup moins concrète... nous ne pouvons pas envisager de relation de cause à effet mécanique...".

Au nom du PSOE Felipe Gonzalez avait paré par anticipation à cet argument en disant que, pour les socialistes, il n’y avait pas de lien automatique entre l’adhésion à l’Alliance et la résolution du problème de Gibraltar mais que ce dernier problème devait être évoqué a priori au cours du débat sur l’OTAN par le seul fait que les deux problèmes s’entrechoquent99. Javier Ruperez ajoutait : "Ces liens qui ne sont pas directs mais qui, par contre, sont politiques et conceptuels entre l’entrée de l’Espagne dans l’OTAN et Gibraltar ont été aussi présents dans notre approche, très tôt… notre intégration dans l’Alliance nous placera dans une position beaucoup plus favorable pour que notre revendication aboutisse… elle permettra la coopération en vue de l’utilisation et de l’administration commune d’installations militaires qui, ne l’oublions pas, ont constitué et constituent toujours la base du problème" 100.

L’arrivée au pouvoir des socialistes un an après et leur décision de "geler" l’intégration militaire de l’Espagne dans l’OTAN ne permet pas de savoir si cette hypothèse était vérifiable, voire seulement si elle était acceptable par la partie britannique. L’argumentation souffre cependant d’une lacune : elle fait peu cas du problème de la population, reflet en cela d’une position traditionnelle en Espagne où l’accent a toujours été mis sur le caractère de base militaire étrangère au détriment de la prise en compte de la population. Cette attitude se modifiera au cours des années ultérieures, sous l’impulsion du ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran.

On voit une fois de plus le fossé qui sépare l’approche conceptuelle des problèmes entre partisans et opposants à l’OTAN. La polémique qui oppose les uns et les autres déborde le champ de l’affrontement intellectuel pour atteindre les personnes. Un exemple mérite d’être signalé puisqu’il concerne d’éminentes personnalités qui ont joué un rôle déterminant dans le débat sur l’OTAN par leur apport au niveau intellectuel et par les hauts postes de responsabilité que ceux-ci ont occupé dans la diplomatie espagnole, Fernando Moran, qui fut ministre des Affaires étrangères du gouvernement de Felipe Gonzalez de 1982 à 1985, et Javier Ruperez, qui fut secrétaire chargé des Relations Internationales de l’UCD puis ambassadeur auprès de l’OTAN jusqu’à l’arrivée des socialistes au pouvoir. Tous deux sont diplomates de formation mais cette caractéristique commune n’a guère créé en eux un réflexe de défense de nature corporatiste. En 1980, Fernando Moran, dans son ouvrage consacré à la politique extérieure, dit de Javier Ruperez : "Il a élevé, à partir d’un pragmatisme affiché, son atlantisme militant au niveau d’une conception du monde de nature quasi religieuse" 101. Javier Ruperez ne montre pas davantage d’estime pour Fernando Moran puisqu’il l’accuse d’avoir toujours sacrifié les principes au nom de l’opportunisme et de la tactique politique et, parlant de leurs relations, il évoque ses réponses "toujours acides et désagréables" 102. Ces invectives traduisent un climat d’affrontement et un clivage très net de la classe politique espagnole qui laisse deviner en particulier ce que purent être les relations entre les hommes au moment de l’arrivée au pouvoir des socialistes à l’automne 1982, entre le nouveau ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, venant assister à la réunion du conseil de l’Atlantique Nord de décembre 1982 et l’ambassadeur d’Espagne auprès de l’OTAN, Javier Ruperez.

Le rejet des armes nucléaires

Le troisième problème particulier qui fut soulevé par l’opposition fut la question du maintien de la situation de non-nucléarisation de l’Espagne. Les idées qui furent développées sur cette question demeurèrent à un niveau très général et la mention de cette question ne vaut que parce qu’elle fait l’objet d’une recommandation intégrée dans l’autorisation d’adhésion (point II) stipulant que le gouvernement ne pourra accepter aucun engagement entraînant le stockage ou l’installation d’armes nucléaires sur le sol espagnol et que toute décision ultérieure en la matière sera soumise à l’autorisation préalable du parlement. Cet amendement, qui fut adopté en commission, n’a fait l’objet d’aucun vote contre, ce qui traduit une apparente homogénéité des positions tendant toutes à rejeter l’installation d’armes nucléaires. Cette décision s’est appuyée pour les uns sur un rejet de principe, pour les autres, et en particulier le groupe centriste, sur le maintien du "statu quo"103 hérité de la renégociation de l’accord bilatéral avec les Etats-Unis de 1976 qui, par le retrait des sous-marins "Polaris" de la base de Rota, consacre dans les faits le principe de la dénucléarisation du territoire espagnol. Cette décision ne s’est appuyée sur aucune analyse remettant en cause la doctrine stratégique de l’Alliance Atlantique dont le fondement essentiel repose sur la disuasion nucléaire. La décision des Cortes d’adopter une clause de ce type correspond davantage à la volonté des députés de réaffirmer la prérogative parlementaire. On ne peut pas nier non plus la pression de l’opinion publique, très sensibilisée par la peur des armes nucléaires104. Enfin, il faut resituer le débat d’adhésion à l’OTAN dans le contexte de l’époque, marqué par les violentes polémiques qu’a suscitées la double décision de l’OTAN de 1979 à propos de l’installation des "euromissiles". Même si l’Espagne n’était pas concernée directement par cette décision, les turbulences que celle-ci a créées au niveau européen ont eu des répercussions indéniables en Espagne, tant au niveau de la classe politique que de l’opinion publique.

Le vote des oui mais …

L’autorisation parlemeCortes : le ntaire d’adhésion est donnée par le Congrès des députés le 29 octobre 1981 par 186 votes favorables contre 146 votes défavorables sur un total de 332 votes exprimés, soit à la majorité absolue des suffrages105. Cette précision est importante car la majorité requise pour donner cette autorisation fut à l’origine d’une vive polémique liée à la détermination de la procédure constitutionnelle adéquate. C’est le 20 août 1981 que le conseil des ministres décide d’engager la procédure de demande d’autorisation parlementaire non sans avoir au préalable sollicité l’avis du conseil d’Etat sur la qualification de la procédure requise, en l’occurrence celle de l’article 94.1 de la Constitution. L’enjeu n’était pas innocent car, par cette procédure qui concerne les traités de caractère politique (article 94.1 alinéa a) et les traités ou conventions de caractère militaire (article 94.1 alinéa b), l’autorisation des Cortes est donnée à la majorité simple. En revanche, l’application de l’article 93 requiert l’adoption d’une loi organique, autrement dit un vote à la majorité absolue ; mais cette procédure ne s’applique que dans le cas de traités "par lesquels est attribué, à une organisation ou institution internationale, l’exercice de compétences dérivées de la Constitution".

Une autre possibilité était d’appliquer l’article 95 qui correspond aux traités internationaux contenant des stipulations contraires à la Constitution et qui exige la révision constitutionnelle préalable, l’initiative de la saisie du tribunal constitutionnel pour trancher de la conformité d’un traité à la Constitution revenant soit au gouvernement, soit à l’une des chambres. Le Conseil d’Etat va trancher dans le sens de l’application de l’article 94.1 dans son avis106 qu’il émet le 27 août 1981, c’est-à-dire une semaine seulement après avoir été saisi par le conseil des ministres. Cette rapidité, jugée excessive, fut dénoncée par le PSOE.

Le fait saillant de l’argumentation développée par le conseil d’Etat ne réside pas dans l’analyse juridique qui va s’attacher à démontrer qu’il n’y a pas de transfert de compétences et donc pas nécessité d’utiliser l’article 93, mais par l’utilisation d’une ultime référence pour étayer sa conviction aux travaux des Cortes constituantes, citant les conclusions du sénateur Moran qui s’était manifesté clairement en faveur de la procédure de l’article 94.1, c’est-à-dire d’un vote à la majorité simple, dans l’hypothèse d’une adhésion de l’Espagne au traité de l’Atlantique Nord107. L’utilisation de cette intervention n’est évidemment pas innocente quand on sait qu’à l’époque Fernando Moran est le principal concepteur de la politique internationale du PSOE. A tout le moins, cette référence montre les limites fragiles entre l’analyse juridique "neutre et impartiale d’une des plus hautes institutions de l’Etat et l’aspect partisan que, par maladresse ou ironie, elle laisse transparaître" 108.

En tout état de cause, l’impression qui s’est maintenue à l’issue du débat aura été celle d’une autorisation obtenue dans de mauvaises conditions. Même si la procédure juridique fut parfaitement respectée, le sentiment subsiste d’un succès obtenu à l’encontre de toute logique politique. Javier Ruperez, l’un des principaux protagonistes de l’adhésion, parle de "victoire à la Pyrrhus" 109, ce qui paraît réaliste si l’on tient compte du fait que la question de l’OTAN n’a fait qu’accentuer le processus de désintégration de l’UCD et a représenté un véritable divorce avec l’opinion pour un parti qui souffrait déjà d’une faible assise sociale.

L’autorisation d’adhésion au traité de l’Atlantique Nord, votée par les Cortes, n’a pas été le chèque en blanc que certains députés ont voulu dénoncer et donc le gouvernement ne s’est pas retrouvé totalement libre pour négocier et accepter tout ce qui s’est construit au cours des trente ans d’existence de l’Alliance autour des quatorze articles du traité de Washington. Les Cortes se sont réservé un droit de contrôle sur les négociations ultérieures qui interviendraient en vue de l’intégration de l’Espagne dans les structures de l’Alliance par la création d’une commission "ad hoc" composée de membres de la commission des Affaires étrangères et de la commission de la Défense des deux chambres (point 3 de l’autorisation). Cette commission n’a jamais été créée. Les Cortes exigeaient du gouvernement de rendre publics les accords intervenus avec l’Alliance afin d’éclairer la position et le degré de participation de l’Espagne, notamment dans la structure militaire (point 2). L’autorisation contient aussi une limite expresse concernant l’interdiction de stocker ou d’installer des armes nucléaires sur le territoire espagnol (point 2). On remarquera la mauvaise formulation de cette disposition qui parle des armes nucléaires de l’Alliance alors que l’OTAN ne possède pas en propre d’armes de ce type mais que celles-ci appartiennent aux pays qui la composent. Cette clause stipule que toute décision ultérieure en la matière sera soumise à l’autorisation préalable des Cortes. L’acte d’autorisation comporte un certain nombre de recommandations qui ont été qualifiées de "byzantines et d’inopérantes" 110 et qui n’ont que fort peu à voir avec l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord : on peut citer en particulier la recommandation demandant que parallèlement à la négociation avec l’Alliance s’accélèrent les négociations avec la CEE (point 3, alinéa d).

2.3 - L’intégration avortée

Le gouvernement de centre-droit, sachant que ses jours étaient comptés, va mener très rapidement les opérations, avec certainement la connivence des autres pays de l’Alliance qui devaient ratifier cette adhésion, pour que les instruments d’adhésion soient déposés dans les meilleurs délais, autrement dit avant qu’un changement de majorité devenu inéluctable ne revienne mettre en cause cette décision. Ces instruments d’adhésion sont déposés le dimanche 30 mai 1982, ce qui souligne la précipitation imposée par la menace d’un vote de censure le lendemain aux Cortes.

Si l’on s’en tient aux déclarations de celui qui fut à cette période ambassadeur d’Espagne auprès de l’OTAN, Javier Ruperez111, il semble qu’au moment de l’ouverture des négociations, la délégation espagnole n’était même pas en mesure d’avancer un modèle d’intégration. Si cette situation, selon toute probabilité, était réelle, elle traduit en premier lieu une absence de concertation suffisante entre le pouvoir civil et les Forces armées sur ce qui constitue un aspect essentiel de la politique de défense, voire l’absence d’une réflexion en profondeur sur les conséquences du point de vue défensif de l’intégration à l’Alliance de la part des Forces armées.

Selon Javier Ruperez, la position des militaires se résumait à la définition de grandes lignes. Les lignes définies comme posture de départ se résument en une "volonté de ne pas créer de tensions entre les alliés sans pour autant renoncer à nos propres intérêts" ; en clair, cela signifie la volonté de ne pas altérer les relations avec la Grande-Bretagne à cause de Gibraltar ainsi qu’avec le Portugal pour des questions de réorganisation des commandements au débouché atlantique du détroit de Gibraltar qui pourraient être interprétés par ce pays comme étant de nature à altérer sa position au sein de l’Alliance112.

Les rapports avec le Portugal a certainement constitué l’un des points cruciaux des conversations au sein de l’Alliance. C’est ce que dit Javier Ruperez lorsqu’il cite, comme autre ligne directrice de la négociation pour la partie espagnole, "La volonté de mettre en évidence, face à la prévisible insistance sur la vocation méditerranéenne de l’Espagne, ce qui se produisit, qu’il existe une forte vocation atlantique qui conduisait à la description du fameux axe Baléares-Détroit-Canaries" 113. Le problème ainsi posé touche à la possible remise en cause de la répartition des commandements de la zone, et principalement du commandement Iberlant (siège à Oeiras au Portugal), placé sous l’autorité d’un amiral portugais, et qui s’étend au sud jusqu’au tropique du Cancer, c’est-à-dire sur une zone que les Espagnols considèrent relever de leur responsabilité directe114 et qui n’est pas reconnue, du moins formellement, dans l’actuelle organisation des commandements de l’OTAN.

