LA “SECURITE COLLECTIVE” : SES ORIGINES, SES FONDEMENTS ET SON INSTITUTIONNALISATION

 

Jean BARRÉA

 

Depuis le 17 janvier 1991, avec la "Tempête du désert" qui a soufflé contre l’Irak, au bénéfice du Koweit, agressé le 2 août 1990, les Nations Unies en sont à leur deuxième mise en œuvre des principes et mécanismes de la "sécurité collective"1. Ce régime de sécurité internationale est peu connu dans ses origines culturelles, ses fondements théoriques et ses traductions institutionnelles dans le cadre de la Société des Nations, puis des Nations Unies. Nous nous proposons aussi de présenter ce système de sécurité internationale sous le triple aspect de ses origines culturelles, de sa logique interne et de ses expériences d’institutionnalisation ; le tout sur le fond de l’opération des Nations Unies dans le Golfe, qui a abouti à la libération du Koweit le 24 février 1991, dans la débâcle de l’agresseur. Le 28, le cessez-le-feu était proclamé par les Etats-Unis. Le 3 mars, il était signé par les Etats-Unis et l’Irak. Cela, c’est l’actualité immédiate : celle-là même que nous entendons dépasser, en commençant par proposer la notion théorique d’"excédent culturel de crise". La doctrine de la "sécurité collective" se présente, en effet, sous ce jour.

PRÉLIMINAIRES THÉORIQUES

"L’internationalisme" comme "excédent culturel de crise"

Ce que l’on appelle aujourd’hui la "sécurité collective" relève de l’"internationalisme". On entend par là le courant de pensée qui, en institutionnalisant la communauté internationale d’une façon ou d’une autre, se propose toujours de dépasser le système du simple équilibre des forces entre les Etats2. L’"internationalisme" apparut en creux, pourrait-on dire, dès le XVIe siècle, avec l’école de Droit naturel (Vittoria, Suarez, etc.). A la différence de l’ancienne doctrine scolastique (Saint-Augustin, Saint-Thomas, etc.), l’école de Droit naturel, en effet, ne tenait la guerre pour juste que tant que durait l’inorganisation politique de la communauté internationale. Dans ces conditions, la guerre était perçue comme une simple procédure de remplacement, palliant le manque d’institutions internationales.

L’étape intellectuelle suivante se devine aisément : si la guerre n’est juste, comme procédure de substitution, qu’en l’absence d’autorité politique internationale, il suffit d’organiser politiquement la communauté internationale pour délégitimer la guerre, ce système décentralisé de justice où chacun est à la fois juge et partie, avec tous les risques que cela comporte. Le courant "internationaliste" se chargera donc de penser l’organisation politique du monde. La "sécurité collective" est la benjamine des théories normatives ou projets de ce courant de pensée.

Tout se passe, en effet, comme si, au moins depuis le XVIIe siècle et en Occident, les guerres déclenchent un front culturel intérieur de protestation contre le fait même de la guerre. L’Europe, qui se construit tous les jours sous nos yeux, participe de ce phénomène. Ce fut, en effet, pendant la guerre de Trente Ans, c’est-à-dire les guerres de Religion de la première moitié du XVIIe siècle, qu’Emeric Lacroix (dit Crucé) proposa, dans son Nouveau Cynée (1623), l’unité politique du monde occidental et de son principal adversaire, l’Empire ottoman, lui-même présent en Europe. L’abbé de Saint-Pierre, lui, protesta contre le retour au jeu de l’équilibre des forces après la guerre de Succession d’Espagne en proposant un nouveau plan d’unité politique européenne. Le duc de Saint-Simon et Auguste Comte réactualisèrent le projet après les guerres napoléoniennes. Il apparaît ainsi que les guerres européennes des Temps modernes et contemporains ont suscité ce qu’on pourrait appeler un "excédent d’internationalisme". Celui-ci est donc le produit dialectique des guerres européennes, c’est-à-dire des ruptures ou crises du régime de l’équilibre des forces ; lequel, en Europe, sortit des guerres de Religion et des traités de Westphalie qui y mirent fin en 16483.

La protestation "internationaliste" contre les guerres des Etats européens a connu trois phases successives : elle fut tout d’abord radicale, puis réformiste et, enfin, mixte. La protestation radicale prit la forme de propositions en faveur de l’unité politique de l’Europe. La version réformiste de la protestation "internationaliste" avança la formule de la paix européenne par l’arbitrage international : il en résultera, en 1899, la création de la Cour permanente d’arbitrage de La Haye. La protestation radicale était politique : elle faisait reposer la paix internationale sur la création d’un pouvoir politique européen se substituant aux Etats-nations. La protestation réformiste, d’origine anglo-saxonne, était juridique : elle confiait la paix entre les Etats européens au respect de sentences arbitrales. Et la "sécurité collective" dans tout cela ? Elle est, en quelque sorte, la version mixte ou intermédiaire de la protestation "internationaliste" contre les guerres européennes, auxquelles donnait régulièrement naissance le système international "westphalien", c’est-à-dire l’équilibre européen des forces4.

