L'avenir de la diplomatie navale 

James Cable

"L’Europe est entrée dans une nouvelle ère

pleine de promesses. En conséquence, 

l’alliance doit avoir la ferme intention de s’y adapter. "

Conseil de l’OTAN

Les navires de guerre existent pour servir des intentions politiques. N’importe quel État, petit ou grand, possédant une façade maritime, peut éventuellement menacer un ennemi de sa force navale ou l’employer contre lui, voire quelquefois résister à ses attaques grâce à elle. Il est clair que les intentions politiques des États peuvent différer selon leur puissance, leur situation géographique, leurs traditions et le type de gouvernement. Personne ne s’attend à ce que la Suède fasse de ses navires de guerre tout ce que les États-­Unis attendent d’eux ; de même, personne ne pense qu’un État se comporte toujours de la même façon. Des changements de gouvernements peuvent modifier les objectifs initiaux comme ils transforment l’atmosphère des relations internationales.

Cette atmosphère est définie pour ce qui est des marines de guerre par des supputations et des prévisions. Celles qui concernent la guerre sont les plus essentielles. Un conflit est-il probable ? Contre qui ? S’il y a des alliés, de quel côté sont-ils ? Au début du XXe siècle une modification du climat international persuada la Grande-Bretagne que l’Allemagne allait être son ennemie probable alors que la France et la Russie, longtemps considérées par elle comme des ennemies, allaient devenir des alliées souhaitées.

Il fallait rechercher une autre attitude face à ce changement. Après 1815, la Royal Navy croyait de moins en moins à un conflit de grande ampleur. Elle porta tous ses efforts vers la lutte contre la piraterie et le commerce des esclaves. Il y eut des opérations secondaires en Chine et au Moyen-Orient. La diplomatie de la canonnière fut de mise dans les mers lointaines où en 1848, opéraient 129 navires de guerre britanniques alors que seulement 35 étaient stationnés dans les eaux anglaises.[1] Une seule fois, entre 1815 et 1914, la Royal Navy participa à un sérieux conflit périphérique où la France et la Grande-Bretagne étaient alliées contre la Russie, en 1854-1855 ; d’ailleurs, au cours de cette guerre, il n’y eut aucune bataille navale importante. Pendant les premières décennies du XXe siècle, les programmes et les prévisions qui concernaient le matériel naval, durent subir des modifications radicales que les quatre-vingts dernières années n’avaient pu ou voulu faire.

A partir de 1945, on vécut une expérience d’un genre différent. Les plus puissantes flottes de guerre du monde prévoyaient l’immi­nence d’un gigantesque conflit et s’y préparaient : les forces de l’OTAN contre celles du pacte de Varsovie. C’était la principale rai­son pour laquelle on construisait des navires de guerre et pour laquel­le les flottes s’entraînaient. Tout le reste, les guerres de Corée, du Vietnam et de l’Atlantique Sud, était regardé comme secondaire, de même que les multiples occasions, partout dans le monde où des pays découvrirent une utilisation diplomatique de leurs navires de guerre : l’emploi de la menace ou de la force limitée à des fins politi­ques. Comme en 1914, les officiers de marine attendaient Der Tag.[2]

Ce jour-là n’est jamais venu et le monde s’est transformé. Le pacte de Varsovie s’est désagrégé, non pas officiellement, mais pour des raisons pratiques et on se demande si la cohésion de l’URSS ne va pas s’effriter. La guerre si longtemps attendue est peu probable. Les navires de guerre de nombreuses nations opérant en 1990 en mer Rouge et dans le golfe Persique y ont été déployés pour faire appli­quer les sanctions contre l’Irak, sanctions que le Conseil de sécurité a décidées sans le moindre veto. Si nous revoyons ce qui s’est passé il y a quelques années dans la longue guerre entre l’Irak et l’Iran débutant en 1980, nous devons convenir qu’un changement radical des relations internationales est apparu. Aucune des grandes puissances n’a tenté d’intervenir suffisamment à temps pour empêcher cette guerre.[3] Au contraire, elles entrèrent en compétition pour fournir plus d’armes aux belligérants. D’autres en firent autant et en tout 41 pays exportèrent des munitions de guerre vers l’Iran. Parmi ces derniers, quelques-uns en fournirent à l’Irak, dont les finances amplement alimentées par des avances du Kowe  ït et d’autres pays arabes inconséquents, rendirent les gros achats plus aisés et plus rentables. Ainsi l’Irak importa des techniques de pointe de 18 pays.[4] Les superpuissances, qui ne dédaignaient pas pour autant le profit étaient plus occupées par leur guerre froide. C’est elle qui a amené les "task forces" de porte-avions américains dans l’océan Indien et non pas les centaines d'attaques de la part des deux belligérants contre des pétroliers à destination de l’Europe ou du Japon.

LA VIOLENCE DANS LA PAIX

Il n’est absolument pas certain que l’actuel répit dans la tension entre les deux superpuissances durera ni qu’elles se persuaderont de collaborer efficacement pour réduire les soubresauts dans les relations internationales. Les forces armées de l’URSS sont encore puissantes et il est difficile de savoir, même à court terme, à qui elles obéiront. Mais l’optimisme est devenu un sentiment plus respec­table qu’il ne fut. Pour le moment, les flottes de guerre peuvent se permettre d’observer une pause dans la préparation à la guerre totale. Elles peuvent remettre en question leur attitude vis-à-vis des missions de moindre priorité. Quelle que soit l’harmonie entre les deux superpuissances, même si celles-ci cessent d’être plurielles, ce monde restera un monde violent où les océans devront être soumis à un contrôle.