Les autres lignes directrices de la délégation espagnole concernaient la région cantabrique et, d’autre part, le commandement OTAN sur Gibraltar et une éventuelle coopération hispano-britannique sur la base aéronavale. Comme le souligne Javier Ruperez, ces lignes de négociation traduisent une excessive préoccupation pour la question des "commandements militaires alliés" qui, selon lui, dénotent des insuffisances dans l’approche conceptuelle qui se perçoit aussi dans l’absence de réponse globale à la question essentielle : "Comment l’Espagne peut et doit répondre à l’engagement contracté par la signature du traité de Washington pour collaborer efficacement à la défense des valeurs et objectifs du traité ?" 115. En fait, l’approche de la délégation espagnole pêchait par les mêmes défauts qui avaient été reprochés à l’opposition, accusée de ne voir dans l’OTAN qu’un instrument destiné à régler certains contentieux particuliers de l’Espagne. Or, la question des commandements, qui fut mise en exergue, traduit les mêmes préoccupations, en particulier à propos de Gibraltar puisqu’une possible coopération hispano-britannique sur le Rocher aurait pu être présentée comme une avancée vers le recouvrement de la souveraineté territoriale. De même, un redécoupage des zones au profit de la création d’un commandement placé sous responsabilité espagnole dans la région du Détroit, avec une possible expansion vers les Canaries, aurait signifié pour l’Espagne à la fois une victoire politique par la reconnaissance d’une vocation atlantique et aussi un renforcement de la sécurité de la zone, puisqu’à l’égard de ses voisins du sud, et surtout du Maroc, l’Espagne renforçait ainsi sa stratégie de dissuasion. La position négociatrice de l’Espagne traduisait une nette préoccupation pour ses problèmes les plus immédiats.

Ceci amène à la question de savoir quelle était la conception atlantique de la participation espagnole et surtout quelle était la perception des fonctions stratégiques de l’Espagne qui prévalait à Bruxelles. Un document publié par le secrétariat de l’OTAN, bien que ne pouvant être considéré comme le reflet de la vision que l’Alliance avait de l’Espagne, met en évidence la richesse et la diversité de l’apport espagnol qui ne se ramène pas à la seule dimension de l’octroi de commandements sur le Flanc Sud116. Selon ce document, l’adhésion donnerait à l’OTAN un plus large contrôle de la zone sud de l’Atlantique et de la Méditerranée occidentale. Ceci rejoint les préoccupations espagnoles. Par ailleurs, le territoire relativement sûr de la péninsule apporterait un plus grand potentiel "en profondeur", ce qui s’inscrit dans la perspective d’un conflit en centre-Europe. Enfin, les 340 000 soldats et le million de réservistes espagnols viendraient s’ajouter aux moyens de défense classiques de l’Alliance. Ce document considère que l’avantage le plus immédiat de l’adhésion résiderait probablement dans le renfort symbolique qu’elle apporterait à l’OTAN au plan du rapport des forces classiques en Europe. Il est intéressant de noter les divers scénarios de conflit qu’il envisage, et en particulier celui d’une guerre de courte durée où l’entrée de l’Espagne "ne modifierait sans doute pas les perspectives de l’OTAN… étant donné que, vraisemblablement ce pays ne fournirait qu’une contribution relativement limitée au potentiel du centre-Europe" 117.

Or il s’agit là d’un point sur lequel l’Espagne a toujours manifesté de claires réticences à voir des troupes espagnoles être prépositionnées à l’extérieur du territoire national, car le déploiement dans un tel dispositif qui concernerait des unités de l’armée de Terre heurterait de plein fouet les conceptions stratégiques de cette armée dans laquelle prédomine la doctrine d’une défense territoriale. Ce document considère cependant que l’une des contributions militaires majeures que pourrait apporter l’Espagne serait le contrôle de la Méditerranée occidentale, du détroit de Gibraltar et des approches atlantiques de Gibraltar ; ce qui rejoint l’une des préoccupations dominantes de la doctrine stratégique espagnole. Et il précise : "Par leur situation stratégique, les Canaries qui se trouvent sur l’itinéraire des navires marchands en provenance du Cap représenteraient une base d’opérations de premier plan pour la protection des voies de communication maritimes vitales. Les bases navales des Baléares et de Gibraltar joueraient un rôle important dans le contrôle par l’OTAN des voies de communication de la Méditerranée occidentale" 118. Ici encore on doit constater que s’il y a concordance de vue sur le fond, c’est-à-dire sur l’importance stratégique des points sus-nommés (Baléares-Gibraltar-Canaries) au point que ceux-ci servent à désigner l’axe essentiel de la stratégie espagnole, il peut exister entre l’Espagne et l’Alliance des différences concernant le rôle stratégique qui pourrait être attribué notamment aux Canaries puisque le gouvernement, lors du débat devant les Cortes, s’était déclaré opposé à l’"atlantisation" de l’archipel.

La deuxième contribution militaire essentielle est liée à la plus grande profondeur stratégique que l’intégration donnerait à l’Alliance : "Avec le rempart naturel des Pyrénées et une défense aérienne assurée par l’OTAN dans la partie Est, le "sanctuaire" que représenterait dans une certaine mesure le territoire espagnol serait pour l’OTAN d’une particulière utilité, à la fois comme zone d’escale pour des renforts venus d’Amérique du Nord par exemple, et comme base de l’arrière du soutien logistique" 119. Dans la perspective de la stratégie atlantique, cette intégration de l’Espagne aurait posé, à terme, la question de la globalisation de la Péninsule Ibérique, il faut entendre par globalisation le gommage des spécificités régionales liées à l’existence de plusieurs Etats, au profit d’une vision plus synthétique tendant à privilégier l’unité géo-stratégique de la Péninsule, cette approche étant favorisée par la prise en compte uniquement de la dimension Est-Ouest, globalisation qui, encore une fois, aurait fait surgir des difficultés avec le Portugal car, comme le souligne le général portugais Firmino Miguel, la question de l’unité géo-stratégique de la Péninsule pose un problème d’ordre politico-psychologique entre les deux pays120.

Mais tous les cas de figure envisagés vont tourner court en raison de l’arrivée au pouvoir des socialistes, le 28 octobre 1982, qui vont "geler" l’intégration au niveau atteint à cette date.

2.4 - Le revirement des socialistes : l’acceptation de l’OTAN

Le 28 octobre 1982 ont lieu en Espagne des élections législatives anticipées. Il s’agit des troisièmes élections générales depuis la transition à la démocratie et elles intervienent à la suite de la décision du président du gouvernement, Leopoldo Calvo Sotelo, qui face à l’impossibilité de trouver une majorité stable dissout les Cortes à la fin de l’été121. Ces élections amènent au pouvoir le parti socialiste, le PSOE, de Felipe Gonzalez qui obtient dix millions de votes, soit 48 % des suffrages. Cette confortable assise électorale lui donne la majorité absolue au Congrès des députés. L’UCD, quant à elle, est totalement laminée et ne survivra pas à son échec ; c’est le parti conservateur, Alliance populaire, qui devient le principal parti d’opposition.

Au cours de la campagne électorale, le PSOE va maintenir sa stratégie d’opposition à la participation à l’OTAN en se prononçant, dans son programme électoral, en faveur du "gel" de l’intégration militaire au niveau atteint lors des élections et promet l’organisation d’un référendum. Cette promesse constitue l’une des pierres angulaires du programme socialiste avec celle de créer 800 000 postes de travail, argument particulièrement sensible dans un pays où sévit le plus fort taux de chômage d’Europe occidentale. Même si l’essentiel des débats va porter sur les questions économiques et les problèmes de politique intérieure, la question du référendum sur la participation à l’OTAN apparaît comme l’un des axes essentiels du programme du PSOE. Compte tenu de l’état de l’opinion publique dont une large majorité en 1982 est hostile à l’option atlantique et des prises de position du PSOE, hostile à l’intégration, la mise sur pied du référendum signifiait en clair un rejet populaire de l’OTAN. Cette analyse est nécessaire à rappeler pour mesurer l’ampleur des mutations qui vont s’opérer par la suite et qui vont conduire en 1986 à l’approbation par référendum de l’option atlantique soutenue par le même gouvernement socialiste. Mais en 1982 une telle issue n’était guère prévisible. Henry Kissinger faisait d’ailleurs remarquer qu’un référendum sur l’OTAN ne se gagnait pas, y compris aux Etats-Unis, fondant son affirmation sur des sondages réalisés dans divers pays occidentaux qui traduisaient partout qu’un tel référendum, s’il avait lieu, aurait une issue négative.

A partir de leur écrasante victoire aux élections législatives de 1982, les socialistes se trouvent face à une situation difficile et ambiguë. L’ironie de l’Histoire fit qu’à cette date les socialistes durent assumer une situation, la participation à l’Alliance Atlantique, contre laquelle ils avaient farouchement lutté et qui, au moment où elle devenait effective, échappait aux mains du gouvernement de centre-droit qui l’avait réalisée. Il faut ajouter que par l’étendue de leur victoire, les socialistes sont amenés à gouverner seuls et n’auront même pas l’avantage d’avoir à constituer un gouvernement de coalition qui aurait facilité l’abandon de positions trop rigides sur cette difficile question. Pourtant, le gouvernement socialiste va effectuer une véritable révolution copernicienne de ses positions à l’égard de l’OTAN et, à peine deux ans après les élections qui l’ont confortablement installé au pouvoir, Felipe Gonzalez se prononce en faveur du maintien de l’Espagne dans l’Alliance Atlantique, ce qui va conduire en 1986 à organiser le référendum sur des bases totalement différentes de celles annoncées en 1982 puisqu’il s’agira pour lui d’obtenir un vote favorable à ce maintien.

Vers l’acception du statu quo

L’annonce, au moment de la constitution du gouvernement, de la nomination de Fernando Moran aux Affaires étrangères était sans surprise et montrait la cohérence du président du gouvernement avec ses propositions électorales puisque, principal spécialiste des questions internationales au sein du PSOE, le nouveau ministre s’était toujours montré adversaire convaincu de l’adhésion à l’Alliance Atlantique, thèse qu’il développera à la fois comme théoricien122 et aussi en tant que sénateur des Asturies123 lors du débat d’adhésion devant les Cortes à l’automne 1981.

Dans son discours d’investiture, Felipe Gonzalez se borne à rappeler l’engagement pris auprès du peuple espagnol sur la question de l’OTAN, formule floue qui sous-tend l’organisation du référendum promis pendant la campagne électorale. C’est à peine dix jours plus tard, au cours de la conférence de presse qu’il donne à Bruxelles au terme de la réunion du Conseil Atlantique du 10 décembre 1982 que le ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, définit la position du gouvernement124 ; tout d’abord, il déclare que le gouvernement respectera l’engagement de l’Etat espagnol à l’égard de l’Alliance Atlantique. Même s’il ne s’agit là que de la réaffirmation du respect d’un principe élémentaire de droit international, cette précision n’était pas tout à fait inutile si l’on tient compte du degré de violence atteint au cours du débat devant les Cortes et qui avait conduit Felipe Gonzalez à déclarer entre autres : "La décision qui va être adoptée par cette chambre à la majorité simple est une décision seulement imputable aux groupes qui la défendent. Le parti socialiste ni aujourd’hui, ni dans les conséquences futures pour l’Espagne ne se sent responsable de cette décision" 125. Le gouvernement socialiste se comportera comme "un membre loyal, coopératif et solide" à l’égard de l’OTAN. Ensuite sont réaffirmés les deux engagements pris par le PSOE pendant la campagne électorale de geler l’intégration dans les structures militaires et de procéder, dans le courant de la législature qui prend fin en 1986 à l’organisation d’une consultation populaire sur la question de l’appartenance à l’OTAN. Le ministre annonce d’autres part que le gouvernement procèdera à une "profonde analyse des nécessités stratégiques et de défense de l’Espagne" et il ajoute : "ce qui donnera lieu à un véritable débat sur les formes de la contribution de mon pays aux objectifs et principes du monde occidental, y compris sa participation ou non à l’Alliance". Enfin, le ministre des Affaires étrangères justifie l’attitude du gouvernement espagnol qui, au terme de cette réunion du Conseil Atlantique, s’est abstenu de signer le communiqué final en disant : "En application de ces principes (évoqués plus haut) et animés de la ferme volonté de ne pas introduire d’éléments polémiques au sein de l’Alliance, nous pensons que nous devions nous abstenir de participer au débat concret sur le communiqué final de cette session, réservant en conséquence notre position sur ce communiqué". La solution retenue va devenir un principe puisque, lors de chaque réunion semestrielle des ministres des seize pays membres de l’Alliance Atlantique, l’Espagne s’abstiendra de signer le communiqué final. Si cette déclaration contient l’ensemble des principes qui vont guider le gouvernement socialiste, on observe au cours de la période 1982-1984 le glissement constant des positions du président du gouvernement et de nombreux ministres vers des positions plus favorables au maintien dans l’Alliance Atlantique qui conduisent Felipe Gonzalez à annoncer cette décision de maintien au cours du discours sur l’Etat de la Nation en octobre 1984 et, en tant que secrétaire général du parti, à la faire admettre par le PSOE lors de son XXXe congrès en décembre 1984. Quelle est véritablement, à l’automne 1982, la doctrine du PSOE en matière de défense, compte tenu de son opposition à la participation à l’Alliance Atlantique ?