Les trois étages de l’“excédent culturel de crise”

Avant de passer à l’examen de la "sécurité collective", il convient de revenir un instant sur la notion théorique d’"excédent culturel de crise". Cet excédent se distribue, en effet, sur trois niveaux : un niveau académique ou culturel, un niveau social et, enfin, un plan politique ou diplomatique. Tout se passe, en effet, comme si les idées se formulent théoriquement, se socialisent, ensuite, et s’actualisent politiquement ou diplomatiquement, enfin. Ce voyage, qui va donc de la culture à la politique, peut être plus ou moins long. Le voyage (culturel, social et diplomatique) de l’idée européenne s’étale sur plusieurs siècles. Il s’étire, en effet, des guerres de Religion à la seconde guerre mondiale. Les premières ayant engendré, comme nous l’avons vu, la protestation académique d’Emeric Crucé ; la seconde, la première organisation européenne, à savoir le Conseil de l’Europe créé en 1949. Entre les deux, il y eut les mouvements européens, auxquels on doit le fait que "l’utopie" européenne a finalement pris chair sur le plan diplomatique. Les premiers mouvements européens datent, en effet, de guerres. Ils furent particulièrement actifs après la seconde guerre mondiale et se réunirent notamment à La Haye, en 1948, pour exiger la création de l’Europe.

De ces rappels, il résulte que l’unité européenne - ce projet alternatif au régime international de l’équilibre des forces - n’est pas née dans le chef des Etats, mais bien dans celui de personnes privées, visionnaires, voire "utopiques". Cette remarque interpelle les schémas d’analyse qui, tel celui que propose l’école "réaliste" des Relations internationales, ne prennent en compte que les seuls Etats, comme acteurs de la société internationale. Aussi une réaction se dessine-t-elle de nos jours dans la théorie des relations internationales et son débat interparadigmatique. Cette réaction se présente sous le vocable d’approche "globale" des relations internationales5.

Une dernière remarque portera sur le caractère généralement dialectique du développement historique total des "excédents culturels de crise". C’est la guerre, en effet, qui suscite la protestation académique ; c’est encore la guerre qui, en règle générale, permet la socialisation d’une "utopie" formulée par un front culturel intérieur ; c’est, enfin et toujours, la guerre qui, de façon générale, donne ses chances diplomatiques à une "utopie" socialisée, c’est-à-dire portée par des forces militantes. Nous verrons plus loin que le développement historique de l’"utopie" de la "sécurité collective" a suivi pas à pas ce schéma dialectique, en trois temps. Cette remarque permet peut-être de conclure qu’il n’y a rien d’anormal au "pacifisme", réactivé, hier, par la crise des euromissiles et, aujourd’hui, par la "Tempête du désert" déclenchée par les Nations Unies. Il s’agit, sous une forme ou une autre, d’un "excédent culturel de crise"... dont relève la "sécurité collective" elle-même.

Nous voici prêt à envisager la "sécurité collective" en sa qualité d’"excédent culturel de crise", de projet alternatif "internationaliste", saisi dans sa triple dimension académique, sociale et, enfin, proprement diplomatique. Quelle guerre a suscité l’"utopie" de la "sécurité collective" ? Quelle guerre a engendré la socialisation militante de ce projet alternatif ? Quelle guerre, enfin, lui a-t-il fourni ses chances historiques ou diplomatiques ?

LES ORIGINES CULTURELLES ET SOCIALES DE LA “SÉCURITÉ COLLECTIVE”

Les origines culturelles

C’est la guerre de Crimée (1854), qui suscita dialectiquement le premier projet de "sécurité collective" avant la lettre ; le tout sur fond d’arbitrage international, jugé insatisfaisant s’il n’était pas accompagné de sanctions militaires en cas de non-application des sentences arbitrales. Le XIXe siècle se caractérisait, en effet, par le triomphe de la doctrine réformiste de la paix par l’arbitrage international (au lieu de l’unité politique européenne qui s’était imposée jusque-là dans le discours alternatif). La "sécurité collective" apparut comme une alternative à l’alternative dominante. Le monde de l’"excédent culturel de crise" n’est donc pas homogène ; nul ne l’a d’ailleurs jamais prétendu. La sous-culture "internationaliste" proposait donc diverses alternatives à la paix par l’équilibre des forces. Suivons à présent à la trace le projet de "sécurité collective" au sein de la sous-culture "internationaliste" en général.

Le premier à proposer quelque chose qui ressemble à la "sécurité collective", c’est-à-dire la paix par des sanctions internationales décidées par un tribunal international ou un embryon de gouvernement mondial, fut Gustave de Molinari. Sa proposition, en réaction à la guerre de Crimée, date de 1857. Il fut suivi par James Lorimer dix ans plus tard, tandis qu’au cours de la décennie 1870, ce fut au tour de Bluntschli de prendre la relève6. Point n’est besoin ici d’entrer dans les détails de ces divers plans de réforme de la société internationale. Relevons simplement quelques points majeurs en rapport avec ce que nous appelons aujourd’hui la "sécurité collective". De Molinari et Lorimer ne rompent pas avec le projet d’arbitrage international : ils le renforcent en y ajoutant la notion de police ou d’armée internationale en vue de garantir le respect des sentences arbitrales. Chez Bluntschli, la force internationale, chargée de faire respecter les décisions de l’organisation internationale, est confiée aux seules grandes puissances et non plus à une armée internationale.

Ces approches de la paix, souvent qualifiées de "confédérales", se démarquent autant des projets d’arbitrage international classique que de ceux qui envisageaient la paix par l’unification politique de l’Europe. Aux premiers, elles ajoutent, selon diverses modalités, la notion de sanctions militaires internationales ; aux seconds, elles retranchent toutes les fonctions politiques d’un gouvernement autres que celle de la sécurité. L’approche "confédérale" est donc une approche mixte, se situant à mi-chemin de l’approche juridique de la paix par le droit (l’arbitrage) et de l’approche politique de la paix par le pouvoir (l’unité européenne ou le gouvernement mondial).