Désormais cette tâche devrait être plus aisée. Les actes de piraterie qui se sont multipliés au cours de ces dernières décennies, ont été un scandale alors que ce fléau avait été extirpé dans les années vingt. De 1980 à 1985, personne au monde n’a souffert autant que les "boat-people" vietnamiens fuyant leur pays à bord de petites embarcations. Des pirates en tuèrent 1376, alors que 2 283 femmes furent violées et 522 enlevées[5] ; malgré une campagne internationale soi-disant anti-pirates, le nombre des victimes fut encore plus élevé en 1988.[6] En mars et avril 1989, des atrocités furent perpétrées dans le sud de la mer de Chine.[7] Les réfugiés vietnamiens ne furent pas les seules victimes ; des navires marchands furent attaqués, certains battant pavillon de l’URSS ou des États-Unis. Cependant au cours de ces années, deux des plus puissantes flottes du monde possédaient des bases proches : la flotte soviétique du Pacifique à Cam Ranh au Vietnam et la VIIe flotte américaine à Subic Bay aux Philippines. Avec leurs navires rapides, leurs avions, leurs radars et leurs installations radioélectriques, ils étaient mieux équipés pour rechercher, capturer et détruire les pirates que ne l’avait été la Royal Navy au XIXe siècle.

C’est à cause de leur rivalité que les superpuissances ont été empêchées d’agir contre la piraterie. Chacune hésita à faire un geste qui aurait pu diminuer sa préparation à la guerre ou l’aurait exposée à une manœuvre d’exploitation politique par l’autre. Si les relations entre superpuissances deviennent plus faciles et plus confiantes, la piraterie, qui sévit également en Afrique occidentale, dans la mer des Antilles et en Amérique du Sud, pourrait être réprimée aussi sévèrement qu’au XIXe siècle.

La piraterie représente en soi un cas particulier. Les superpuis­sances, à même d’approuver ensemble la condamnation de la conquête du Koweït par l’Irak, n’ont que de faibles raisons pour éprouver une sympathie même dissimulée ou pour offrir une aide à ces ennemis du genre humain. Dans les conflits habituels entre États, il n’existe que peu de tolérance pour "l’utilisation ou la menace d’utilisation d’une force navale limitée considérée autrement que comme un acte de guerre, afin de conserver un avantage ou pour éviter de subir des pertes, que ce soit au cours d’un conflit interna­tional ou encore contre des étrangers à l’intérieur du territoire ou dans la sphère de la juridiction de leur propre État." [8]

Avant que la nouvelle ère ne commence, tous les cas où on s’est servi d’une force navale limitée n’ont pas soulevé la même objection. Porter secours à ses propres nationaux et les sauver du danger ou de la guerre civile dans un pays étranger peut être, strictement parlant, une violation de la souveraineté, et cela est fréquemment toléré. Par exemple, des navires de l’US Navy furent déployés au large des côtes de Haïti en janvier 1988, avant que n’ait lieu dans ce pays une élection qu’on craignait difficile.[9] Plus tard, cette année-là, un navire australien, le tender pour destroyers Stalwart et le navire école Jarvis Bay avec 400 hommes de troupe à bord arrivèrent à Port Vila pour évacuer des touristes australiens après que des désordres eurent éclaté dans le Vanuatu, ancien condominium franco-britannique devenu indépendant.[10]

Après un coup d’État manqué aux îles Maldives, la frégate indienne Godaveri accomplit une opération plus importante à la demande des autorités maldiviennes en novembre 1988 : sauvetage d’otages, capture de mercenaires et destruction du navire qui les avait amenés.[11] En juin 1990, des bâtiments de guerre britanniques, français et américains furent envoyés au large de la côte occidentale d’Afrique au moment de la guerre civile au Liberia ; les marines américains débarquèrent pour protéger l’évacuation des étrangers.[12]

Faire appel à des navires de guerre pour ce genre de mission ne semble pas provoquer la critique à l’époque actuelle plus qu’à la précédente, mais ces missions étaient alors plus simples et tout à fait justiciables de la menace ou de l’usage de la force effective (définitive force). La force navale limitée devient effective si elle instaure un fait accompli[13] auquel la victime ne peut résister, lui laissant le choix entre le consentement et l’escalade.

L’intervention de l’Inde au Sri Lanka pendant la guerre civile a été plus controversée ; elle avait débuté en 1987 quand le gouverne­ment de l’île accepta, sous la forte pression de l’Inde, l’intervention des troupes de ce pays dans le conflit entre Tamouls et Cingalais au nord du Sri Lanka. Deux frégates indiennes furent dépêchées à Colombo au cas où il serait nécessaire d’évacuer le haut commissaire indien et sa suite. En 1989, lorsque le nouveau gouvernement du Sri Lanka exigea le départ de ces troupes ou leur passage sous l’autorité du nouveau président, le refus de l’Inde fut renforcé par l’envoi du porte-avions Virat au large de Colombo. Ce n’est qu’après l’entrée en fonction d’un nouveau gouvernement indien que le départ de ces troupes put être envisagé, en 1990.[14]

Il est surprenant que cette intervention massive de l’Inde avec ses 45 000 hommes, qui semble avoir été entreprise par le gouver­nement de ce pays dans l’espoir d’en tirer un avantage pour sa politique intérieure (il y a beaucoup de Tamouls dans le sud de l’Inde), n’ait pas provoqué plus de critiques dans le monde interna­tional. En 1983, quand les États-Unis entreprirent l’opération Urgend Fury dans l’île de la Grenade, même leurs alliés n’ont pas manqué de les critiquer. Dans les années quatre-vingts, les puissances mondiales avaient d’autres préoccupations et aucune superpuissance n’aurait pu tirer un quelconque avantage en critiquant l’Inde. Dans une nouvelle ère de détente et même de coopération, l’Inde n’aurait pas été quitte aussi facilement.