Il ne fait pas de doute que pour développer ses thèses hostiles à l’adhésion le PSOE a largement exploité le thème des vertus du neutralisme "traditionnel" qui a ainsi évité à l’Espagne d’avoir à souffrir des deux guerres mondiales auxquelles elle n’a pas participé. Comme corollaire de ce premier argument, l’adhésion à l’Alliance Atlantique signifie l’accroissement du risque de guerre en impliquant l’Espagne dans des scénarios de conflit qui ne la concernent qu’indirectement. Ce type d’argumentation a eu un énorme impact sur l’opinion publique, fort peu informée sur les questions stratégiques, qui n’a qu’une très faible perception de la menace venant de l’Est et qui a cru aux vertus du neutralisme. Nul ne doute du caractère erroné d’une telle analyse qui ne correspond pas à la réalité stratégique et, sitôt arrivés au pouvoir, les "jeunes nationalistes espagnols", selon une expression utilisée à Washington pour désigner l’équipe de Felipe Gonzalez, se sont attachés à démontrer que leur politique était résolument pro-occidentale, qu’il était nécessaire pour l’Espagne d’apporter sa contribution à la défense de l’Occident et que donc une option neutraliste ne pouvait être viable. Dès le discours d’investiture, le 30 novembre 1982, Felipe Gonzalez déclare : "L’Espagne se trouve insérée dans l’ensemble du monde occidental dont nous partageons et défendons les valeurs humaines fondamentales. Ceci étant, nous réclamons le droit et le devoir de déterminer librement, en vertu de notre souveraineté, les modalités de la participation que l’Espagne aura dans la politique et la défense de cet ensemble" 126. Le ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, ne dit pas autre chose lorsqu’il déclare : "Nous évaluerons quelle peut être notre contribution à la défense commune de l’Occident. Ceci ne veut pas dire nécessairement appartenir à l’OTAN,… l’Espagne va contribuer à la défense commune dans une période difficile…" 127. Ces affirmations ont pour corollaire le rejet du neutralisme et ce rejet explique en partie la position du gouvernement socialiste à l’égard de l’OTAN : "La politique de la chaise vide pouvait être mal interprétée et pouvait même être perçue comme une position neutraliste de la part de l’Espagne qui ne correspond pas aux principes qui inspirent l’action du gouvernement…", déclare Fernando Moran devant la commission des Affaires étrangères du Congrès, le 21 décembre 1982128, et le rejet de cette option part, selon lui, de la simple constatation des faits : "Nous devons respecter les traités. Nous ne pouvons pas nous déclarer aujourd’hui neutralistes de la même manière que les Etats-Unis ne peuvent pas être isolationnistes" 129. Cette position est partagée par Felipe Gonzalez : "Quand on parle d’un vague neutralisme, la vérité c’est que l’Espagne ne réclame pas un statut de neutralité ou de neutralisme, qui me paraît être un concept noble et, qui plus est, est un concept assez apprécié par la population comme on peut le constater dans les sondages d’opinion… je crois que l’Espagne est un pays clairement occidental, du point de vue politique, économique, institutionnel et, pourquoi ne pas le dire, également du point de vue de la défense" 130.

Ces affirmations ne paraissent pas tout à fait inutiles dans le contexte des premiers mois de gouvernement socialiste car la violente campagne anti-OTAN du PSOE a créé une distorsion entre une opinion publique très réceptive aux thèses neutralistes et la direction du PSOE dont l’orientation pro-occidentale et pro-européenne ne fait aucun doute mais qui a été en grande partie estompée par les accents neutralistes de la campagne anti-OTAN. Ici intervient la dichotomie entre le président du gouvernement, Felipe Gonzalez, et le ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, puisque le premier va faire, dans le courant des années 1983 et 1984, plusieurs déclarations faisant apparaître une inflexion atlantiste, alors que le second demeure plus près de la doctrine définie par le PSOE alors qu’il était dans l’opposition. Dès le mois de mars 1983, à la suite de la visite à Madrid du secrétaire à la Défense des Etats-Unis, Caspar Weinberger, le président Gonzalez déclare : "L’existence d’un bon système de défense en Occident est une garantie pour l’Espagne et la zone stratégique à laquelle appartient notre pays" 131. Autant à droite qu’à gauche cette déclaration est perçue comme un pas vers l’atlantisme.

Deux mois plus tard, lors d’une visite officielle en République Fédérale d’Allemagne, Felipe Gonzalez déclare qu’il comprend la position des pays européens sur les euromissiles. Par la suite, plusieurs déclarations faites à l’étranger montrent une attitude très modérée de Felipe Gonzalez à l’égard de l’OTAN, laissant présager sa décision de maintenir l’Espagne dans l’Alliance Atlantique ; mais le problème apparaissait beaucoup plus être un problème interne, puisqu’il fallait faire accepter ce revirement de situation par l’électorat socialiste et la "base" du PSOE.

C’est au cours de l’année 1984 que le gouvernement va confirmer son évolution. Dès le mois de février 1984, dans la première interview accordée à la presse depuis sa nomination au poste de ministre de la Défense, Narcis Serra déclare à propos de l’intégration espagnole dans l’OTAN : "Je peux vous assurer que (cette question) fait l’objet d’un processus de maturation sociale collective, similaire à celui que connaissent d’autres aspects de la vie de ce pays". Et il ajoute : "Il faut que les Espagnols se rendent compte de la difficulté que représenterait une sortie de l’OTAN" 132. Ce premier indice d’une inflexion de la doctrine gouvernementale va être suivi de plusieurs autres déclarations émanant de personnalités du PSOE ou du gouvernement. Le 12 avril 1984, Luis Solana, membre éminent du PSOE qui fut pendant un temps considéré comme un ministre de la Défense potentiel prononce un discours dans lequel, pour la première fois, est annoncée l’idée d’un maintien de l’Espagne dans l’Alliance en respectant le degré d’intégration du moment. Il ira même jusqu’à proposer l’abandon de l’idée du référendum et son remplacement par un débat parlementaire133. Cette évolution est très nettement confirmée par les déclarations faites par Alfonso Guerra, vice-président du gouvernement, au journal El Pais le 27 juillet 1984. Celui qui fut l’un des principaux théoriciens de l’opposition du PSOE à l’adhésion à l’Alliance déclare que l’appartenance à l’OTAN n’a pas réduit la marge d’autonomie de l’Espagne et qu’elle n’a pas augmenté le risque nucléaire. L’argumentation employée est tout à fait significative si l’on tient compte qu’Alfonso Guerra fut un pourfendeur de la "politique des blocs" qui ne permettait aucune marge de manœuvre à celui qui viendrait s’agréger à l’Alliance Atlantique ou au Pacte de Varsovie. L’affirmation que l’appartenance à l’OTAN n’a pas réduit la marge d’autonomie de l’Espagne représente donc une importante évolution doctrinale. D’autre part, Alfonso Guerra ajoute que cette appartenance n’a pas augmenté le risque nucléaire. Cette affirmation n’en est pas moins importante quand on sait que tous les sondages montrent que le principal argument invoqué par la large majorité des personnes hostiles à l’appartenance de l’Espagne à l’OTAN est précisément l’accroissement d’un tel risque.

C’est à l’occasion du discours sur l’Etat de la Nation devant les Cortes que, le 23 octobre 1984, Felipe Gonzalez confirme l’évolution de la doctrine du gouvernement face à la question de la participation à l’OTAN. La décision de demeurer dans l’Alliance est englobée dans un programme plus large en dix points qui sera très rapidement appelé le "Décalogue du président" par les médias. Le fait que l’aspect le plus spectaculaire de la déclaration de Felipe Gonzalez, le revirement de position à l’égard de l’OTAN, soit englobé dans un programme plus vaste signifie deux choses : d’une part l’enrobage d’une telle décision était inévitable et constitue une pratique politique courante destinée à atténuer l’effet de choc de la proposition. Mais il faut aller au-delà de cette simple interprétation car le "décalogue" traduit l’intention politique de Felipe Gonzalez de parvenir avec les forces politiques d’opposition, et notamment le parti conservateur Alliance populaire, à un consensus en matière de politique de sécurité. Dans cette perspective, le "décalogue" prétend être un programme global qui aborde non seulement la dimension des relations Espagne-OTAN, mais aussi les relations Espagne/Etats-Unis, lorsque Felipe Gonzalez propose comme condition parallèle au maintien dans l’OTAN la réduction de la présence militaire américaine en Espagne. Le programme concerne aussi la dimension Espagne/Europe par la proposition de réaliser l’adhésion à l’UEO ainsi que les relations Espagne/ONU pour les propositions concernant le désarmement et la dénucléarisation. Le programme se veut donc global.

Le "décalogue" marque, au-delà des mutations de fond, une étape intéressante et significative de l’évolution de la ligne politique suivie par les socialistes. Jusqu’en 1982, le PSOE par son intransigeance vis-à-vis de l’option atlantique, a suivi une tactique de rupture, ce qui ne l’empêche pas, même encore aujourd’hui, de rejeter la responsabilité de cette rupture sur les partis qui étaient alors favorables à l’adhésion (Alliance populaire et UCD) ; tandis qu’à partir de la proposition de Felipe Gonzalez de 1984, la ligne politique proposée est celle de la recherche du consensus avec les autres forces politiques sur la base du fameux "décalogue". Or cette ligne politique a connu depuis deux échecs importants. D’une part les forces politiques d’opposition ont manifesté leur désintérêt à l’égard du "décalogue" qui n’a donc pas servi de base à un quelconque accord entre les différentes forces politiques, l’opposition considérant que celui-ci n’était que la "chose" des socialistes. Ensuite, l’opposition a adopté la même attitude lorsque Felipe Gonzalez a annoncé l’organisation du référendum et elle a décidé de proner l’abstention et de ne prendre part à la campagne que de manière limitée. Cette attitude était cohérente avec celle adoptée lors de la présentation du "décalogue" puisque l’organisation d’un référendum constituait l’une des dix propositions faites dans celui-ci.

Le refus du consensus en matière de politique extérieure est l’une des caractéristiques de la vie politique espagnole de cette période, bien que celui-ci soit réclamé tant par les socialistes depuis 1984 et la présentation du "décalogue" que par le principal parti d’opposition, Alliance populaire.

Une conséquence annexe du débat sur l’OTAN : les rivalités intra-gouvernementales

Cette évolution des positions rendra parfois les relations délicates au sein du gouvernement. La nomination de Fernando Moran aux Affaires étrangères en 1982 pouvait être interprétée comme un signe de détermination du gouvernement à l’égard de ses positions antérieures d’hostilité à l’option atlantique, car Fernando Moran, conseiller de Felipe Gonzalez en matière de politique extérieure, avait toujours montré de farouches convictions anti-atlantiques étayées par un substrat doctrinal important qui ne permettaient pas de penser qu’il jouerait le rôle d’homme lige à la tête de la diplomatie espagnole et serait prêt à tous les renoncements. Au cours des années ultérieures, les incidents vont se multiplier. Dès le printemps 1983, alors qu’il accompagnait Felipe Gonzalez en visite officielle, Fernando Moran quittera précipitamment la République Fédérale d’Allemagne à la suite de la déclaration faite par le président disant qu’il comprenait l’attitude des Européens à l’égard des euromissiles. Cette déclaration peut être d’ailleurs considérée comme la première inflexion explicite de la position gouvernementale.