Les pacifistes purs, souvent d’inspiration religieuse, rejetteront le nouveau venu dans l’ordre des "utopies internationalistes", pour le motif de ses appels à la force en vue d’assurer la paix internationale, là où l’arbitrage international faisait confiance à l’autorité morale des sentences arbitrales et aux pressions de l’opinion publique éclairée... entendons les "sociétés de paix". Finalement, toutefois, certaines "sociétés de paix" adopteront le nouveau projet de la paix par les sanctions internationales7. Il y avait donc, ce faisant, une amorce de socialisation du programme alternatif ou "utopie" de la "sécurité collective".

La socialisation du projet de “sécurité collective”

La socialisation du projet alternatif de la "sécurité collective" sera tout à fait acquise avec les nouvelles "sociétés de paix" qui naîtront au cours de la première guerre mondiale et qui remplaceront les anciennes, vouées, pour l’essentiel, à l’arbitrage international ; ces dernières ayant été discréditées par la première guerre mondiale... que la Cour permanente d’arbitrage de La Haye n’avait pas réussi à empêcher. Parmi ces nouvelles "sociétés de paix", mentionnons, entre autres, en Angleterre, la "League of Nations Society" (1915) et aux Etats-Unis, la "League to Enforce Peace" (1915), dont le nom même reprenait l’idée de contraindre les Etats au respect de la paix, au besoin, par la force, c’est-à-dire par les sanctions internationales8.

Malgré une nouvelle poussée de l’idéal européen, au début du XXe siècle, particulièrement en Angleterre, la première guerre mondiale socialisa le programme confédéral et universel, non pas l’ancien programme de la fédération européenne. Il y avait à cela plusieurs raisons, dont la présence d’Etats non européens aux conférences de La Haye de 1899 et 1907, qui virent naître et se renforcer le "droit de La Haye", c’est-à-dire le droit de la guerre au sens de "jus in bello9. La conférence de 1907 rassemblait 24 Etats non européens. Enfin, la guerre avait été gagnée grâce au secours venu d’outre-atlantique. L’"utopie internationaliste" se devait donc de s’élargir aux dimensions de la planète entière, ce que, du reste, les Etats européens eux-mêmes avaient pratiqué en devenant, à la fin du XIXe siècle, des puissances coloniales. L’Europe, comme assiette territoriale de l’"utopie internationaliste", était bien dépassée, tandis que l’arbitrage international était discrédité pour n’avoir pas pu empêcher la guerre. Restait l’"utopie" confédérale et universelle qui se socialisa pendant la première guerre mondiale et finit même par s’institutionnaliser dans le cadre du Pacte de la Société des Nations. Le chemin parcouru fut le suivant.

Pendant la guerre, un parti socialiste britannique (la "Fabian Society") s’adressa au romancier Leonard Woolf. Il lui fut demandé une esquisse sur l’organisation de la paix après la guerre, afin de soumettre ensuite cette dernière à l’attention des milieux gouvernementaux. Le gouvernement de sa Majesté accepta finalement le "International Government" (1915) et le "Framework of a Lasting Peace" de L. Woolf, ainsi que d’autres propositions de même nature, comme base de discussion pour l’organisation de la paix au sortir de la guerre10. En Hollande, la célèbre "Organisation pour une paix durable", une association internationale qui remplaça les anciennes associations pour l’arbitrage international, se prononça, à son tour, dans son "Programme minimum" d’avril 1915, pour l’abandon du classique équilibre des forces et son remplacement par une organisation internationale dotée du pouvoir de sanctions diplomatiques, économiques et militaires, à l’encontre de tout Etat agresseur.

Bref, si, avec Gustave de Molinari, l’"excédent culturel" de la guerre de Crimée fut, au plan académique des choses, le nouveau projet de paix internationale par une cour d’arbitrage dotée du pouvoir de faire respecter ses sentences par une police internationale, l’"excédent culturel" de la première guerre mondiale fut, au double plan, cette fois, de la socialisation des "utopies" et de leur adoption par les gouvernements, le développement d’un courant d’opinion influent, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis, en faveur de la "sécurité collective", ainsi que, finalement, la création de la Société des Nations, en 1919. Ceci, sous l’impulsion, notamment, du président américain Woodrow Wilson, qui s’était laissé influencer par le credo de la "League to Enforce Peace". "Aux négociations de Paris qui conduisirent à la création de la Société des Nations", note Inis Claude, "le concept de sécurité collective fut généralement reconnu et accepté comme l’élément central du fond théorique sur lequel le nouvel ordre devait être basé"11. Notons, enfin, pour la petite histoire, que le président du Conseil Clemenceau, à la différence de son gouvernement, qui en demandait davantage en matière de sanctions internationales, persista dans une attitude qui oscillait entre le scepticisme et le mépris pour le projet anglo-saxon de "sécurité collectivée" armée, par sanctions internationales12. Le "Tigre" ne faisait pas confiance aux dents de la SDN !

Soulignons, une fois encore, le caractère dialectique des choses : deux guerres ponctuent, en effet, le développement académique, puis social et, enfin, diplomatique du projet de la "sécurité collective", parti, en 1857, à la conquête de la diplomatie...

LES FONDEMENTS THÉORIQUES DE LA “SÉCURITÉ COLLECTIVE”

Le projet académique de la "sécurité collective" a pris chair, sur le plan diplomatique, dans les circonstances que l’on sait à présent. Il nous reste à faire la théorie de la "sécurité collective".