En 1988, des accrochages entre navires de guerre chinois et vietnamiens aux îles Spratley attirèrent peu l’attention internationale ; c’était en fait un scénario à répétition.[15] C’est aussi ce que représen­tent les menaces sous forme de déploiement au large de la côte libanaise en août 1989 de la VIe flotte des États-Unis et d’une force française conduite par le porte-avions Foch. Ce sont des exemples d’usage démonstratif (expressive use) de la force afin de faire baisser la tension au sein du gouvernement qui la manie et aussi quelquefois, pour rassurer l’opinion publique. Pendant plus de trente ans, de nombreuses nations sont intervenues au Liban et personne, et encore moins les malheureux Libanais, n’ont bénéficié en rien de ces manœuvres.[16]

LE GOLFE ET L’AVENIR DE LA DIPLOMATIE NAVALE

Il est certain que la forme que prend la diplomatie navale sera considérablement influencée par l’issue de l’intervention internatio­nale en faveur du Koweït occupé par l’Irak. Au moment où ces lignes sont écrites, à l’automne 1990, il semble improbable que le différend puisse être résolu par la menace ou l’emploi d’une force navale limi­tée pour appuyer l’exécution des sanctions votées par le Conseil de sécurité. Il y a plus de navires de guerre qu’il n’en faut pour assurer un blocus efficace, mais on sait déjà que l’Irak, peut-être avec l’aide peu importante de la contrebande à travers ses frontières terrestres, peut tenir malgré les sanctions plus longtemps que ne pourraient le faire ses ennemis confrontés à l’inaction dans le désert saoudien.

Les sanctions économiques n’ont pas eu dans le passé des succès très brillants, bien que décidées pour empêcher le pays agresseur d’importer tout en lui interdisant d’exporter pour acquérir des devises. Elles n’ont pas été choisies en 1990 parce que l’expérience passée montre que les sanctions fournissent un moyen de coercition efficace ; ces sanctions semblent avoir été la plus puissante mesure que pourrait approuver le Conseil de sécurité. Les importantes forces de terre et de l’air en Arabie Saoudite ont été d’abord déployées pour dissuader et, si nécessaire, repousser une quelconque agression de l’Irak. On a pris là une très sage précaution. On se souviendra qu’en 1935, l’Italie a exigé de la Société des Nations que le pétrole ne soit pas inclus dans les sanctions qu’elle lui imposait au moment de l’invasion de l’Abyssinie par les troupes italiennes. Pour arriver à ses fins, l’Italie menaça d’étendre la guerre au cas où ses désirs ne seraient pas satisfaits. Cette intimidation réussit mais, en 1990, les États-Unis et leurs alliés déployèrent des forces suffisantes pour faire la guerre.

Cette menace de guerre est un des aspects qui distinguent la crise du Koweït de 1990 du déploiement naval des États-Unis et des autres puissances occidentales pendant la guerre entre l’Irak et l’Iran en 1980. Il y avait quelque ambiguïté, voire quelque confusion, à propos des objectifs politiques que ces navires étaient censés représenter et défendre. Le président Carter avait auparavant déclaré qu’"une tentative par une force extérieure quelconque pour prendre le contrôle du golfe Persique serait considérée comme une agression contre les intérêts vitaux des États-Unis." [17]

C’était un avertissement adressé aux Soviétiques, d’autant plus sérieux que les mots du président étaient renforcés par la présence pour de longues années d’une flotte américaine puissante : deux groupes de porte-avions dans l’océan Indien. Bien qu’il ait été décidé en octobre 1986 de réduire le nombre et la durée de ces déploie­ments, un porte-avions et un cuirassé et leurs escortes étaient toujours présents dans cette zone en février 1989. Cette présence américaine bien visible constituait une menace pouvant provoquer une réaction (threat of catalytic force) ; le déploiement d’une telle puissance était conçu pour inquiéter et pousser à la prudence, en vue de trouver une solution ou même de prévenir un conflit. Dans l’hypothèse douteuse où l’URSS aurait eu l’intention d’exploiter la guerre Iran-Irak à son profit, cette menace voilée aurait pu être efficace.

Les bâtiments de guerre les plus petits et les moins puissants envoyés dans le Golfe furent employés à la protection des pétroliers susceptibles d’être attaqués par des navires ou des aéronefs des belligérants. D’autres puissances maritimes dépêchèrent des unités avant la fin de la guerre. Si tous ces navires de guerre avaient été capables de coopérer à l’établissement d’un système de convois accueillant tous les navires neutres, de nombreuses vies humaines et quelques navires marchands auraient été sauvés. Au lieu de cela, chaque marine de guerre assurait une protection occasionnelle dans certaines zones du golfe et uniquement pour des navires marchands de sa nationalité. La plupart des navires marchands ne reçurent aucune protection parce que, même pour les membres de l’OTAN, il n’existait pas d’accord sur les objectifs politiques de ce déploiement de forces navales dans le golfe Persique ; de ce fait, en l’absence de coordination appropriée, l’emploi de ces forces navales limitées eut moins d’efficacité que s’il avait été systématique.