Mais l’incident le plus significatif va avoir lieu à la veille de l’annonce par Felipe Gonzalez de sa décision de maintenir l’Espagne dans l’OTAN. Le 13 septembre 1984, dans une interview à la revue Tiempo, Fernando Moran déclare que l’Espagne doit abandonner le comité militaire de l’OTAN. Cette déclaration intervient dans le même temps où le dit comité militaire se trouve en visite, qualifiée de "touristique", en Espagne. Elle apparaît tout à fait liée aux circonstances puisque cela fait pratiquement deux ans que l’Espagne se trouve dans la situation que dénonce le ministre des Affaires étrangères vis-à-vis du comité militaire de l’OTAN. Deux éléments conjoncturels ont donc pu favoriser la déclaration du ministre des Affaires étrangères : la visite des membres du comité militaire à laquelle il s’était opposée, contrairement à la présidence, et l’imminence de l’annonce de la décision de Felipe Gonzalez de maintenir l’Espagne dans l’Alliance Atlantique. La réaction à cette déclaration est quasi unanime. La présidence du gouvernement et Felipe Gonzalez lui-même souligneront que la question de l’éventualité d’un retrait n’a jamais été envisagée ni même qu’il n’avait été envisagé de ne plus participer aux réunions de ce comité. Du côté des partis politiques, autant l’Alliance populaire que le parti communiste et le Centro Democratico Social de l’ancien président Suarez, y compris certains membres de l’aile gauche du PSOE (Izquierda Socialista) pourtant favorables au retrait, souligneront l’inopportunité d’une telle déclaration et le ministre ne recevra donc aucun écho favorable à ce qui aurait pu être interprété comme une manœuvre visant à susciter la controverse et à freiner le glissement du gouvernement. Dès le mois de juillet 1984, il apparaissait clairement que Fernando Moran était un personnage encombrant alors qu’était déjà amorcé le virage atlantiste et que la presse s’était fait l’écho d’un possible départ de Fernando Moran du gouvernement. Ce départ n’interviendra qu’un an après, en juillet 1985, et il resterait à apprécier si Felipe Gonzalez n’a pas préféré lui conserver son portefeuille, ce qui était une manière de le neutraliser en lui faisant assumer la solidarité gouvernementale plutôt que de prendre le risque de le maintenir dans une attitude radicale une fois exclu du gouvernement, à un moment où le revirement de celui-ci à l’égard de l’OTAN était susceptible de troubler l’opinion publique et le parti socialiste.

A l’encontre de cette hypothèse, on pourrait alléguer que le moment n’était guère opportun alors que le gouvernement était engagé dans les négociations finales avec la CEE. Mais, de ce point de vue, on doit constater le morcellement des centres de décision de la politique extérieure puisqu’il existait à ce moment-là un secrétariat d’Etat aux Communautés Européennes à la tête duquel se trouvait un proche de Felipe Gonzalez, aujourd’hui commissaire aux Communautés, Manuel Marin. La presse s’est fait l’écho, en 1984, des dissensions qui auraient existé entre Fernando Moran et Manuel Marin, cette structure bicéphale favorisant une prééminence de fait du secrétaire d’Etat le plus proche de la présidence. En tout état de cause, à partir de 1984 et malgré les déclarations d’intention faites antérieurement par Felipe Gonzalez en faveur du renforcement du rôle du ministre des Affaires étrangères, il va y avoir un déplacement du centre d’élaboration et de décision en matière de politique extérieure au profit de la présidence du gouvernement. Cette tendance s’est clairement confirmée avec le remplacement de Fernando Moran par Francisco Fernandez Ordoñez en juillet 1985.

Le virage de 1986 : le référendum sur l’OTAN

Nous n’entrerons pas dans la polémique stérile de savoir si, sur le plan juridique, la question de l’adhésion au traité de l’Atlantique Nord justifiait l’emploi d’une telle procédure ou bien s’il s’agissait d’une utilisation abusive comme certains ont voulu le démontrer. Le fait est que la proposition du PSOE obtint un large écho auprès de l’opinion publique, écho fortement amplifié par la presse. Et c’est essentiellement à travers cette question du référendum que s’est maintenue jusqu’en 1986 la controverse sur la participation à l’Alliance Atlantique.

L’impression qui se dégage des années qui ont précédé le référendum est que le gouvernement a voulu jouer sur cette question le jeu de la "responsabilité" comme s’il avait voulu, par cette attitude, contrebalancer le reproche de démagogie que ses adversaires lui ont souvent fait. En fait, on peut penser que l’attitude du gouvernement socialiste était le résultat d’une situation inconfortable qui le plaçait dans le difficile dilemme de la fidélité au principe défendu jusque-là et qui avait constitué l’un des éléments non négligeables de leur réussite électorale et l’acceptation d’analyses pragmatiques qui tendaient à l’abandon de ce principe. On peut aussi penser que le gouvernement a été mû, de 1982 à 1985, par des considérations tactiques en voulant réaliser l’adhésion de l’Espagne aux Communautés Européennes avant de se prononcer définitivement sur l’OTAN. C’est en tout cas la thèse qu’a soutenue le vice-président du gouvernement, Alfonso Guerra, pendant la campagne du référendum lorsqu’il a avancé que le gouvernement avait agi au cours des trois années précédentes avec une "ambiguité calculée" face à la consultation électorale134. Indépendamment du désir du gouvernement de légitimer a posteriori son attitude, on peut penser qu’effectivement des considérations de priorité politique (la CEE avant l’OTAN) ont déterminé sa position en même temps que le processus d’adaptation idéologique. En l’état actuel de la question, il est impossible d’aller au-delà de cette énumération des paramètres qui ont conduit le gouvernement et le PSOE à modifier leur position vis-à-vis de l’OTAN. Par contre, on ne peut pas dire que ce soit à la suite d’un débat stratégique, pourtant promis et qui n’a pas eu lieu, que le gouvernement se soit prononcé. Ces trois éléments : adaptation idéologique, nécessité de participer à la défense de l’Europe et débat stratégique constituent les grandes articulations de l’intervention du président du gouvernement, Felipe Gonzalez, devant les Cortes lors du débat sur "la politique de paix et de sécurité" qui eut lieu les 4 et 5 février 1986 et qui devait conduire à la demande d’autorisation parlementaire d’organisation du référendum135.

L’adaptation idéologique

Felipe Gonzalez considère que le gouvernement de Calvo Sotelo, en rompant le consensus qui jusque-là s’était dégagé en matière d’options de politique extérieure, a contribué à pousser le PSOE dans une attitude d’opposition à l’OTAN. Cet argument, qui va être maintes fois repris par les socialistes au cours de la campagne du référendum, montre bien leur désir d’auto-justification de leur revirement. Cet argument est cependant insuffisant et correspond à une analyse partiale de la période écoulée car le PSOE a toujours montré, à partir de 1976, une grande continuité dans son opposition à l’adhésion à l’Alliance qui ne laissait présager aucun revirement d’attitude à court terme. On imagine mal comment le gouvernement centriste de Calvo Sotelo aurait pu envisager d’attendre une hypothétique évolution idéologique du PSOE. La décision prise en 1981 par Calvo Sotelo fait partie de ces décisions importantes qui ne sont pas nécessairement l’œuvre de larges majorités. On pourrait sur ce point établir un parallèle avec le précédent du retrait de la France de l’OTAN qui fit l’objet de vives critiques à l’Assemblée nationale, y compris dans les rangs de la majorité.

Alliance Atlantique et défense de l’Europe

Le PSOE a toujours défendu l’idée d’une défense européenne mais si en 1981 celle-ci devait se faire en marge de l’Alliance Atlantique jugée trop asservie aux Etats-Unis, l’OTAN est présentée en 1986 par Felipe Gonzalez comme l’instrument de la sécurité européenne : "L’Espagne, appartenant aux Communautés Européennes et se désolidarisant en matière de sécurité, en arriverait à un raisonnement absurde : il vaut la peine d’appartenir à l’Europe mais il ne vaut pas la peine de faire que l’Europe vive sûre et en paix… Personne ne doutera que pour la principale priorité pour laquelle nous avons œuvré en matière de politique extérieure ces dernières années (c’est-à-dire l’entrée dans la CEE : NdT), l’appartenance, la permanence de l’Espagne dans l’Alliance Atlantique représente un avantage considérables" 136. C’est cet argument qui révèle l’évolution la plus sensible des thèses socialistes puisque l’OTAN devient l’instrument au service de la défense de l’Europe. En dix ans, le même homme, Felipe Gonzalez, est passé de la dénonciation de l’Alliance Atlantique comme instrument de l’impérialisme américain à la reconnaissance du rôle incontournable que joue l’Alliance dans la défense de l’Europe. Au-delà de l’inévitable utilisation politique que fit l’opposition d’une telle évolution137, nous nous attacherons à voir dans ce phénomène une preuve de l’extraordinaire effervescence du débat d’idées qui a secoué la société espagnole à partir de la transition.

Un débat stratégique introuvable

Le gouvernement socialiste avait annoncé en 1982 l’ouverture d’un grand débat qui constituerait le préalable nécessaire à la détermination des options de sécurité de l’Espagne. Le PSOE avait d’ailleurs stigmatisé au cours du débat parlementaire de l’automne 1981 l’attitude des groupes favorables à l’adhésion à l’OTAN parce que celle-ci était une décision a priori qui ne reposait sur aucune analyse stratégique sérieuse. Cependant le débat annoncé en 1982 est demeuré à l’état embryonnaire. Cette situation peut s’expliquer par l’embarras du gouvernement socialiste qui a certainement vu au cours de la période les analyses stratégiques battre en brêche ses présupposés doctrinaux, ce qui est d’ailleurs reconnu de manière implicite par Felipe Gonzalez lorsqu’il déclare : "Du point de vue de notre sécurité, en termes stratégiques, notre situation n’a pas changé par rapport à celle que nous connaissions il y a cinq ans…" 138, ce qui signifie que le revirement de position vis-à-vis de l’Alliance Atlantique n’a pas été justifié par d’éventuelles mutations de l’environnement stratégique mais au contraire montre un alignement de la doctrine socialiste sur une réalité qui lui est antérieure. L’attitude du gouvernement a plutôt donné l’impression que le revirement de position se fondait sur une raison d’Etat mue par des considérations plus ou moins avouables, ou bien que le fait de ne pas davantage argumenter et justifier le revirement de position traduirait une attitude peu démocratique du gouvernement comme le suggérèrent certaines critiques, y voyant une certaine tendance à considérer l’opinion publique comme infantile ou irresponsable. Le laconisme du préambule à la question posée lors du référendum permet d’abonder dans ce sens : "Le gouvernement considère opportun pour les intérêts nationaux que l’Espagne demeure dans l’Alliance Atlantique…"

Les enjeux du référendum : des positions biaisées par les luttes partisanes

Les circonstances qui ont entouré son organisation ont constitué une situation des plus paradoxales. Les principales caractéristiques du problème méritent d’être rappelées pour en mesurer toute l’ambiguité. Après plusieurs années d’expectative, le référendum est fixé au 12 mars 1986, alors que la législature touche à sa fin puisque les élections générales doivent être fixées en octobre de la même année. Ce rapprochement des deux consultations n’est pas dénué de sens, car les partis de droite y ont vu une signification plébiscitaire à l’égard du gouvernement et de sa gestion quasiment au terme de la législature. L’ambivalence du référendum ne se limite pas à cette seule caractéristique. Elle est aussi le fait de l’évolution de la position du gouvernement à l’égard de l’Alliance Atlantique qui a totalement modifié le sens de la consultation. Initialement, lorsque le PSOE lança l’idée d’organiser un référendum, il voulait par cette initiative infliger un désaveu à la politique d’intégration menée par l’UCD et appuyée par l’Alliance populaire. Mais à partir du moment où, au cours de l’automne 1984, Felipe Gonzalez annonçait sa décision de maintenir l’Espagne dans l’OTAN, décision entérinée par le XXXe congrès du PSOE, les conditions de la consultation promise se trouvaient totalement remises en question puisqu’il s’agissait d’obtenir un vote favorable au maintien de l’Espagne dans l’OTAN. Compte tenu de ce changement de l’objet du référendum, plusieurs questions pouvaient être soulevées et, en premier lieu celle concernant l’opportunité de maintenir la consultation en raison de l’issue aléatoire de son résultat. Car, jusque-là, les différents sondages montraient que l’hostilité à l’option atlantique n’était pas le seul fait des électeurs votant pour les partis s’étant prononcés contre l’OTAN, c’est-à-dire les partis de gauche, mais affectait aussi l’électorat des partis de droite qui avaient milité en faveur de l’adhésion. Fallait-il alors prendre le risque d’essuyer un rejet populaire de l’option atlantique alors que les principales forces politiques du pays, à l’exception du PCE, se prononçaient en sa faveur ?

On peut considérer que ce référendum a été un mal nécessaire pour la société espagnole puisque la victoire du "oui" va permettre de mettre un point final à une polémique qui avait instauré un climat malsain dans la vie politique du pays. De ce point de vue, le référendum a joué un rôle cathartique dont nous avons pu apprécier les effets lors des élections législatives anticipées de juin 1986 où les problèmes de défense ont été quasiment escamotés du débat politique. Au niveau des responsables socialistes, le maintien du référendum n’a pas fait l’unanimité et certains ont considéré qu’il était devenu sans objet139. Mais le PSOE, malgré sa position privilégiée que lui donne la majorité absolue aux Cortes, n’est pas non plus un parti unique, ce qui veut dire que l’organisation du référendum devait prendre en compte le jeu des autres partis politiques.

S’agissant de l’opposition, on aurait pu considérer que son rôle ne devait pas poser de problèmes majeurs puisqu’au bout du compte les convictions atlantistes des partis de droite, et notamment du principal parti d’opposition, Alliance populaire, auraient dû aboutir à un débat contradictoire limité ; l’initiative de la contestation des positions gouvernementales devant revenir, à l’exception du PCE, aux forces extra-parlementaires de la mouvance pacifiste. Toutefois, ces forces étaient loin d’être négligeables et elles ont pu mobiliser de manière importante l’électorat, comme d’ailleurs l’attestent les grandes manifestations pacifistes qu’a connues la campagne ainsi que les sept millions d’électeurs qui se sont prononcés contre le maintien dans l’Alliance en votant "non". Mais les circonstances objectives qui plaidaient pour une certaine unanimité des partis quant au sens à donner à la consultation — un vote en faveur du "oui" — se sont trouvées totalement altérées par les circonstances concrètes de la consultation qui ont conduit les partis d’opposition à adopter des attitudes ambiguës, voire d’hostilité au "oui", attitudes qui ont déconcerté les autres pays européens ainsi que l’électorat espagnol.