La "sécurité collective" se veut essentiellement l’antidote du système international dit de l’"équilibre des puissances" : la Société des Nations se voulait le contraire de l’antagonisme entre les deux grandes alliances européennes de la fin du XIXe siècle et du début du XXe siècle, à savoir la Triple alliance et la Triple Entente. C’est donc par opposition au régime international de l’équilibre des forces que l’on comprend le mieux le génie propre de la "sécurité collective". Cette dernière s’efforcera de conserver, voire de renforcer, les avantages de la sécurité par équilibre des forces, tandis qu’elle s’appliquera, en toute logique, à se débarrasser des inconvénients de ce régime de sécurité. Elle agira de la même façon, eu égard aux avantages et aux inconvénients de cette autre structure internationale de sécurité qu’est l’hégémonie ou la supériorité d’une puissance.

Avantages et inconvénients de l’équilibre et de la supériorité des puissances

L’avantage de la sécurité nationale par l’équilibre des puissances est la sécurité partagée. C’est, en effet, de part et d’autre de la ligne de l’équilibre des forces que règne une certaine forme de sécurité. L’inconvénient de la sécurité par l’équilibre des puissances, en revanche, est de ne conférer aux bénéficiaires de ce système international de sécurité qu’une sécurité assez relative. Si A égale B, il suffirait, en effet, d’un léger accroissement des forces d’un côté ou de l’autre de la ligne d’équilibre pour conférer un avantage à l’une ou l’autre des parties. La sécurité, en situation d’équilibre des puissances, est donc, tout à la fois, partagée (c’est un avantage) et relative (c’est un inconvénient). La situation s’inverse dans une relation caractérisée par la supériorité, voire l’hégémonie d’une des parties en présence. L’avantage, ici, est la sécurité maximale, qui joue en faveur de la puissance hégémonique, laquelle ne doit rien craindre de ses partenaires plus faibles. Le désavantage de la situation est la sécurité unilatérale de la grande puissance, au détriment de celle des autres acteurs de la scène internationale.

La tâche de la "sécurité collective" consistera donc à chercher le moyen de combiner la sécurité renforcée (l’avantage de la situation d’hégémonie) avec la sécurité partagée (l’avantage de la situation d’équilibre des puissances). Pour ce faire, il faudrait réussir à étendre la sécurité produite par l’hégémonie à l’ensemble des Etats membres du système international et obtenir ainsi une sécurité maximale pour tous. La "sécurité collective" y parviendra en internationalisant le principe de la supériorité des forces. En effet, si l’hégémonie d’un seul est menaçante pour tous les autres, la supériorité des forces rassemblées par la collectivité internationale tout entière ne l’est plus : elle est au service de tous les membres du système international et allie, ainsi, les avantages de l’équilibre des forces (la sécurité pour tous) à ceux de l’hégémonie (la sécurité renforcée). Inversement, les inconvénients des deux systèmes primaires de sécurité (le caractère relatif de la sécurité en situation d’équilibre et le caractère unilatéral de la sécurité en situation d’hégémonie) sont abandonnés par la même opération. En conséquence de quoi, Inis Claude, le principal théoricien de la "sécurité collective", conclut en ces termes : "la prépondérance collective a l’effet de décourager tout agresseur en puissance sans mettre une dangereuse concentration de forces à la disposition d’aucun Etat ou combinaison quelconque. Ainsi, une rupture est envisagée dans le cercle vicieux selon lequel la sécurité d’un Etat est l’insécurité d’un autre" 13. La "sécurité collective" serait donc la réalisation de la quadrature du cercle : une sécurité maximale pour tous. Tel est bien son génie propre, en principe ou en théorie.

Les fondements physique et moral de la “sécurité collective”

Inis Claude définit encore le nouveau régime international de sécurité comme étant la "sécurité pour tous et par tous". La sécurité "pour tous" renvoie à la sécurité partagée de l’équilibre des forces ; la sécurité "par tous" et, donc, par la supériorité des forces rassemblées par la communauté internationale, réfère à la sécurité maximale que confère la prépondérance ou l’hégémonie. De cette définition de la "sécurité collective" ressortent les deux grands fondements - matériel ou physique, d’une part, moral, d’autre part - du régime de "sécurité collective" ; ces fondements étant, respectivement, la sécurité maximale par la "supériorité écrasante des forces du statu quo" et la sécurité partagée par l’"indivisibilité de la paix". C’est au principe de la "supériorité écrasante des forces du statu quo" que l’on doit le fait que les sanctions militaires de la "sécurité collective" sont censées prendre la forme d’une simple "opération de police internationale". Le principe de l’"indivisibilité de la paix", quant à lui, signifie que la rupture de la paix en un endroit de la communauté internationale concerne automatiquement tous les Etats membres de la dite communauté14. Le principe moral de l’"indivisibilité de la paix" vient aussi et ainsi au secours du principe physique de la "supériorité écrasante des forces du statu quo", c’est-à-dire tous les Etats sauf l’agresseur.