En 1990, des forces terrestres, navales et aériennes plus importantes furent envoyées par de nombreuses nations pour faire appliquer les sanctions votées par le Conseil de sécurité contre l’Irak ; il reste à voir ce que représentera par la suite cette nouvelle menace. L’objectif initial qui se résume à forcer l’Irak à évacuer le Koweït a été approuvé par la Chine et par l’URSS, toutefois le choix des méthodes divisait les adversaires de l’Irak. La plupart étaient d’accord sur l’idée d’un blocus maritime pour faire respecter les sanctions. Nombreux étaient ceux qui acceptaient la nécessité d’une dissuasion ou d’une réponse à une attaque irakienne contre l’Arabie saoudite. Il semblait qu’une diplomatie coercitive et un déploiement militaire pouvaient suffire. Si cela ne réussissait pas, qui oserait passer à l’action offensive dégénérant inévitablement en guerre pour libérer le Koweït et exiger des réparations à l’Irak ?

La réponse à cette question et l’issue du conflit influenceront profondément dans l’avenir la réputation mondiale de tous les pays impliqués. La capacité du Conseil de sécurité à conserver dans l’avenir son importance retrouvée comme forum pour les règlements des conflits internationaux pourrait dépendre de ce que sera la situation finale ; il en sera de même pour les chances de paix au Moyen-Orient. L’effet sur l’utilité dans l’avenir des forces navales limitées est peut-être moins perceptible. La conquête irakienne du Koweït a été suivie par son annexion ; à n’en pas douter, ce furent des actes de guerre, et si on doit redresser cette situation, ce sera probablement par d’autres actes du même genre. C’est être optimiste de supposer que le blocus ou un autre forme de l’emploi des forces navales limitées pourraient contraindre Saddam Hussein à plier et à capituler.

La guerre est le test révélateur. L’emploi de la force navale limitée est un échec s’il conduit à l’escalade et à la guerre. La diplomatie navale est la solution de rechange à la guerre mais si elle en est la conséquencee, il est difficile de dire si, oui ou non, on peut qualifier l’acte initial de force navale limitée. La situation finale importe seule et non le degré initial de violence. En 1974, la Turquie s’est emparée d’une partie importante de l’île de Chypre, entraînant plus d’action militaire qu’au Koweït en août 1990, et cependant, aucun des pays qui avaient reconnu l’indépendance de Chypre n’a envisagé la guerre pour faire respecter la souveraineté de l’île. Ce territoire conquis par la Turquie en 1974 est encore aujourd’hui sous la tutelle de ce pays. Dans ce cas, la force navale limitée a été d’un emploi très efficace dans sa forme la plus ambitieuse, une opération amphibie pour créer le fait accompli contre un adversaire incapable de s’y opposer et encore moins de contre-attaquer.

Dans les années 70, la Turquie a été un des cinq pays qui réussirent à s’emparer d’un territoire par le moyen d’une force navale limitée. Ce succès a convaincu un pays au moins que désormais on ne serait plus sanctionné après un coup de main audacieux comme par le passé. Dans les affaire internationales, comme d’ailleurs dans n’importe quelle forme de politique, les précédents sont des alibis ayant du poids. C’est ainsi que la junte argentine crut avec trop de confiance que l’invasion des Falkland en 1982 pourrait réussir avec une force navale limitée car, localement il n’avait aucune force capable de résister et que, d’autre part, la junte était sûre que l’escalade menant à la guerre ne se produirait pas.

On tint compte de l’échec de l’Argentine et dans les cinq années suivantes, les forces navales limitées continuèrent d’être employées mais de manière différente. Les puissances navales secon­daires comme l’Argentine, ou plus faibles qu’elle, en firent moins usage et ne s’engagèrent pas dans des opérations plus ambitieuses ou de plus grande ampleur. En revanche, la marine des États-Unis entreprit presque autant d’opérations que le reste du monde et quelques-unes, comme l’intervention en Grenade en 1983 ou le bombardement de la Libye en 1986, furent intenses et de grande ampleur. Le processus a été différent entre 1975, quand la victoire du Vietcong contraignit les Américains à évacuer l’Indochine, et 1979 avec un déploiement de force navale limitée ayant le caractère d’une menace nettement exprimée : un exercice de débarquement dans l’enclave américaine de Guantanamo à Cuba. Par la suite, le reste du monde menaça d’utiliser les forces navales limitées ou en employa réellement quatre fois plus souvent que les États-Unis.

Il est évident que le comportement des États dans la conduite des relations internationales obéit normalement à plus d’un motif. Si la défaite au Vietnam fut suivie d’une activité réduite des États-Unis et que le succès de la Grenade eut l’effet opposé entre 1983 et 1988, il est non moins significatif qu’on peut faire un rapprochement avec les personnalités des présidents qui se succédèrent : Ford et Carter pendant la première période et Reagan pendant la seconde. On peut prédire avec une quasi-certitude que le succès remporté par les Américains et leurs alliés face à l’Irak conduira, plus que s’ils échouent, à une recrudescence de l’emploi de la diplomatie navale dans les années à venir. Il faut observer que l’Irak ne s’est servi d’aucune force navale pour envahir le Koweït.

QUI, A QUI ?