Initialement, le gouvernement socialiste avait recherché un consensus avec le principal parti d’opposition, Alliance populaire, d’où plusieurs entrevues entre Felipe Gonzalez et Manuel Fraga Iribarne au mois de novembre 1985. Mais le 11 novembre 1985 les partis du groupe Coalition populaire comprenant l’Alliance populaire, le Parti libéral (PL) et le Parti démocratique populaire (PDP) publiaient un document commun dans lequel ils se prononçaient en faveur de l’abstention. Cette attitude d’abstention va être aussi celle prônée par les partis régionalistes : au Pays Basque par le Parti nationaliste basque (PNV) et en Catalogne par Convergencia Democratica de Catalunya. L’attitude de tous ces partis va se révéler ambiguë puisque leurs dirigeants ayant auparavant montré leurs convictions pro-atlantistes, l’appel à l’abstention sera perçu comme un risque grave de voir triompher les votes négatifs alors que 90 % de la classe politique ayant une représentation parlementaire est favorable à l’appartenance à l’Alliance. L’attitude des partis d’opposition à l’égard de l’OTAN va d’ailleurs connaître des oscillations qui vont susciter des formulations peu claires telle la formule d’"abstention active" employée par l’Alliance populaire, qui veut dire que le parti ne s’engage dans la défense d’aucune consigne de vote et donc laisse toute liberté aux électeurs. La conséquence logique d’une telle attitude sera que les électeurs votant traditionnellement dans le sens d’Alliance populaire et qui accepteront de se rendre aux urnes voteront théoriquement en faveur du "oui" étant donné les positions traditionnellement favorables de ce parti à l’Alliance Atlantique. En Catalogne, le leader centriste Miguel Roca qui prétendait occuper, lors des élections législatives à venir (qui eurent lieu en juin), l’espace du centre au niveau national, espace laissé vacant par l’effondrement de l’UCD en 1982, ne se prononcera pas sur le sens de son vote140, contrairement à d’autres leaders nationalistes qui, bien que prônant l’abstention au nom du parti, déclareront voter "oui" tel Javier Arzallus, leader du Parti nationaliste basque141. D’autres personnalités, tel Oscar Alzaga, leader du Parti démocrate populaire et donc appartenant à la coalition parlementaire, Coalicion Democratica, se sont livrées à des interprétations douteuses du sens à donner à l’abstention en déclarant que celle-ci signifiait voter "oui à l’Alliance Atlantique" et "non au PSOE" et que les abstentions devraient être comptabilisées avec les votes positifs142.

Il resterait à savoir si ces discours complexes ont été réellement et efficacement reçus par les électeurs tandis qu’ils ont créé à l’étranger une certaine perplexité et que de nombreuses instances — notamment les partis européens conservateurs qui sont proches de l’Alliance populaire — déclareront ne pas comprendre son attitude143. Pourtant, il était difficile d’imaginer que se constituerait une sorte d’"union sacrée" autour du référendum tant la question de l’OTAN a empoisonné la vie politique espagnole. Dans un tel climat, il ne fait pas de doute que les considérations de politique intérieure ont supplanté la seule prise en compte de l’enjeu que représentait le référendum pour la politique extérieure. Le principal motif invoqué par l’opposition pour justifier son attitude sera que le référendum survenant en fin de législature prenait une signification essentiellement plébiscitaire vis-à-vis de la gestion socialiste. Il est certain qu’à partir du moment où les socialistes avaient opéré un changement radical du sens à donner au vote, passant du "non" au "oui", l’organisation du référendum perdait de son intérêt et donc de son utilité. Cette interprétation suscite une réflexion beaucoup plus large qui touche aux modes de fonctionnement de la démocratie. Et en ce sens le référendum était-il le signe de bon fonctionnement de celle-ci ? Nous ne partageons pas l’analyse du vice-président, Alfonso Guerra, lorsqu’il déclare : "Le référendum est le meilleur moyen de résoudre de profondes scissions existant jusqu’à aujourd’hui dans notre société sur le rôle, les intérêts et la sécurité de l’Espagne dans le contexte international" 144. La question est de savoir quelle aurait été la force obligatoire d’un vote négatif. Celui-ci aurait-il lié le gouvernement et les autres forces politiques ? On peut en douter, comme le constatent certains auteurs qui ont vu dans ce référendum une véritable duperie à l’encontre de l’électorat. La stratégie des partis s’est fondée sur des considérations partisanes. La formulation de la question soumise au référendum est aussi très laconique et se limite à invoquer l’intérêt national pour justifier la position du gouvernement en faveur du maintien. On remarquera aussi que les arguments utilisés dans la campagne par les dirigeants socialistes ont visé à susciter, pourrait-on dire, davantage des réflexes que la réflexion. Felipe Gonzalez appellera au sens de la responsabilité des électeurs en déclarant : "Si triomphe le "non", ce sera irréversible" 145, ce qui paraît être une affirmation à usage électoral. L’appel à la responsabilité sera repris par les principaux dirigeants du PSOE146. Felipe Gonzalez ira même jusqu’à suggérer que le retrait de l’Espagne de l’Alliance conduirait à supprimer des emplois147, tandis qu’Alfonso Guerra prédira des "conséquences imprévisibles". Bien sûr, il conviendrait de relativiser ces déclarations en faisant remarquer que joue ici l’effet de loupe des médias, toujours prêts à grossir tel aspect d’une déclaration, mais Felipe Gonzalez lui-même reconnaissait, au cours de la campagne, qu’il était plus facile au plan de la communication de produire un slogan que de se lancer dans des explications argumentées148.

Les conséquences du référendum

Vicenç Fisas a écrit : "Le référendum a un sens par lui-même, en tant qu’élément pédagogique (pour nous et pour les autres pays) et constitue un premier pas (conquis par l’opinion publique et non pas qui lui a été offert) pour entreprendre un processus de démocratisation de la politique de défense" 149. Il n’est pas très sûr que la finalité pédagogique mise en avant par cet auteur ait été atteinte, car la question de la défense n’a pas été au cœur du débat qui a précédé la consultation. L’option atlantique a été présentée essentiellement comme une nécessité imposée par l’orientation européenne de l’Espagne, véritable thème mobilisateur de l’Espagne post-franquiste. La participation à l’OTAN ne constitue que l’un des volets, peut-être le moins intéressant mais en tout cas nécessaire, à l’intégration aux institutions européennes qui sont le symbole de la mise en conformité de l’Espagne avec les pays les plus développés de la planète. Cette argumentation a été défendue par les socialistes tout au long de la campagne et le gouvernement de centre-droit de Calvo Sotelo n’avait pas dit autre chose en 1981 et au moment de l’adhésion. Par contre, la finalité fondamentale pour laquelle a été créée l’Alliance Atlantique, l’organisation de la défense commune contre la menace soviétique, n’a pas conduit au développement d’un débat sur la perception de cette menace. Certes, il aurait été diplomatiquement peu opportun de mener en période de "non belligérance" une campagne publique sur le thème de la menace soviétique, mais on peut se demander quel est l’impact qu’a eu le débat quant à l’évolution de la perception des menaces dans l’opinion publique espagnole et donc, partant de là, quelle est la compréhension qu’elle peut avoir d’une politique de défense. Selon des sondages effectués en 1985, 75 % des Espagnols ne se sentaient pas menacés par les forces du pacte de Varsovie et donc de percevaient pas la menace soviétique. Par contre, 40 % d’entre eux considéraient que l’appartenance à l’OTAN pouvait augmenter la possibilité que le territoire espagnol devienne un objectif du pacte de Varsovie150.

On comprend dès lors que dans un souci d’efficacité cette question de la menace soviétique ait été escamotée au cours de la campagne par les partisans du "oui" pour ne pas affoler l’électorat. On peut donc se demander ce qu’a apporté le référendum à l’opinion publique du point de vue de la compréhension des finalités de la politique de défense. Les conséquences du référendum se feront sentir sur un autre plan. Il lève l’hypothèque qui pesait sur la politique extérieure espagnole et qui plaçait le gouvernement dans une situation délicate dans laquelle sa marge de manœuvre se voyait affectée par ses promesses antérieures et par le contrôle qui s’exerçait sur lui par le biais des médias. Le vote positif lève une barrière psychologique mais en aucun cas ne marque une évolution décisive dans un processus d’intégration dans l’OTAN que le gouvernement socialiste n’avait pas stoppé malgré ses déclarations contraires faites en 1982. Quant aux limites définies par le gouvernement, qui se ramènent à la non participation à la structure militaire intégrée, il semble bien qu’elle soit davantage le fruit d’une analyse pragmatique et donc imposée par les circonstances que motivée par une volonté politique à laquelle on chercherait vainement une explication dans le débat qui eut lieu lors du référendum. Rappelons par ailleurs qu’il y eut 40,26 % d’électeurs qui se sont abstenus de voter et 39,84 % de "non", soit sept millions d’électeurs qui n’ont pas participé à l’adoption d’une décision qui se veut majoritaire. Certains diront que ceci montre bien les limites des vertus de la démocratie directe et le caractère en trompe l’œil que peut avoir une telle consultation.

2.5 - La participation espagnole à l’OTAN, une “différence” aujourd’hui occultée par les bouleversements internationaux

La conséquence essentielle du référendum de mars 1986 réside dans le fait que l’Espagne va pouvoir déterminer avec sérénité ses modalités de participation dans l’OTAN sans que ce processus soit obéré par des considérations politiques qui, pour reprendre la formule du vice-président Alfonso Guerra, avaient conduit le gouvernement à adopter une attitude d’"ambiguité calculée". Le lendemain du référendum, l’ambassadeur d’Espagne auprès de l’OTAN, Jaime Ojeda, définissait les enjeux des relations Espagne/ OTAN en disant qu’il fallait que cesse la "situation actuelle d’indétermination", ce qui ne voulait pas dire pour lui que les alliés étaient pressés de définir la formule établissant la contribution militaire de l’Espagne en-dehors des commandements intégrés, "ni qu’il faille établir celle-ci précipitamment" 151. On peut déterminer le profil de la participation espagnole dans l’Alliance Atlantique à la lumière de deux éléments : d’une part, le gouvernement socialiste a clairement fait entendre que quelles que soient les modalités pratiques de la participation espagnole, il existe un butoir incontournable qui est le refus de participer à la structure militaire intégrée ; d’autre part, la pratique établie par les socialistes depuis 1982 permet aussi de préciser ces contours.

La doctrine gouvernementale

L’attitude gouvernementale consistant à maintenir la participation espagnole au comité militaire est cohérente avec sa doctrine initiale, définie en décembre 1982 par Fernando Moran et qui consistait à ne faire "ni un pas en avant, ni un pas en arrière" et donc à accepter cette participation qui était antérieure à l’arrivée des socialistes au pouvoir. Mais Narcis Serra, ministre de la Défense, donnait une autre justification à cette participation qui permet de dégager les critères justifiant la position socialiste, hostile à la participation dans les commandements intégrés : "Le comité militaire est l’autorité militaire suprême mais n’est pas le commandement militaire suprême. Pourquoi ? Parce que le comité militaire constitue le lien entre l’organe politique unique de décision et les commandements intégrés. Le comité militaire préserve le caractère national de tous ses membres ; notre chef d’Etat-Major reçoit les ordres de Madrid, comme le chef d’Etat-Major allemand les reçoit de Bonn, alors que dans la structure des commandements intégrés, les militaires qui en font partie perdent cette qualité d’être commandés depuis leur pays et sont commandés par leurs supérieurs, que ces supérieurs soient originaires d’un pays ou d’un autre" 152. Cette argumentation est combattue par l’ancien ambassadeur Javier Ruperez qui fait valoir que "l’intégration militaire n’implique pas que les troupes nationales soient placées sous l’autorité d’un commandement étranger" 153.

Au-delà de cette prise de position, il faut voir dans les différentes attitudes exprimées par la classe politique espagnole à l’égard de la participation à la structure militaire intégrée de l’OTAN la manifestation d’analyses très divergentes sur les fonctions prioritaires que doit remplir l’OTAN, vues dans une perspective espagnole et pour que les intérêts de l’Espagne soient satisfaits au mieux. L’attitude espagnole, et principalement l’attitude restrictive des socialistes à l’égard de l’OTAN, s’appuie sur le précédent créé par la France au sein de l’organisation du point de vue militaire, statut lui aussi en partie dicté par les circonstances, tant externes qu’internes qui mettent en évidence les difficultés que peut rencontrer un pays pour se couler dans le moule d’une organisation créée trente ans plus tôt et dans laquelle il paraît difficile de remettre en cause des situations acquises qui constituent de véritables blocages, telles que la question de Gibraltar ou bien les prérogatives dont dispose le Portugal sur la façade atlantique.