L’indivisibilité de la paix exclut, au moins en théorie, la neutralité qui en est le contraire. La "sécurité collective" et sa totale impartialité excluent également, en théorie à tout le moins, les alliances de type classique. En introduisant les notions classiques d’ami et d’ennemi, ces dernières risquent, en effet, d’être dysfonctionnelles au regard de l’alliance universelle et impartiale qu’est la "sécurité collective"15. Dans ce nouveau système de sécurité, l’ami est la victime, quelle qu’elle soit, tandis que l’ennemi est l’agresseur, encore une fois, quel qu’il soit. Une sorte d’anonymat vient donc recouvrir, en "sécurité collective", les notions bien traditionnelles, en politique étrangère, d’ami et d’ennemi. Enfin, parce que la mise en œuvre effective du mécanisme de "sécurité collective" dépend nécessairement d’un vote aux résultats parfois incertains et, pour ne pas laisser sans couverture aucune un Etat agressé, la "sécurité collective" en vient cependant, dans la pratique, à tolérer les alliances classiques. Elles apportent, dit-on, une "réassurance" au mécanisme aléatoire de l’alliance universelle. Tel est le génie propre de la "sécurité collective", en comparaison aux avantages et aux inconvénients des deux autres régimes internationaux de sécurité que sont l’équilibre des forces et les situations d’hégémonie.

Conditions de bon fonctionnement de la “sécurité collective”

Ces considérations essentielles en appellent quelques autres, au sujet de l’environnement le plus propice au fonctionnement efficace de la "sécurité collective". L’intervention militaire de la "sécurité collective" contre tout agresseur, quel qu’il soit, prendra d’autant plus facilement la forme d’une "opération de police internationale" que l’agresseur sera faible. Il en résulte que la multipolarité et un certain degré de désarmement des Etats sont des corollaires naturels de la "sécurité collective". La multipolarité, par sa diffusion de la force dans toute la communauté internationale, relativise d’autant la force d’un seul de ses membres. Inversement, il apparaît que la bipolarité empêche, en cas, au moins, d’agression d’un des deux pôles par l’autre, que ne se mette en place le principe physique de la "supériorité écrasante des forces du statu quo".

Aux sanctions économiques, quant à elles, il est reproché de frapper les populations plus que les gouvernements responsables des agressions. Ce dernier type de sanctions suppose aussi, fait remarquer la théorie de la "sécurité collective", des situations d’interdépendance économique. L’autarcie est donc dysfonctionnelle. Enfin, il est reproché à la "sécurité collective" d’internationaliser le moindre conflit. L’âge nucléaire, lui, entre doublement en contradiction avec le génie propre de la "sécurité collective". Le "pouvoir égalisateur de l’atome", aussi relatif soit-il, tend à annihiler le fondement physique de la "sécurité collective", à savoir la "supériorité écrasante des forces du statu quo"; tandis que la notion de "sanctuarisation du territoire national" est de nature à faire douter du fondement moral de la "sécurité collective", entendons l’"indivisibilité de la paix".

Au total, il apparaît que l’environnement le plus propice au bon fonctionnement de la "sécurité collective" est la multipolarité, l’interdépendance économique et l’âge des armements conventionnels. Un système idéologiquement homogène est également une condition de bon fonctionnement de l’alliance universelle que sont la "sécurité collective" et son impartialité de principe. Bien des caractéristiques du système international contemporain se heurtent donc de front aux conditions de bon fonctionnement de la "sécurité collective"16. La fin de la confrontation idéologique Est-Ouest facilite, au contraire, le fonctionnement de la "sécurité collective" ; encore que celui-ci restera toujours handicapé par les inévitables intérêts stratégiques ou économiques propres aux différents Etats, par les inimitiés "héréditaires", comme par, en sens inverse, les solidarités tissées par l’histoire ou la culture communes. Une totale "indivisibilité de la paix" est donc une vue de l’esprit, typique de l’approche "idéaliste" des relations internationales. Une certaine solidarité arabe ou musulmane, dans le cas des sanctions internationales contre l’Irak, est là pour confirmer ce dernier propos.

L’INSTITUTIONNALISATION DE LA “SÉCURITÉ COLLECTIVE“

La SDN et le “système de la charte” à l’ONU

La première expérience d’institutionnalisation de la "sécurité collective" fut celle du Pacte de la Société des Nations, en 1919. Son article 16 prévoyait deux régimes différents de sanctions internationales. En effet, en cas d’agression, les Etats, eux-mêmes, devaient décréter automatiquement des sanctions économiques. Le régime de ces premières sanctions était automatique et décentralisé, c’est-à-dire sans la nécessité d’un vote au Conseil de la SDN. Les sanctions militaires, en revanche, nécessitaient le vote, à l’unanimité, des membres du Conseil. Enfin, le Conseil n’avait, en la matière, qu’un simple pouvoir de recommandation.

Devant toutes ces imperfections de la première expérience historique d’institutionnalisation de la "sécurité collective", la poussée des "utopies" arbitrale et confédérale aboutit au Protocole de Genève de 1924. Ce dernier instaura le régime de l’arbitrage obligatoire et des sanctions votées à la majorité. Le brouillon de la Charte des Nations Unies avait ainsi été rédigé. Dans l’entre-deux guerres, ce brouillon en demandait cependant trop aux Etats qui, Grande-Bretagne en tête, rejetèrent le protocole en question17. Cet épisode augurait mal de l’application réelle des sanctions en cas d’agression. La décennie 1930 donna raison au scepticisme du "Tigre". Ainsi, en 1931-32, la SDN se contenta d’une enquête sur le terrain, lors de la création par les Japonais, au détriment de la Chine, d’un Etat fantoche en Mandchourie (affaire du Mandchoukouo).