L’effet d’un possible règlement dans le conflit à propos du Koweït entraînera des répercussions différentes dans chacun des pays. Un succès américain encouragerait les puissances qui sont favorables au maintien du statu quo et s’opposent à l’emploi de la force pour modifier la nature des relations entre États ou priver de sa souveraineté et de son indépendance un Etat internationalement reconnu. La plupart des puissances maritimes sont aujourd’hui des puissances satisfaites. Cependant, une douzaine de pays, spéciale­ment au Moyen-Orient mais pas uniquement là, désireraient des changements et ils l’ont montré en utilisant la force ; étant donné qu’un ou deux ont des raisons particulières pour s’opposer à l’Irak, ils pourraient tirer de fâcheuses conclusions d’un quelconque repli américain. Quelle que soit l’issue de ce conflit auquel de nombreuses nations ont participé, étant donné l’importance des forces déployées des deux côtés, nous devons nous attendre à d’autres changements dans les relations internationales.

La réaction à ces modifications de l’emploi de la force navale limitée ne dépendra pas uniquement de leur nature, mais aussi des réactions des États qui possèdent des marines de guerre. Le nombre de ces derniers dépasse cent, mais beaucoup ont des marines peu entraînées qui ne sont que des forces de défenses côtières. Depuis la fin de le deuxième guerre mondiale en 1945, 39 États ont utilisé la force navale limitée, mais de telles statistiques ne sont qu’approxima­tives. Les gouvernements ne donnent aucun chiffre officiel et ceux tirés des documents publiés ne peuvent qu’introduire un élément d’incertitude. Des incidents mineurs risquent d’être omis et il reste toujours la question de la définition et de la classification. Par exemple, il serait absurde de penser que l’Islande a dépassé le record des États-Unis en prétendant compter l’emploi de la force navale limitée chaque fois qu'un garde-pêche islandais a arraisonné un pêcheur au cours d’une campagne qui dura des années ; il y eut jusqu’à 65 arraisonnements en six mois.

Les chiffres donnent au moins une indication après avoir tenu compte de chaque sorte d’incident et non de ceux qui se répètent comme on vient de le voir. Sur 39 États, 28 n’ont employé la force navale limitée ou sa menace qu’en deux occasions au plus en 45 années. On peut comparer ces chiffres avec ceux qui sont des records : Etats-Unis : 80, Grande-Bretagne : 31, France : 17 et URSS : 10 ; aucun autre pays ne dépasse la dizaine et une marine importante comme celle de l’Allemagne de l’Ouest n’a jamais employé la force navale limitée. Le nombre des victimes (64) de la force navale limitée est plus élevé que celui des assaillants et les pays qui en ont souffert le plus sont : Grande-Bretagne : 17, URSS : 16, États-Unis : 13 ; ces pays sont justement ceux qui figurent en tête chez les assaillants. Seuls 17 pays parmi les victimes n’ont pas été des assaillants parce qu’ils ne possédaient de marine suffisante. La Chine, l’Égypte, le Liban, la Libye et la Syrie ont été victimes chacun à peu près une dizaine de fois alors qu’ils n’ont été assaillants que pour un chiffre inférieur ; quand à la France, elle ne fut victime que trois fois.

La Méditerranée, la mer Rouge et le golfe Persique ont été des théâtres privilégiés de ce genre d’opération ; le Pacifique a été particulièrement touché et aucune mer ni aucun océan n’a été entièrement épargné.

De nombreuses tendances apparaissent depuis 45 ans et on peut affirmer qu’un nombre plus élevé de pays font usage de la force navale limitée, que les États-Unis sont en tête, qu’en revanche l’URSS a été très discrète et que toutes les marines de guerre européennes (sauf celles de la Grande-Bretagne et de la France) brillèrent par leur prudence. N’importe laquelle de ces tendances pourrait être modi­fiée d’une manière ou d’une autre par les conséquences de la crise du Koweït. Mais un élément qui, il y a vingt ans était décisif, a déjà disparu : "Par conséquent, de nos jours un pays victime de la force navale limitée devrait toujours avoir la possibilité de réclamer une aide, soit comme satellite d’une superpuissance, soit en tant qu’État faisant appel à l’une d’elles, s’il ne reçoit pas assistance de l’autre".[18]

Cela semblait encore vrai en 1980 mais ce ne l’est plus en 1990. A l’avenir, même le droit de l’URSS à bénéficier du statut de super­puissance peut être remis en question.

L’amélioration des relations entre les superpuissances, et d’autre part, les problèmes internes de l’URSS, ont provoqué un autre chan­gement qui peut avoir des conséquences durables. Du fait que beaucoup de membres de l’OTAN ne considèrent plus la conquête de l’Europe de l’ouest par l’URSS comme imminente, ou du moins pro­bable à brève échéance, ils sont prêts à porter assistance aux États-­Unis hors de la zone du traité de l’Atlantique Nord. Quelques États arabes ont envoyé des forces pour participer à la défense de l’Arabie Saoudite. Si ces efforts de coopération sont couronnés de succès, il se peut que d’autre changements apparaissent dans les relations internationales : une préférence marquée pour la paix, l’ordre et la stabilité ainsi qu’une bonne volonté renouvelée pour lutter contre le nationalisme conquérant et la diffusion d’idéologies révolutionnaires.