La position de l’Espagne s’appuie sur le précédent historique créé par la France

Il a été répété à satiété, tant en Espagne que dans les milieux proches de l’Alliance Atlantique, que l’on ne pouvait comparer le cas de l’Espagne et celui de la France. Ce qui est vrai si l’on mesure le poids respectif des deux pays, leur potentiel militaire et surtout leur rôle sur l’échiquier européen à l’aune de leur marge de négociation par rapport à l’Alliance. Mais là ne réside pas l’intérêt de la mise en parallèle des deux pays. Il faut plutôt voir dans le cas français la valeur d’un exemple qui a servi à faire apparaître la marge de flexibilité de l’OTAN dans son rapport avec ses membres, exemple qui tiendrait lieu en quelque sorte de jurisprudence. C’est en 1978 qu’un ministre centriste, Marcelino Oreja, déclarait devant le sénat : "Il faut distinguer entre l’adhésion au pacte et la participation à l’organisation militaire intégrée à l’égard de laquelle il existe de multiples possibilités et de multiples modalités" 154. Une telle distinction n’est donc pas le seul fait du PSOE qui va cependant la reprendre à son compte.

Le traité de Washington n’opère aucune distinction entre la structure "civile" et la structure militaire, bien que dans la pratique on puisse trouver au sein de l’OTAN une chaîne de commandement qui corresponde à ce qui est appelé en Espagne la "structure militaire intégrée". Ce fut la décision du général De Gaulle de retirer militairement la France de l’OTAN en 1966, qui a consacré une distinction qui n’existait pas auparavant et qui est depuis reprise même par les manuels publiés par l’OTAN155. Mais en 1966, l’argumentation qui était avancée par le général De Gaulle qui distinguait entre l’"Alliance" et son "organisation" était réfutée par les autres membres qui publièrent, le 18 mars 1966, en réponse à l’"aide mémoire" français dans lequel était exposée la "doctrine De Gaulle", un communiqué qui ne laissait planer aucun doute sur leur propre conception de l’Alliance : "L’Alliance a maintenu son efficacité comme instrument de défense et de dissuasion en se dotant en temps de paix, à la différence de toute autre alliance dans l’Histoire, d’une organisation militaire intégrée et indépendante dans laquelle les efforts et les ressources de chacun sont conjugués pour la sécurité commune… de tous. Nous sommes convaincus que cette organisation est essentielle et continuera. Ce n’est pas un système d’arrangements bilatéraux qui peut s’y substituer" 156. De fait, ce qui est communément appelé le retrait de la France de l’OTAN va s’effectuer selon des modalités qui montrent que celui-ci s’est situé en-deçà de ce que la formule pouvait laiser imaginer et que des considérations pragmatiques ont amené la France à demeurer ou à revenir dans des organismes qui dépendaient du domaine militaire et qui, par nécessité, c’est-à-dire pour permettre à la France d’y participer, ont été transférés au secteur civil.

L’analyse du cas français nous montre que les distinctions opérées entre structure civile et structure militaire revêtent un caractère un peu artificiel et qu’il ne peut en aucun cas servir de modèle pour d’autres pays, tant il paraît lié à une situation spécifique. Pourtant, le cas français paraît bien avoir servi d’exemple en Espagne. Quand le ministre de la Défense, Narcis Serra, déclare que le comité militaire préserve le caractère national de ses membres alors que dans les commandements intégrés les militaires ne sont plus commandés par leurs autorités nationales mais par leurs supérieures qui peuvent être d’une autre nationalité ; ou bien encore lorsqu’il dit : "Qu’entend-on par structure militaire intégrée ? Dans l’Alliance Atlantique, le terme "intégré" s’entend des situations dans lesquelles les différents éléments nationaux de différents pays diluent leurs profils propres pour former un élément nouveau qui a un caractère, dans une certaine mesure, supra-national" 157, il s’agit d’une analyse proche de celles que faisait le gouvernement français en 1966 : "Qui ne voit le poids de l’imbrication sinon l’intégration des états-majors et des Forces sous la direction d’un partenaire infiniment plus puissant qu’aucun des autres peut faire peser sur la détermination d’un gouvernement et par conséquent l’influence qu’elle peut exercer pour orienter sa politique dans un sens qui serait tout autre que celui qu’il aurait spontanément décidé ?" 158.

La filiation est indéniable et signifie, autant pour le gouvernement français en 1966 que pour le gouvernement espagnol en 1986, qu’il faut parvenir à dégager une marge d’autonomie qui permette de mener une politique extérieure indépendante et donc qui ne soit pas liée à la politique des blocs. De ce point de vue, l’argumentation espagnole traduit une constante. A l’époque où les socialistes étaient dans l’opposition et qu’ils rejetaient l’option atlantique, l’essentiel de leur argumentation se fondait sur cet argument selon lequel l’adhésion à l’Alliance favoriserait l’alignement sur la politique des blocs et amoindrirait la marge d’autonomie de l’Espagne. A partir du moment où ils opèrent la mutation de leur position vis-à-vis de l’OTAN, les principaux responsables socialistes inverseront leur argumentation et déclareront que l’intégration n’altère pas la marge d’autonomie de l’Espagne. Si du point de vue doctrinal on ne peut nier l’influence qu’a pu avoir la position française vis-à-vis de l’OTAN, il faut cependant ajouter que le statut de l’Espagne au sein de l’OTAN n’offre que peu de similitudes avec celui de la France.

Le profil de la participation espagnole

Depuis que l’Espagne a adhéré au traité de Washington en 1982 et encore plus depuis que le PSOE est arrivé au pouvoir à l’automne de la même année, la question des modalités de la participation dans l’OTAN s’est révélée extrêmement complexe et ambiguë. Cette complexité tient au fait que les rapports de l’Espagne avec l’OTAN ont eu à subir l’épreuve de la pratique quotidienne à une époque où ces rapports n’étaient pas consolidés en raison d’une adhésion de fraîche date. La difficulté de cerner la réalité, et donc la dimension, de la participation espagnole tient aussi à la complexité organisationnelle de l’OTAN et au très grand nombre de ses comités et sous-comités (qui ne sont pas moins de six cents) et au caractère aléatoire, voire quelque peu arbitraire, de la distinction entre structure civile et structure militaire.

1982-1986 : l’intégration rampante ?

Dès le début de la première législature socialiste, le gouvernement avait manifesté son intention de ne faire "ni un pas en avant, ni un pas en arrière", autrement dit de "geler" le processus d’intégration. Il n’y eut aucun changement substantiel tant dans la composition comme dans la dimension de la représentation espagnole auprès de l’OTAN. Seul l’ambassadeur Javier Ruperez, qui appartenait à l’UCD et était l’un des principaux artisans de l’adhésion, fut remplacé par son adjoint, Jaime Ojeda. Dans le même temps fut suspendu l’envoi du personnel militaire qui devait être affecté au quartier général du commandement allié en Europe (SHAPE) alors que sa prise de fonction était imminente. A partir de 1982, l’Espagne a maintenu sa participation au comité des plans de défense et au groupe des plans nucléaires en assurant au sein de ce dernier une représentation au niveau de l’ambassadeur près de l’OTAN, alors qu’il s’agit de réunions au niveau ministériel159. L’Espagne s’inventa le statut d’observateur pour ne pas avoir à entériner les décisions et les communiqués pris au sein de ces organismes. On peut s’étonner que les autres membres de l’OTAN aient accepté aussi facilement un statut particulier, mais cette situation s’explique par la conjoncture qui fit qu’en 1983 les Alliés se trouvaient aux prises avec les remous suscités par le déploiement des euromissiles et les Etats-Unis voulurent empêcher un retrait espagnol du groupe des plans nucléaires et donc acceptèrent ce compromis avec l’Espagne.

Le "gel" au niveau antérieur soutenu par le gouvernement a dans la pratique été battu en brèche. Déjà fin 1983 le ministre de la Défense, Narcis SERRA, reconnaissait que la participation à diverses commissions relevant de la structure civile avait été accrue, voire même étendue à d’autres comités. A partir de 1985, l’Espagne participera à l’organisation d’entretien et d’approvisionnement (NAMSO)160. Les arguments invoqués par le ministre de la Défense pour justifier ce qu’on peut considérer comme une inflexion de la doctrine initiale traduisent une approche pragmatique : "Des représentants espagnols ont assisté à de nombreuses réunions de certains des nombreux comités dépendants de l’organisation civile, tout particulièrement à celles qui concernaient la coopération dans le domaine de l’armement" 161. Narcis Serra invoquera ce même argument en 1985 pour justifier le maintien de l’Espagne dans l’OTAN : "Le maintien de l’Espagne dans l’Alliance, je ne dis pas son intégration militaire, me paraît une condition très importante pour que puissent se développer pleinement les axes de coopération pour le développement technologique et les transferts de technologie dans le futur, au bénéfice de l’industrie espagnole" 162. Ces déclarations montrent des positions fort éloignées de la posture idéologique initiale.

L’Espagne, au cours de la même période, va accepter d’assurer, à partir du 1er janvier 1986, la présidence du Groupe européen indépendant de programmes (GEIP) qui, bien que ne relevant pas de l’organigramme de l’OTAN, implique que les participants aient adhéré au traité de l’Atlantique Nord. La France participe aux travaux de ce groupe qui regroupe les membres européens de l’Alliance et traite de planification en matière d’armement et de doctrine militaire. L’Espagne, qui appartenait déjà à l’Eurogroupe avant l’arrivée des socialistes au pouvoir, est devenue sous l’impulsion du gouvernement socialiste membre du sous-groupe dénommé Groupe d’Entraînement EURO/OTAN (ENTG) dont le statut représente une originalité certaine puisqu’il est l’illustration unique du lien institutionnel qui s’est établi entre l’Eurogroupe et l’OTAN, l’ENTG relevant directement de l’Eurogroupe mais rendant compte au comité militaire. La raison qui fut donnée par le gouvernement espagnol pour justifier cette participation était que l’ENTG était en train de négocier et de rechercher de nouveaux sites pour organiser des manœuvres et des entraînements militaires163 et que l’Espagne était directement intéressée. C’est aussi pendant la première législature socialiste qu’un capitaine de vaisseau espagnol a pris la direction du projet de la frégate des années 90 qui est un projet OTAN.

Par ailleurs, si la doctrine du gouvernement socialiste fut de ne pas signer les communiqués du conseil ni ceux du comité des plans de défense164, il faut cependant noter que l’Espagne a souscrit à trois déclarations de l’OTAN, ce qui peut paraître contradictoire. Deux de ces déclarations concernaient les relations Est/Ouest : il s’agit de la déclaration de Bruxelles de décembre 1983 et de celle de Washington du printemps 1984. La troisième déclaration, qui fut signée par le ministre de la Défense Narcis Serra, a été souscrite par les ministres européens de la Défense des pays membres de l’OTAN. Par cette déclaration de décembre 1985, ils se déclarent disposés à effectuer les efforts nécessaires pour "renforcer le dispositif de défense classique de l’Alliance Atlantique". L’Espagne va aussi, au cours de ces années, déployer une activité importante au sein de l’OTAN sur la question du terrorisme. Elle participe aux travaux du comité spécial de l’OTAN qui s’occupe des questions de terrorisme, de renseignement et d’espionnage.

Pendant la première législature socialiste, l’attitude du gouvernement à l’égard de l’OTAN traduit une hésitation qui reflète l’impossibilité d’adopter un critère précis dictant sa conduite. On a surtout l’impression que très rapidement le gouvernement s’est rendu compte des limites de la position de principe définie par Fernando Moran en 1982. Les divergences de vue au sein du gouvernement ont certainement contribué à donner cette impression, notamment du fait d’une opposition qui paraît s’être très rapidement affirmée entre les principaux ministres concernés par la question : le ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, fidèle à la doctrine qu’il avait en grande partie établie lui-même, et le ministre de la Défense, Narcis Serra, très vite convaincu du bien fondé de l’appartenance de l’Espagne à l’OTAN.

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Notes:

1 Fernando Moran, “Le choix européen de l’Espagne”, Le Monde, 11 février 1984.

2 cité par Paul Preston et Denis Smyth, España ante la CEE y la OTAN, Barcelone, Grijalbo, 1985, p. 57.

3 déclarations de Felipe Gonzalez, Diario de Barcelona, 23 février 1977.

4 Déclarations de Solana et Mugica, El Pais, 14 mars 1978.

5 Javier Ruperez, España en la OTAN, relato parcial, op. cit., pp. 89-90.

6 Ya, 14 mars 1976.

7 International Herald Tribune, 9 mai 1978.

8 Javier Ruperez, op. cit., pp. 10 et 21.

9 Jose-Maria de Areilza, “España, Europa, Occidente”, art. cit., p. 31. S’agissant du consensus dans le domaine économique et social, l’auteur fait allusion ici au Pacte de la Moncloa signé en 1977.