La SDN acheva de se discréditer en 1936, lorsque, après avoir décrété des sanctions financières et économiques contre l’Ethiopie, membre de la SDN, cette même organisation de "sécurité collective" finit par lever les sanctions et reconnaître l’annexion par l’Italie d’une partie de l’Ethiopie18. Notons encore que cette dernière expérience de sanctions "internationales" entraîna une division entre les pacifistes, hostiles aux sanctions, et les internationalistes, qui les approuvaient.

La seconde guerre mondiale engendra, dans le cadre de la charte des Nations unies, signée le 26 juin 1945 à San Francisco par les 51 membres originaires de l’ONU, la seconde expérience d’institutionnalisation du mécanisme de la "sécurité collective". Le chapitre VII de la charte en expose les éléments principaux. Ce chapitre est toutefois celui qui a le plus vieilli. Il a, en effet, subi les contre-coups des deux grands changements de portée historique qui se produisirent : la "guerre froide" qui, dès 1947, mit fin à l’entente russo-américaine du temps de la seconde guerre mondiale, et, après la conférence de Bandung en 1955, l’émergence du tiers-monde. Les nouveaux Etats vinrent tripler le nombre des Etats-membres des Nations unies, qui passèrent ainsi de 51 à 159. La vie du chapitre VII connaîtra, en conséquence, quatre périodes successives : la première est la période que l’on pourrait appeler le "système de la charte" ; la deuxième est la période de la "guerre froide" et de la révolte du bloc occidental ; la troisième est celle, après la crise de Suez, des "opérations de maintien de la paix" dans le cadre dit de la "diplomatie préventive" ; le dernier système de fonctionnement du chapitre VII, enfin, est globalement caractérisé par un retour au système initial, c’est-à-dire le "système de la charte"19. C’est à ce premier système de fonctionnement de la "sécurité collective" que nous passons à présent, charte en main. Une charte qui, vu l’expérience de l’inefficacité de la SDN, aura le souci de l’efficacité. N’est-ce pas dès l’article premier que les Etats parlent de "prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d’écarter les menaces de la paix" ?

Le premier problème à résoudre était celui du siège de l’autorité des Nations unies en matière de "mesures collectives efficaces" : l’Assemblée générale ou le Conseil de sécurité ? L’article 1#2 tranche : ce sera le Conseil et lui seul ; les "actions" (c’est-à-dire les sanctions en termes journalistiques) sont interdites à l’Assemblée. Le regard se tourne donc du côté du seul Conseil de sécurité, travaillant sur la base du chapitre VII de la charte, intitulé "action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d’acte d’agression". Quels sont les pouvoirs et les compétences du Conseil dans ce cadre? A la différence de la SDN et aux termes de l’article 39 de la charte, le Conseil de sécurité peut prendre des décisions obligatoires lorsque la paix est en danger. Cela étant, la compétence du Conseil est triple : il peut, en effet, décider de simples "mesures provisoires" (art. 40), ou prendre des "mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée" (les sanctions dites économiques de l’article 41), ou, enfin, "entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire" (art. 42).

Cette triple compétence appelle quelques commentaires. En effet, si les mesures provisoires, telles que le cessez-le-feu, peuvent être décrétées par le Conseil avant même que celui-ci ne se soit prononcé sur la responsabilité des Etats, en désignant l’agresseur, les sanctions économiques et militaires supposent, en revanche, que l’agresseur ait été condamné. Les sanctions économiques, quant à elles, dépassent de loin ce que les termes journalistiques laissent entendre. Elles peuvent, en effet, "comprendre l’interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radio-électriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques" (art. 41). Il peut donc s’agir, note Virally, d’une véritable mise en quarantaine. L’idéalisme qui inspire la "sécurité collective" confère, enfin, aux sanctions non militaires la priorité sur les sanctions militaires, qui, elles, ne peuvent être entreprises, précise l’article 49, que si les sanctions économiques et diplomatiques ont été jugées "inadéquates" par le Conseil de Sécurité "ou qu’elles se sont révélées telles". Les sanctions militaires, quant à elles, supposent, du moins dans le fonctionnement initial du chapitre VII, que le Conseil de sécurité, lui-même, ait à sa disposition des forces prêtes à être employées contre l’agresseur. Aussi l’article 43 dispose-t-il que "tous les membres des Nations Unies (...) s’engagent à mettre à la disposition du Conseil de sécurité, sur son invitation et conformément à un accord spécial (...), les forces armées, l’assistance et les facilités, y compris le droit de passage, nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationale". L’article 47, pour sa part, institue un "Comité d’état-major chargé de conseiller et d’assister le Conseil de sécurité pour tout ce qui concerne les moyens d’ordre militaire". Ce Comité "se compose des chefs d’état-major des membres permanents du Conseil de sécurité"; il "est responsable, sous l’autorité du Conseil de sécurité, de la direction stratégique de toutes les forces armées mises à la disposition du Conseil".

Tout ce mécanisme, musclé, est toutefois suspendu au possible usage du privilège du droit de veto des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. Il fallait donc organiser une "réassurance" : l’article 51 s’en est chargé, qui consacre le "droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, (...) jusqu’à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires". Il ne s’agit, toutefois, dans l’esprit de la charte et de la "sécurité collective", que d’une concession. De façon significative, en effet, l’article 51 est celui qui clôture le chapitre VII de la charte. Il y fait ainsi figure de roue de rechange.

La "guerre froide" n’allait pas permettre à ce magnifique dispositif de fonctionner comme prévu. D’autres systèmes de fonctionnement du chapitre VII en résulteront.