Avant 1914, et ensuite entre 1919 et 1939, les puissances navales étaient prêtes à admettre pour chacune d’entre elles l’utilisation de la force navale limitée plus facilement que ce ne fut le cas après 1945. En 1927, huit marines de guerre envoyèrent des unités à Shanghai, au moment où l’on craignait une attaque par des armées révolution­naires chinoises des concessions internationales ; 40 000 hommes furent débarqués. Entre 1945 et 1989, il n’y eut aucun autre exemple de coopération internationale aussi étendue pour l’emploi de la force navale limitée. En 1965, six États d’Amérique latine furent amenés à participer à l’intervention des États-Unis en République domini­caine ; ils envoyèrent si peu de personnel (Nicaragua 159, Costa Rica 21, El Salvador 3) que leur collaboration fut symbolique comparée à l’effort des États-Unis et de leurs 29 000 hommes.[19]

LES MÉTHODES

Les années 1920 furent la période classique d’utilisation de la force navale limitée. A cette époque, un seul navire de guerre pouvait être très efficace, en particulier sur les fleuves chinois ou sur les côtes d’Amérique centrale. Les liaisons par radiotélégraphie étaient encore dans l’enfance et de plus peu sûres sur de grandes distances. On devait donner aux commandants de navires une grande latitude pour prendre une décision, si possible en accord avec le plus proche consulat. Au début des années 30, le secrétaire d’État américain regrettait que le ministère de la Marine lui-même ne soit pas au courant des initiatives déjà prises par les commandants des bâtiments de guerre des États-Unis dans les eaux nicaraguayennes. Certes, quand on utilisa des forces plus importantes, on arriva à maîtriser plus complètement ces interventions ; toutefois, encore à cette époque, les moyens de communication rapides et sûrs que nous connaissons aujourd’hui n’existaient pas encore. La plupart des interventions ont été le fait de navires opérant seuls, généralement des Britanniques, Français, Japonais et des canonnières de l’US Navy en Chine ; ce furent les commandants de ces unités intervenant seuls qui le plus souvent utilisèrent réellement la force.

Dès les années 30, cela commença à changer et depuis 1945, la menace de la force navale limitée ou l’utilisation même de cette force devinrent de plus en plus fréquentes de la part de bâtiments plus importants, de " task forces", d’escadres où encore de flottes et cela d’après les instructions reçues de leurs chef de gouvernement. Hervé Coutau-Bégarie a très clairement souligné avec quelle fréquence les porte-avions ont été utilisés, tout spécialement par les États-Unis. Il est vrai qu’il existe aujourd’hui et qu’il existera à l’avenir des formes particulières à chaque marine d’utilisation des porte-avions. Les porte-avions français ont été désignés pour montrer leur force ou même l’utiliser plus souvent que ceux de la Royal Navy.[20]

Des raisons à la fois militaires et politiques expliquent l’utilisation de forces plus importantes et plus sophistiquées. Pour les petites nations côtières, il était en effet devenu plus facile et plus économique de se défendre contre toute attaque ou toute contrainte missiles, mines, avions, petites unités rapides d’attaque étaient largement disséminés dans le monde. N’étant plus protégé, un navire moderne pourrait être mis hors de combat par un seul impact car il est largement équipé d’un appareillage électronique fragile. Avec suffisamment d’espace à la mer, une "task force" convenablement située peut donner à chacune de ses unités une protection quasi absolue mais on ne peut plus lui suggérer de débarquer des fusiliers marins, baïonnette au canon. L’USS Stark, du fait qu’il opérait seul et dans des eaux étroites, s’est montré aussi vulnérable en 1987 dans le golfe Persique que les frégates britanniques au large des Falkland en 1982. Michael Morris, dans une étude intéressante intitulée Expansion of Third World Navies, a fait une analyse complète de la croissance du commerce des armes. Les industriels, les clients et les ventes ont numériquement beaucoup augmenté récemment et les petites nations côtières ne se satisfont plus de matériels et d’équipements périmés ou d’occasion.[21]

Cette tendance devrait se maintenir. Dans le passé, quelques bandits criminels vendaient aux Indiens d’Amérique de l’eau de vie et des armes ; aujourd’hui, ce ne sont pas les marchands de mort seuls, mais aussi les gouvernements des grandes puissances (et des États de moindre importance plus nombreux que ceux qui le reconnaissent) qui se livrent à cette activité. Les Grandes Puissances maintiennent leur supériorité sur les mers mais il n’en est pas de même sur terre.

La Military Balance de 1989-1990 donne les chiffres suivants pour les modèles les plus puissants de chars de combat :

France                :                   1340

Irak                      :                   5500

Egypte                :                   2425

Israël                   :                   3794

Libye                   :                  1800

Syrie                    :                  4050

D’après une autre comparaison, il semble que cette évolution soit relativement récente :[22]

Il est évident que le Moyen-Orient n’est pas la seule hypothèse de travail, mais seulement un cas extrême. Quoi qu’il en soit, il y a de nos jours de nombreux pays troublés par des événements excep­tionnels comme une révolution ou une guerre civile, qui admettraient parfaitement qu’une superpuissance intervienne chez eux avec une force terrestre limitée. Parfois, on pourrait envisager d’envoyer secrètement à terre à partir d’un navire de surface ou d’un sous­-marin, un détachement de troupes spéciales pour détruire un objectif dangereux ou pour récupérer des otages. Mais dans l’avenir, de petits États faiblement armés, spécialement des États insulaires, pourront être les victimes d’opérations amphibies ou de débarque­ments de forces armées.

Les opérations terrestres qui n’exigent pas de débarquement semblent être à l’avenir beaucoup moins aisées qu’elles ne le sont aujourd’hui. Défendre son littoral et ses eaux territoriales est plus rentable, en termes de ressources aussi bien qu’en termes de consi­dération politique, qu’une opération dans des eaux étrangères et surtout dans celles d’un État lointain. Un assaillant désireux de montrer qu’il n’emploie que sa force limitée ne peut raisonnablement pas commencer par un bombardement massif des défenses adverses comme en temps de guerre. Ses navires et ses troupes peuvent même laisser celles-ci tirer les premières salves ; cela pourrait quelquefois coûter cher.