10 Déclaration de Jose-Maria de Areilza, ABC, 25 janvier 1976.

11 Interview de Jose-Maria de Areilza, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 5 janvier 1976.

12 Déclaration de Marcelino Oreja, Pueblo, 23 novembre 1976, publiée dans Discursos y declaraciones del ministro de Asuntos Exteriores, 7 juillet 1976 - 31 décembre 1977, ministère des Affaires étrangères, OID, Madrid, janvier 1976, p. 150.

13 Voir Bernard Labatut, Les Canaries : enjeux politiques et stratégiques, Toulouse, publications du Centre d’études et de recherches sur l’armée, série “Méditerranée : Armées, Sociétés, Stratégies”, IV, 1981.

14 Déclarations d’Adolfo Suarez faites à Las Palmas de Gran Canarias, Tele/Express, 25 avril 1978.

15 Javier Ruperez, op. cit., p. 22.

16 Marcelino Oreja, “Los factores estrategicos en la politica exterior de España”, Madrid, CESEDEN, 1er mars 1977, publié dans Discursos y declaracions del ministro de Asuntos Exteriores, D. Marcelino Oreja : 7 julio 1976 - 31 diciembre 1977, ministère des Affaires étrangères, OID, janvier 1978, pp. 40-50.

17 Déclaration du Conseil des ministres du 11 juillet 1977, citée par Fernando de Salas Lopez, Nos interesa la OTAN ?, Madrid, sans ed., 1981, p. 162.

18 Intervention de Marcelino Oreja devant le sénat, “Declaracion del Gobierno sobre politca exterior”, BOCG Senado n° 9, 9 mars 1978, pp. 454 et ss.

19 Par la suite, les partisans de l’intégration vont s’abstenir de faire une telle différenciation. A l’exception d’un article d’Antonio Sanchez Gijon, “La Alianza Atlantica es lo principal, la OTAN es lo subordinado”, Sabado Grafico, 12 novembre 1977, on trouve peu de références à cette distinction dans la littérature sur le sujet en Espagne.

20 Déclaration de Fidel Castro rapportée par le journal Diario 16 du 4 septembre 1979.

21 Le communiqué de l’OID déclarait : “La décision concernant une éventuelle incorporation de l’Espagne dans l’OTAN appartient au peuple espagnol par l’intermédiaire de ses représentants légitimes, dans le libre exercice de sa souveraineté. Cette décision ne sera affectée par aucun type de pression. Le gouvernement espagnol n’accepte pas les interférences et n’admet pas des déclarations comme celles effectuées par le président de Cuba, Fidel Castro, devant la conférence des pays non-alignés”.

22 Intervention du ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja, devant la commission des Affaires étrangères du Sénat le 4 septembre 1979.

23 Voir notamment Antonio Sanchez Gijon, “España en la OTAN… por que ?”, Madrid, 28 juin 1971 ; article suscité par la proposition faite lors de la réunion du Conseil Atlantique par le secrétaire américain à la Défense, Melvin Laird, tendant à intégrer l’Espagne dans l’Alliance. Antonio Sanchez Gijon déclarait notamment : “Cela vaut la peine de s’interroger pour savoir si l’Espagne d’aujourd’hui, matériellement reconstruite pour l’essentiel, en pleine regénération diplomatique, doit accepter cette entrée par la porte de derrière d’une alliance dont, de plus, la nature et la raison d’être ont été profondément altérées par le cours de l’Histoire”. Après avoir indiqué que l’adhésion de l’Espagne ne pourrait que contribuer à accentuer la politique des blocs et aurait pour conséquence l’alignement de l’Afrique du Nord sur l’URSS, il ajoutait : “L’effort politique et diplomatique qui détermine les orientations défensives de l’Espagne devrait tendre à définir une aire méditerranéenne et sud-européenne d’intérêts (communs) avant de “s’engager” dans le wagon de queue d’une organisation politico-militaire qui a voulu se passer de l’Espagne et dont l’Espagne a pu se passer depuis sa création”. En ce qui concerne Javier Ruperez, ces positions seront justifiées a posteriori par des considérations d’opportunité tactique ; voir Javier Ruperez, op. cit. Voir également Esther Barbe, España y la OTAN, op. cit., pp. 159-61.

24 Interview d’Adolfo Suarez, La Republica, Rome, 1er septembre 1979.

25 El Pais, 21 mai 1977.

26 Hal Klepak, Spain : NATO or neutrality, Kingston University, Canada, 1978, pp. 51-54.

27 “Programme de politique extérieure de l’Union du Centre Démocratique”, octobre 1978, pp. 5-30, cité par Esther Barbe, op. cit., p. 156.

28 Esther Barbe, op. cit., pp. 165 et ss.

29 Déclarations citées par Pierre Guidoni, Conversaciones con el socialismo en España, Paris, Tema, 1976, cité par Javier Ruperez, op. cit., p. 167.

30 Pour une attitude détaillée de l’évolution des positions du PSOE au cours de la période 1977-1979, on se réfèrera à l’ouvrage précité d’Esther Barbe.

31 Fernando Moran, op. cit., p. 92.

32 Déclarations de Felipe Gonzalez au journal ABC du 16 février 1977. Dans le même ordre d’idée, il déclarait quelques jours après au Diario de Barcelona du 23 février 1977 : “... la position du PSOE sera de défendre la neutralité militaire de l’Espagne, pour des raisons idéologiques et pour des raisons tactiques, étant donné que l’idéologie de base du socialisme démocratique c’est d’obtenir la détente et le désarmement ; or, à l’heure actuelle, les blocs tendent à se renforcer chaque fois plus”.

33 Le communiqué commun PSOE/PCUS déclare : “Nous avons constaté que les analyses de chaque parti concernant les questions internationales sont similaires ou proches. Les délégations ont réaffirmé les principes de leurs partis concernant la nécessité de dépasser la division du monde contemporain en blocs politico-militaires opposés et se sont prononcées contre l’élargissement de ces blocs...”, cité par Javier Ruperez, op. cit., p. 56.

34 Hal Klepak, op. cit., p. 55.

35 Déclarations rapportées par El Pais du 14 mars 1978.

36 Déclarations de Fernando Moran au journal Informaciones du 14 avril 1978.

37 Déclarations de Felipe Gonzalez faites à New York, reproduites par le journal La Vanguardia du 5 juillet 1978.

38 Esther Barbe, op. cit., p. 189.

39 A partir de ce moment-là, le PCE va à la fois rejeter l’OTAN et les bases au motif que cette intégration rompt l’équilibre entre les blocs et que son acceptation antérieure des bases était motivée par la volonté de ne pas contribuer à ce déséquilibre.

40 Intervention de Santiago Carrillo lors du débat sur “La politique de paix et de sécurité”, Diario de Sesiones del Congreso, n° 267, 5 février 1986, p.12 035.

41 Idem, p. 12 016-017.

42 Idem, p. 12 033.

43 On consultera à titre d’exemple l’article de Roberto Mesa et Francisco Aldecoa, “Las ofertas electorales en materia de politica exterior y relaciones internacionales en los programas de los partidos politicos en las elecciones legislativas de 28 de octubre de 1982”, Revista de Estudios Internacionales, n° 4, octobre-décembre 1982.

44 1er congrès national d’Alliance populaire, rapport sur les objectifs politiques fait par Gabriel Eloriaga, publié par Alianza Popular, mars 1977, p. 7.

45 “Que es Alianza Popular ?”, programme de gouvernement publié à l’occasion des élections du 15 juin 1977, édité par Alianza Popular, p. 25.

46 Manuel Fraga Iribarne, Guerra y conflicto social, Madrid, Instituto de Estudios Politicos, 1962, 115 p.

47 Javier Ruperez, España en la OTAN, op. cit., p. 16.

48 Antxon Sarasqueta, De Franco a Felipe, Madrid, Plaza y Janes, 1984, p. 175.

49 Leopoldo Calvo Sotelo, discours d’investiture prononcé devant les Cortes le 18 février 1981, texte reproduit dans ATDPE, 1981, pp. 103-105.

50 Idem, p. 104.

51 cette analyse est partagée par Javier Ruperez, op. cit., p. 93.

52 A l’occasion de son XXVIIe congrès en 1976, le PSOE avait réaffirmé cette vocation républicaine.

53 Jose-Pedro Perez Llorca, “De como y porque entramos en la Alianza Atlantica”, La politica de defensa española y la OTAN, Ideas para la democracia, n° 1, 1984, p. 311 et ss.

54 Intervention du président du gouvernement Calvo Sotelo au cours du débat sur l’adhésion à l’OTAN, Diario de Sesiones del Congreso, n° 192, 28 octobre 1981, pp. 11341-343.

55 Diario de Sesiones del Congreso, n° 192, 28 octobre 1981, pp. 11 393.

56 Intervention du député communiste Ballesteros devant la commission de défense du Congrès, Diario de Sesiones del Congreso, n° 42, 7 octobre 1981, p. 1918.

57 Jose-Pedro Perez Llorca, “De como y porque entramos en la Alianza Atlantica” dans “La politica de defensa española y la OTAN”, Ideas para la democracia, n° 1, 1984, p. 317.

58 Diario de Sesiones del Congreso, n° 42, 7 octobre 1981, p. 1895.

59 Diario de Sesiones del Congreso, n° 43, 8 octobre 1981, p. 1 995. Ces déclarations pourraient être rapprochées de celles faites par Felipe Gonzalez : “Il y a des flancs que nous pouvons qualifier de prioritaires du point de vue de la potentialité ou de la possibilité ou de la probabilité d’un conflit. Il semble que ces flancs défensifs se situent au Sud, et ces flancs défensifs, sincèrement, je crois que nous sommes tous de cet avis, ne sont pas couverts par l’OTAN, ne sont pas l’objectif stratégique de l’OTAN”.

60 Rappelons que le débat a eu lieu à l’automne 1981, c’est-à-dire dans la période comprise entre l’adoption de la double décision de 1979 par l’OTAN qui avait été motivée par l’installation des SS 20 par l’URSS et l’installation effective des “euromissiles” à partir de 1983 destinée à rétablir l’équilibre rompu par l’URSS.

61 Diario de Sesiones del Congreso, n° 42, 7 octobre 1981, p. 1937.

62 Idem, p. 1945.

63 Idem, p. 1911.

64 Diario de Sesiones del Congreso, n° 41, 6 octobre 1981, p. 1 854.

65 Diario de Sesiones del Congreso, n° 42, 7 octobre 1981, p. 1 912.

66 Diario de Sesiones del Congreso, n° 192, 28 octobre 1981, p. 11 385.

67 Diario de Sesiones del Congreso, n° 42, 7 octobre 1981, p. 1 913.

68 Diario de Sesiones del Congreso, n° 267, 5 février 1986, p. 12 035.

69 Voir le débat sur les lignes générales de la politique de défense devant la commission de la défense du congrès des 28 et 29 avril 1982, Diario de Sesiones del Congreso, n° 42 et 43, mêmes dates.

70 Diario de Sesiones del Congreso, n° 41, 6 octobre 1986, p. 1 854. Egalement le n° 42, p. 1 897 : “La position d’intégration est pratiquement insoutenable s’il n’y a pas au préalable une claire définition de la défense et une claire acceptation par le gouvernement du plan stratégique inter-armées (PEC)” ; et le n° 43, p. 2 009 : “Nous autres, nous ne posons pas la question seulement du point de vue politique, nous la posons du point de vue de la défense”.

71 Diario de Sesiones del Congreso, n° 192, 28 octobre 1981, p. 11 363.

72 Idem, p. 11 342.

73 Les interventions du ministre de la Défense, Alberto Oliart, figurent au Diario de Sesiones del Congreso, n° 193, 29 octobre 1981, pp. 11 417 et ss.

74 Selon le Boletin de Informacion para las Fuerzas Armadas, n° 15, septembre 1981, p. 10.

75 Le Monde, 15 octobre 1983.

76 Diario de Sesiones del Congreso, n° 191, 27 octobre 1981, p. 11331.

77 Diario de Sesiones del Congreso, n° 42, 7 octobre 1981, p. 1903.

78 Idem, p. 1917.

79 Idem, pp. 1936-938.

80 Idem, pp. 1939-940.

81 Idem.

82 Idem, p. 1943.

83 Selon une enquête de septembre 1981, 35 % des personnes se déclarant hostiles à l’OTAN invoquaient comme motif le risque de guerre qui est de loin le principal motif invoqué. Dans une enquête de mars 1983, ce chiffre atteignait 42 %. On remarquera que, par contre, le refus de l’OTAN pour des question de principes politiques n’est invoqué que par 9 % de personnes hostiles.

84 Javier Ruperez, op. cit., p. 180.

85 Intervention du député du groupe andalou, Arredonda Crecente, Diario de Sesiones del Congreso, n° 43, 8 octobre 1981, p. 1983.

86 Diario de Sesiones del Congreso, p. 1985.

87 Cet argument fut invoqué par Felipe Gonzalez au cours du débat, Diario de Sesiones del Congreso, n° 43, 8 octobre 1981, p. 1979.