Les systèmes de fonctionnement ultérieurs

Depuis l’ouverture de la "guerre froide", que l’on situe généralement autour des années 1947-1948, le "système de la charte", tel qu’il vient d’être décrit, a cessé de fonctionner. L’article 43, qui crée l’obligation de mettre des troupes à la disposition du Conseil de Sécurité, fera tout de suite les frais d’un antagonisme Est-Ouest grandissant; tandis que, dans le même mouvement, le Comité d’état-major ne verra jamais le jour20. Le Conseil de sécurité s’en trouvera pour ainsi dire édenté. Le "système de la charte", avant de se dénaturer complètement à l’occasion de la guerre de Corée, ne connaîtra plus qu’un fonctionnement minimal, basé, à l’intérieur de l’ONU, sur les "mesures provisoires" de l’article 40, qu’un restant d’intérêt commun entre les grandes puissances permettait encore de décréter. Ce sera le temps des "missions d’observation" de l’ONU dépêchées en Palestine et au Cachemire, par exemple, en 1948, pour surveiller des trêves. A l’extérieur de l’ONU, enfin, encore que conformément à sa charte, on assistera au développement des alliances classiques. L’OTAN, créée en 1949, en est l’illustration majeure. Ce faisant, l’on retournait toutefois au bon vieux temps de l’équilibre des puissances.

Vinrent donc l’agression nord-coréenne en juin 1950 et, en août, le retour de l’URSS au Conseil de sécurité21. L’Assemblée générale, c’est-à-dire la majorité occidentale qui y régnait en maître, se rebiffa devant la nouvelle paralysie du Conseil de sécurité. Elle adopta, en effet, la résolution 377 du 3 novembre 1950, dite "Résolution pour le maintien de la paix". Par ce coup de force, en pleine contradiction avec l’article 11 # 2, qui réserve au seul Conseil de sécurité le droit de décréter des "actions", l’Assemblée générale s’arrogea le droit de recommander éventuellement aux Etats des mesures collectives, y compris l’emploi de la force armée, "dans tous les cas où (...) le Conseil de sécurité manque à s’acquitter de sa responsabilité principale". L’Assemblée générale ne mit jamais en œuvre cette nouvelle compétence, ni dans l’affaire de Hongrie, ni dans la crise de Suez, en 1956.

Dans cette dernière crise, le blocage du Conseil de sécurité par usage du veto sera d’origine franco-britannique. L’Assemblée générale, sur la base de la résolution du 3 novembre 1950, qui se retournait cette fois contre les Occidentaux, se saisit, en conséquence, de l’affaire. Le canadien Lester Pearson y proposa un troisième système de fonctionnement du chapitre VII de la charte des Nations Unies : on parlera dorénavant d’"opérations de maintien de la paix" dans le cadre d’une nouvelle "diplomatie préventive", destinée à éviter que le conflit Est-Ouest ne s’engouffre dans le moindre conflit Nord-Sud. Les "casques bleus" étaient nés. Le Moyen-Orient, avec le conflit israélo-arabe, sera la terre de prédilection des "forces d’urgence des Nations Unies". On dénombre quatre cas.

La gestion des opérations est confiée au Secrétaire général, à défaut du Comité d’état-major. En outre, il ne s’agit plus de repousser militairement un agresseur, mais seulement de séparer des belligérants par un cordon de forces symboliques. On est donc loin du "système de la charte" et de la résolution du 3 novembre 1950. Virally définit ce troisième type de fonctionnement du chapitre VII, c’est-à-dire l’"opération de maintien de la paix", comme "une opération conservatoire et non coercitive menée par l’Organisation des Nations Unies sur une base consensuelle" 22. Tant la mise à la disposition de l’ONU de troupes que l’acceptation de ces troupes sur le territoire des belligérants sont, en effet, consensuelles : le caractère contraignant du chapitre VII, cette innovation par rapport à la SDN, a totalement disparu.

Le troisième système de fonctionnement, qui reposait militairement sur les petites puissances neutralistes, va plonger les Nations Unies dans une grave crise financière. Celle-ci contraindra l’ONU à revenir quasiment à la case de départ, c’est-à-dire au Conseil de sécurité, tout en conservant, cependant, tels des alluvions de l’histoire, l’acquis des systèmes empiriques de fonctionnement que furent, successivement, la "réassurance" offerte par l’Assemblée générale aux termes de la résolution du 3 novembre 1950 et les opérations consensuelles que sont les présences militaires symboliques de l’ONU (les "casques bleus"). Le véritable retour à la case départ, c’est-à-dire au Conseil de sécurité et à son pouvoir de décision en matière de sanctions internationales, attendra toutefois, pour se manifester, la fin de la "guerre froide", en 1989, et l’agression du Koweit par l’Irak, le 2 août 1990. Par ses résolutions 661 et 678, le Conseil de sécurité infligera alors à l’Irak des sanctions économiques puis militaires, à partir du 15 janvier 1991. Le reste relève de l’actualité immédiate23.