Il y a évidemment des conflits dans lesquels les circonstances permettent à l’assaillant de faire sentir sa force sans courir de risques. La VIe flotte des États-Unis au large de la côte libyenne montra sa détermination à partir de navires se tenant au large en toute sécurité ; ces démonstrations de force eurent lieu chaque année de 1981 à 1986 tandis que les avions libyens qui s’approchaient de trop près des porte-avions étaient abattus. A l’avenir, les puissances navales peuvent continuer à penser que l’usage de la force navale limitée est mieux mise en œuvre par des navires se tenant au large. Sans risque excessif, on pourra pratiquer un blocus, organiser un système de convois ou lutter contre la piraterie. Si une force peut s’exercer sur mer ou depuis la mer, l’adversaire ne peut se défendre que s’il y a escalade de sa part et s’il en a le pouvoir ou s’il l’ose.

Ainsi, il serait erroné de supposer que les victimes potentielles seraient toujours capables d’obtenir l’immunité en se procurant des armes modernes pour défendre leurs côtes. En effet, une défense côtière peut obliger l’assaillant à faire usage d’une force d’une telle ampleur ou d’un tel type que cela provoquerait une condamnation par les autres nations. La Libye avait peu d’amis dans le monde, mais les États-Unis lors de leur bombardement d’objectifs côtiers n’ont trouvé qu’un faible appui chez la plupart de leurs alliés. Dans le proche avenir, quelles que soient les modifications des relations internationales, la décision d’user de la force navale limitée, et le choix des méthodes pour ce faire, exigeront au préalable une analyse politique et navale. Il est également probable que seule une faible partie des conflits internationaux pourront d’après cette analyse être réglés par l’emploi de la force navale limitée considérée comme seule valable.

CHANGEMENTS DANS L’ENVIRONNEMENT

L’environnement politique dans lequel on a étudié la menace de la force navale limitée ou de son usage s’est déjà grandement modifié au cours du XXe siècle. En 1900, la révolte des Boxers en Chine a été suivie par les meurtres du ministre allemand et du premier secrétaire japonais. Le siège des légations étrangères à Pékin a pu débuter avec le soulèvement des Boxers xénophobes, mais l’impératrice douai­rière et ses ministres permirent aux troupes régulières chinoises de continuer cette action. Avant que le quartier des légations ne soit complètement circonscrit, une petite force compo­sée de soldats et de marins allemands, américains, autrichiens, britan­niques, français, italiens, japonais et russes des 17 navires de guerre stationnés au large de la côte furent envoyés à Pékin pour garder les légations. Sous les ordres du ministre britannique qui avait été autre­fois militaire, cette force disparate résista aux assiégeants pendant deux mois jusqu’au moment où une force de secours mise sur pied par les huit pays réussit à se frayer un chemin jusqu’à Pékin.

Cette diligence de la part des puissances navales à coopérer à la défense de leurs diplomates et de leurs ressortissants quels qu’aient pu être leurs différends, est un exemple révélateur. Elles ont conti­nué à collaborer par intermittences et pendant de longues années ; à l’approche de la deuxième guerre mondiale, cette collaboration subit des contraintes grandissantes. Au début de la guerre civile espagnole, diverses missions diplomatiques étaient retenues à Saint Sébastien, la capitale d’été, mais aussi le théâtre des premiers combats ; un troisième secrétaire britannique réussit à nager jusqu’à un navire de guerre français mouillé près de la côte ; il portait des messages émanant de l’ambassadeur britannique et du chargé d’affaires allemand demandant l’envoi de navires de guerre pour les libérer. Le commandant français rendit obligeamment ce service et, par la suite, le secours demandé arriva.[23]

Au cours de la difficile période entre 1945 et 1989, on cherche­rait en vain des exemples de coopération semblable entre des ennemis potentiels où aucun défi n’entraînait de réponse appro­priée. Le défi subsistait mais ne recevait pas de réponse. En 1967, l’ambassade britannique à Pékin fut attaquée, pillée et brûlée ; le chargé d’affaires et les membres de son cabinet furent durement molestés. On n’apporta aucun secours, il n’y eut pas de représailles et pas la moindre réaction internationale. En 1980, les États-Unis tentèrent de sauver le personnel de leur ambassade de Téhéran et échouèrent ; les otages ne furent libérés qu’après rançon.

La guerre froide empêcha les contacts amicaux entre les marines de guerre des superpuissances mais, même dans le cas d’une entente entre elles, elle ne réussit pas à créer une solidarité contre des pays tiers. La force navale limitée ne fut employée que dans le strict cadre national. Les sympathies entre alliés ou simplement leur compréhension ne pouvaient pas être prises pour argent comptant La plupart des membres de l’OTAN ont eu des motifs de se plaindre à un moment donné des critiques et des oppositions de la part de leurs alliés à propos d’initiatives prises par leurs marines. Dans cette période qui correspond au milieu du XXe siècle, on a souvent employé une diplomatie navale contraignante que l’opinion interna­tionale réprouvait.