88 Idem, p. 1981.

89 Idem, p. 1981.

90 Diario de Sesiones del Congreso, n° 192, 28 octobre 1981, p. 11343.

91 Idem.

92 Diario de Sesiones del Congreso, n° 43, 8 octobre 1981, p. 1993.

93 Idem.

94 Intervention du président du gouvernement, Calvo Sotelo, Diario de Sesiones del Congreso, n° 41, 6 octobre 1981, p. 1 809.

95 Conférence de presse commune donnée par Felipe Gonzalez et Lord Carrington à Madrid le 3 janvier 1986. Texte reproduit dans ATDPE, janvier 1986, p. 17.

96 Calvo Sotelo, discours d’investiture, déjà cité.

97 Diario de Sesiones del Congreso, n° 42, 7 octobre 1981, p. 1983.

98 L’idée d’un lien entre adhésion à l’OTAN et entrée dans la CEE a été évoquée de façon épisodique au cours du débat mais surtout l’opposition s’est servie de cet argument pour contester l’opportunité du débat sur l’adhésion qui, disait-elle, signifiait une inversion des priorités de la politique extérieure espagnole qui devait d’abord obtenir l’adhésion aux communautés avant de s’engager dans l’OTAN.

99 Intervention de Felipe Gonzalez, Diario de Sesiones del Congreso, n° 43, 8 octobre 1981, p. 2001.

100 Intervention de Javier Ruperez, idem, p. 2004 et ss.

101 Fernando Moran, Una politica exterior par España, op. cit., p. 17.

102 Javier Ruperez, España en la OTAN, op. cit., p. 39.

103 Intervention du député centriste Pujadas Domingo, Diario de Sesiones del Congreso, n° 43, 8 octobre 1981, p. 2 017 et ss.

104 Voir note 83.

105 Le sénat approuvera l’adhésion par 106 votes favorables, 60 votes contre et 1 abstention.

106 L’intégralité de l’avis du conseil d’Etat, “Dictamen del Consejo de Estado sobre la adhesion de España al Tratado del Atlantico Norte a consulta del excmo ministro de Asuntos Exteriores”, a été publié dans Revista de Estudios Internacionales, n° 4, vol. 2, octobre-décembre 1981, pp. 1 121-130.

107 Fernando Moran déclarait notamment (ce qui est cité in extenso dans l’avis émis par le conseil d’Etat) : “Très différente est l’autre catégorie de traités que nous pourrions appeler classiques, prévus aujourd’hui dans l’article 93, alinéas 1 et 2 (c’est-à-dire l’actuel article 93 alinéas 1 et 2, N.d.T.). Cette deuxième catégorie concernerait, pour donner un exemple, l’intégration dans un système de défense à l’échelle atlantique. Ce cas ne concerne pas la catégorie de traité auquel je me réfère, la participation de l’Espagne à l’OTAN n’implique aucune transfert de souveraineté. Il s’agit d’un traité militaire et politique classique et la preuve en est que lorsque la France s’est retirée du système intégré, il ne fut nécessaire de conclure aucun traité spécial et toute la procédure s’effectua par le biais d’échange de notes diplomatiques”. Diario de Sesiones del Senado, n° 62, 29 septembre 1978, cité dans “Dictamen del consejo de Estado sobre la adhesion de España al Tratado del Atlantico Norte a consulta del excmo ministro de Asuntos Exteriores”, déjà cité.

108 Pour une analyse juridique exhaustive de la procédure constitutionnelle, on se réfèrera à l’article de Araceli Mangas Martin, “El procedimiento constitucional para la eventual adhesion de España al Tratado del Atlantico Norte”, Revista de Estudios Internacionales, vol. 2, n° 1, janvier-mars 1981, pp. 81-106.

109 Javier Ruperez, op. cit., p. 180.

110 Antonio Remiro Brotons, La accion exterior del Estado, Madrid, Tecnos, 1984.

111 Javier Ruperez, op. cit., p. 206.

112 Dans un article d’Alberto Miguez intitulé “Lisbonne : le Portugal peut altérer le rôle stratégique de l’Espagne”, publié dans La Vanguardia du 3 septembre 1980, celui-ci expose le dilemne de la position portugaise et les difficultés que laissent présager les futures négociations autour de l’intégration de l’Espagne : “Les autorités de Lisbonne se sont montrées verbalement favorables à l’entrée de l’Espagne dans l’OTAN. Freitas do Amaral vient de se prononcer avec enthousiasme en faveur de l’entrée de l’Espagne dans l’Organisation. Mais, dans les profondeurs de la pensée militaire et certainement civile (portugaise), l’enthousiasme paraît beaucoup plus mitigé. Pour nos interlocuteurs, l’intégration espagnole dans l’OTAN doit être menée à la suite d’une coordination avec les pays voisins et une répartition des zones d’influences. Selon cette hypothèse, il reviendrait à notre pays la défense et le contrôle de la Méditerranée Occidentale avec une particulière incidence sur la rive sud. L’Atlantique relèverait de la compétence exclusive du Portugal”.

113 Javier Ruperez, op. cit., p. 206.

114 Dès la création du commandement ibéro-atlantique Iberlant, les commentateurs espagnols soulignaient l’intérêt direct de l’Espagne pour une partie de cette zone, tel Vicente Talon dans un article intitulé “El Iberlant, nuevo comando de la OTAN”, publié dans le journal Pueblo du 15 novembre 1971 et dans lequel il déclarait : “La création de l’Iberlant.., ne peut laisser l’Espagne indifférente. En premier lieu parce que l’organisme atlantique surveillera des régions qui nous sont propres et d’autre part en raison du rôle qui a été assigné à Gibraltar comme point d’appui de l’Iberlant”.

115 Javier Ruperez, op. cit., p. 206.

116 L’adhésion de l’Espagne à l’OTAN : arguments, faits et chiffres, document élaboré par l’Assemblée de l’Atlantique Nord, publié par le secrétariat de l’OTAN, mars 1982, 33 p.

117 Idem, p. 12.

118 Idem, p. 13.

119 Idem.

120 Mario Firmino Miguel, Portugal, a Espanha e a NATO, Lisbonne, Livraria Portugal, 1979, p. 105.

121 Bernard Labatut, “Le gouvernement socialiste espagnol et la participation à l’Alliance Atlantique”, Etudes internationales, n° 3, septembre 1985, Université Laval, Québec, p. 575 et ss.

122 Voir notamment l’ouvrage de Fernando Moran, Una politica exterior para España, Barcelone, Planeta, 1980.

123 Voir particulièrement l’intervention de Fernando Moran au Sénat dans Diario de Sesiones el Senado, 25 novembre 1981, n° 28. Nous avons donné une traduction de la plus grande partie de celle-ci dans Fernando Moran : éléments d’une doctrine des relations extérieures de l’Espagne, Toulouse, publication du Centre d’Etudes et de Recherches sur l’Armée, série “Méditerranée : armées, sociétés, stratégies”, X, 1983, pp. 59-78.

124 Conférence de presse du ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, le 10 décembre 1982, Madrid, ATDPE, 1982, pp. 203 et ss.

125 Intervention de Felipe Gonzalez devant le Congrès, Diario de Sesiones del Congreso, n° 193, 29 octobre 1981, p. 11 450.

126 Références à la politique extérieure dans le discours d’investiture de Felipe Gonzalez, 30 novembre 1982, ATDPE, 1982, pp. 201-202.

127 Interview du ministre des Affaires étrangères, Fernando Moran, lors de l’émission télévisée “Hora 25” de la chaîne SER, le 14 décembre 1982, ATDPE, p. 215.

128 Intervention de Fernando Moran devant la commission des Affaires étrangères du congrès le 21 décembre 1982, ATDPE, 1982, p. 220.

129 La Vanguardia du 25 mars 1984.

130 Conférence de presse du président du gouvernement, Felipe Gonzalez, le 14 mars 1983, ATDPE, mars 1983, p. 282.

131 El Pais, 26 mars 1983.

132 Interview du ministre de la Défense, Narcis Serra, dans El Periodico, 19 février 1984.

133 Conférence de Luis Solana prononcée durant les “Jornadas informativas sobre temas internacionales” organisées par la Sociedad de Estudios Internacionales le 12 avril 1984 à Madrid.

134 Enrique Chueca, “Guerra reconoce que el Gobierno actuo con ambigüedad calculada ante la consulta”, El Pais, 3 mars 1986.

135 Diario de Sesiones del Congreso, n° 266 et 267 des 4 et 5 février 1986, pp. 11 954-12 051.

136 Diario de Sesiones del Congreso, n° 266, 4 février 1986, pp. 11 961.

137 Voir par exemple l’intervention de Manuel Fraga Iribarne au cours du débat précité, Diario de Sesiones del Congreso, n° 266, 4 février 1986, p. 11963 et ss.

138 Diario de Sesiones del Congreso, n° 266, 4 février 1986, pp. 11 960.

139 A la suite du revirement de la position du gouvernement socialiste sur l’OTAN, le PSOE s’est divisé en deux blocs : d’une part ceux qui ont suivi la ligne officielle sans réticences : il s’agit de la direction nationale, du gouvernement et de la majeure partie des hauts responsables publics nommés par l’administration socialiste ; dans un deuxième bloc qui regroupait les fidèles à l’attitude hostile à l’OTAN on trouve le syndicat UGT, le mouvement Izquierda Socialista, les jeunesses socialistes, certaines fédérations régionales et une multitude de militants. Cependant, cette confrontation des attitudes ne conduira à aucun éclatement ou atomisation du parti puisqu’à l’approche de l’échéance du référendum la majeure partie des instances hostiles à l’Alliance finiront par nuancer leurs positions en les faisant converger avec la position officielle.

140 El Pais, 12 mars 1986.

141 El Pais, 10 mars 1986.

142 El Pais, 12 mars 1986.

143 Felix Bayon, “Los paises occidentales, entre la impasibilidad y la impotencia”, El Pais, 10 mars 1986.

144 Alfonso Guerra, “Sobre el referendum”, El Pais, 12 janvier 1986.

145 El Pais, 7 mars 1986.

146 Le numéro 3 du PSOE, Jose-Maria Benegas, déclarait que préconiser l’abstention était une grave irresponsabilité, El Pais, 8 décembre 1986.

147 El Pais, 8 mars 1986.

148 Intervention du président du gouvernement, Felipe Gonzalez, El Pais, 9 mars 1986.

149 Vicenç Fisas Armengol, “La politica de defensa, el problema fundamental”, El Pais, 8 mars 1986.

150 Carlos Yarnoz, “Los Españoles no creen en la amenaza sovietica”, El Pais, 20 février 1986.

151 Andres Ortega, “Carrington declara que no hay prisa para que España defina su contribucion militar”, El Pais, 14 mars 1986.

152 Diario de Sesiones del Congreso, n° 272, 26 février 1986, p. 12240.

153 Diario de Sesiones del Senado, n° 151, 18 mars 1986, p. 7121.

154 Déclaration du gouvernement sur la politique extérieure faite devant le Sénat par le ministre des Affaires étrangères, Marcelino Oreja, Diario de Sesiones del Senado, n° 9, 9 mars 1978, p. 460.

155 Voir notamment L’Alliance Atlantique : structures, faits et chiffres, déjà cité.

156 Cité par Lothar Ruehl, La politique militaire de la Ve République, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, p. 114.

157 Diario de Sesiones del Senado, n° 151, 18 mars 1986, p. 7 120.

158 Cité par Lothar Ruehl, op. cit., p. 150.

159 Le détail des effectifs de cette représentation se trouve dans la réponse écrite du gouvernement donnée dans le BOCG du Sénat du 29 octobre 1984 : 1. nombre de militaires destinés à la représentation espagnole : 9 (2 officiers supérieurs faisant fonction de conseiller et conseiller-adjoint de Défense ; 1 officier général représentant le chef d’état-major de la Défense (JEMAD) au comité militaire, aidé de 3 officiers supérieurs représentant les 3 armes et 1 officier subalterne ainsi que 2 sous-officiers de rang supérieur) ; 2. participation aux activités de l’OTAN. Le ministre de la Défense : deux fois par an à la réunion ministérielle du comité des plans de défense (CPD) ; le chef d’état-major de la Défense : deux par an aux réunions du comité militaire qui coïncident avec celles du comité des plans de défense et sporadiquement à d’autres ; le directeur général de l’armement (DGAM) assiste à différentes réunions touchant à la conférence des directeurs de l’Armement.

160 L’organisation OTAN d’entretien et d’approvisionnement (NAMSO) est chargée de centraliser les achats de matériels de rechange et les munitions destinés à certains systèmes d’armes. Elle s’occupe aussi de fournir les moyens d’entretien et de réparation indispensables au soutien de divers systèmes d’armes.

161 BOCG du 23 septembre 1983, p. 481.

162 Diario de Sesiones del Congreso, commission de la Défense, n° 65, 12 mars 1985.

163 Andres Ortega, “La OTAN se hace al andar”, El Pais, 19 février 1986.

164 Le gouvernement avait choisi de ne pas signer les communiqués au motif que c’est par la signature de ces communiqués qu’est engagée la responsabilité de l’Etat. Voir BOCG du 23 septembre 1983, déjà cité.

 

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