Il est trop tôt pour tenter de prévoir ce que sera le comporte­ment international au cours de la dernière décennie de ce siècle au cas où il y aurait menace ou utilisation de la force navale limitée. Nous pouvons dire avec certitude que le climat sera différent, mais il est impossible de dire comment il le sera. Ainsi, l’URSS existera-t-elle encore ou comprendra-t-elle encore des nations qui actuellement menacent de quitter l’Union pour devenir souveraines ? Si cela se produit, que feront les forces armées        ? Déjà, il semble que les armes nucléaires soient retirées de nombreuses républiques et concentrées en Russie même.[24] Si l’URSS survit, se repliera-t-elle sur elle-même comme dans les années 20 et 30 pour une longue période consacrée à la reconstruction ? Ou, ayant un urgent besoin de l’aide économique occidentale le Kremlin continuera-t-il à coopérer comme en 1989 et 1990 ? Qui commandera à Moscou et qui obéira aux ordres ?

La réponse à ces questions est plus importante que l’issue de la crise du Koweït. Pendant près de 45 ans, le comportement de l’URSS était prévisible, peut-être inamical et même hostile, mais réagissant nettement suivant une idéologie connue. Aujourd’hui, il n’en est plus de même car le monde est face à un avenir incertain. Tous les plans, les prévisions, les stratégies et les politiques des quarante-cinq dernières années sont périmés.

Mais ce n’est pas la seule énigme ; le dilemme américain consiste en ceci : comment les États-Unis pourront-ils conserver leur hégémonie militaire avec une économie en déclin ? L’effondrement de l’URSS ne règlera qu’imparfaitement cette question. La crise du Koweït a montré combien était démesuré le coût de la riposte à un défi à l’ordre international établi, lancé par un État régional. A moins que cette vigoureuse réponse n’obtienne un incontestable succès, elle ne devrait pas se reproduire. Les États-Unis peuvent envisager un début de désengagement pour se consacrer sérieusement à tenter de résoudre leurs problèmes de politique intérieure.

Un climat où la rivalité entre les superpuissances n’aurait plus une influence déterminante sur les relations internationales, dans un monde en marge duquel elles se tiendraient de leur propre gré, serait une des possibilités de l’avenir. La dernière fois que cela s’est produit, entre 1934 et 1939, la guerre civile espagnole représentait un point névralgique pour les forces navales limitées vers lesquelles furent attirées les seules marines de guerre européennes. Celle des États-Unis fut retirée des parages proches des eaux espagnoles suffisamment à temps pour éviter tout risque de compromission. Quant à la marine soviétique, elle était pratiquement inexistante à l’époque.

Toute analyse d’un tel scénario, faite dans les années quatre-vingt dix, devrait tenir compte de deux différences importantes, à cause d’un échec toujours possible dans la tentative de faire plier Saddam Hussein. A la fin des années trente, les principales marines du monde étaient à peu près du même ordre de grandeur. On les divisait en deux groupes : d’un côté, les puissances agressives : Allemagne, Italie, Japon et, de l’autre, les puissances satisfaites : Grande-Bretagne et France ; quant aux États-Unis, ils se tenaient à l’écart. De nos jours, presque toutes les grandes marines appartiennent au camp des puissances satisfaites ; la force des nations agressives repose sur des soldats, des missiles et de l’aviation et pour certains sur le terrorisme.

Mais il y a une autre différence : il se pourrait que, pour au moins un temps, il n’existe plus de marine de guerre à l’échelle mondiale. Celle des États-Unis pourrait simplement devenir la plus grande et la plus forte des marines régionales dont les intérêts se porteraient sur les Amériques du Nord, centrale et du Sud. Si l’URSS se partage en États souverains, des fractions de la marine soviétique pourraient appartenir à ces États. Les marines de guerre chinoise, européennes, indienne, japonaise se consacreraient à la défense de leurs eaux régionales respectives. Il est difficile de s’imaginer les flottes britannique et française défiant Saddam Hussein sans l’appui et le secours des groupes de porte-avions américains. Nous ne pouvons pas nous attendre à ce que la Communauté européenne, si sérieuse­ment occupée à se quereller sur l’Écu ou sur l’importation de la viande de mouton, obtienne le consensus de ses membres sur la coopération navale dans un théâtre d’outre-mer comme ce fut le cas il y a quatre-vingt-dix ans.

L’emploi de la force navale limitée pourrait devenir progressi­vement la prérogative des marines régionales contrôlant leurs eaux, si les impératifs politiques et économiques s’opposaient à des opéra­tions navales lointaines. La marine des États-Unis interviendrait dans la mer des Antilles, mais pas en Libye ou dans le golfe Persique. Il est vrai qu’une victoire décisive sur Saddam Hussein ralentirait le processus de désengagement et même le rendrait moins probable. Mais la pression politique n’en subsisterait pas moins, pression qui s’exerce déjà dans de nombreux pays et ne peut que s’intensifier avec l’importance des divisions intérieures naissantes et de la détresse en URSS, pour appeler à la prudence en matière de politique extérieure, pour le désarmement et en faveur d’économies budgétaires considé­rés comme les fruits de la paix. L’application politique de la force navale limitée doit persister, comme moyen plus économique et moins condamnable que la guerre, mais toute modification au sein des relations internationales qui engage les gouvernements à tempérer leurs tentations d’entreprendre une guerre navale peut aussi, du moins pour un temps, les rendre moins disposés à pratiquer la diplomatie navale.

Aujourd’hui, nous nous trouvons au moment de l’étal de la marée attendant que la brise se lève tout en nous demandant d’où elle va souffler. Quarante-cinq ans après la montée de la guerre froide et du conflit idéologique entre l’Est et l’Ouest, il y a eu atténuation de ces phénomènes qui probablement vont disparaître. Ce qui vient ensuite apparaît incertain, ainsi que l’avenir de la diplomatie navale, cet expédient éprouvé auquel les puissances du XXe siècle ont eu recours de plus en plus fréquemment.

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