CONCLUSION

Voilà contée, à propos de la libération du Koweit par les Nations Unies, l’histoire de la "sécurité collective", cet antidote du système de l’équilibre des forces. Une histoire que nous avons tenu à remonter jusqu’à ses sources culturelles, avec les écrits de de Molinari, au lendemain de la guerre de Crimée au milieu du XIXe siècle, et ses origines sociales : les nouveaux mouvements de paix qui, nés dialectiquement de la première guerre mondiale, substituèrent à l’"utopie internationaliste" de la paix par le droit (l’arbitrage international) l’utopie confédérale; laquelle, à la charnière de l’idéalisme et du réalisme purs, confie la paix à un embryon de gouvernement mondial doté du pouvoir de repousser l’agression par des sanctions internationales, fondées sur les principes, physique et moral, de la "supériorité écrasante des forces du statu quo" et de l’"indivisibilité de la paix". Ces principes ont trouvé leur expression juridico-institutionnelle dans le cadre de la SDN, tout d’abord, de l’ONU, ensuite. L’institutionnalisation de la "sécurité collective" à l’ONU a connu plusieurs phases, plusieurs systèmes de fonctionnement. Aussi avons-nous remonté l’histoire propre de cette institutionnalisation jusqu’à sa source : le "système de la charte" basé sur le pouvoir sanctionniste du Conseil de Sécurité ; pour ensuite redescendre le cours de l’histoire le long du système de la résolution du 3 novembre 1950, qui fit de l’Assemblée générale un organe de "réassurance", puis le long des "opérations de maintien de la paix" par l’interposition de forces symboliques (les "casques bleus"), pour, enfin, renouer avec l’actualité qui n’est autre qu’un retour au système initial de fonctionnement, fondé sur l’entente des Grands au sein d’un Conseil de sécurité doté d’un pouvoir de sanctions internationales.

Concluons par une considération d’ordre théorique, car le président Saddam Hussein, on l’a assez fait remarquer, n’a pas seulement violé le droit international (l’article 2 # 4 de la charte des Nations Unies qui interdit le recours à la force dans les relations internationales), il s’est également trompé d’époque. La théorie veut, en effet, qu’en période de rivalité bipolaire exacerbée, les petites puissances prises dans les sphères d’influence des deux Grands perdent presque toute liberté de mouvement, tandis que les petites puissances de la périphérie, courtisées par les deux Grands, gagnent en liberté d’action. Nasser tira ainsi un grand profit de la rivalité Est-Ouest. Inversement, en période de détente entre les deux Grands24, si les petites puissances qui jouxtent les Grands retrouvent une certaine liberté d’action, les petites puissances de la périphérie, elles, l’Irak par exemple, perdent, par définition, leur ancien atout majeur : la rivalité entre les Grands et, par la même, leur liberté de manœuvre25. Si Saddam Hussein, à supposer qu’il fût un acteur rationnel, avait réellement pris la température du moment, il aurait dû pressentir le retour au "système de la charte" en conséquence de la fin de la "guerre froide", sous l’impulsion du président Gorbatchev. Bref, alors que Nasser restera dans l’histoire l’homme de l’habile exploitation de la rivalité Est-Ouest, Hussein sera à jamais l’homme en retard d’une époque. En sens inverse, notons la présence parmi les coalisés d’une unité de décontamination tchécoslovaque. Voilà qui atteste de la liberté retrouvée des petites puissances qui, prises dans la sphère d’influence des Grands, y subissaient leur loi en période de grande tension internationale. Les malheurs de Saddam Hussein, d’une part, et la présence parmi les coalisés d’un ancien Etat socialiste, d’autre part, sont des événements dont la signification est complémentaire : l’un perd en liberté d’action ce que l’autre gagne sur le même terrain.

Le retour à la case départ - dont Saddam Hussein a fait les frais - signifie un retour au pouvoir sanctionniste du Conseil de sécurité fondé, politiquement, sur l’accord des Grands et, militairement, sur le principe de la "supériorité écrasante des forces du statu quo". En période de détente internationale ou d’entente entre les grandes puissances, on ne badine pas, en effet, avec la "sécurité collective", cet idéalisme "internationaliste" qui voit loin dans la direction du gouvernement mondial, mais en gardant les pieds sur terre.

 

________

Notes:

1 La première application de la “sécurité collective” de l'ONU remonte à la guerre de Corée (1950-53).

2 Jean Barréa, L'utopie ou la guerre. D'Erasme à la crise des euromissiles, Bruxelles, Artel/Ciaco, 1985 ; F.S. Lyons, Internationalism in Europe, 1815-1914, Leyde, A.W. Sijthoff, 1963 ; M. Merle, Internationalisme et pacifisme, Paris, A. Colin, 1966.

3 Ces traités de Westphalie ont du reste donné leur nom au régime de l'équilibre des forces encore appelé “système westphalien”.

4 E. Gulick, Europe's Classical Balance of Power, New York, Norton Library, 1967.

5 Cf par exemple, Ray Maghoori et Bennett Ramberg,Globalism versus Realism : International Relations : Third Debate, Boulder (Col.), Westview press, 1982 ; R.W. Mansbach et John A. Vasquez, In Search of Theory, A New Paradigm for Global Politics, New York, Columbia University Press, 1981 ; Richard W. Mansbach et al., The Web of World Politics. Nonstate Actors in the Global System, Englewood Cliffs (N.J.), Prentice Hall, 1976.

6 F.H. Hinsley, Power and the Pursuit of Peace, Cambridge, Cambridge University Press, 1963, pp. 133-136.

7 Ibid, pp. 138-139.

8 Ibid, p. 144.

9 Ibid, pp. 141-142.

10 F. Parkinson, The Philosophy of International Relations, Beverly Hills (Cal.), Sage Publications, 1977, pp. 155-156 ; Arthur C.F. Beales, The History of Peace, Londres, Garland, 1931, 1971, pp. 288-289, 292, 298.

11 Inis L. Claude, Power and International Relations, New York, Random House, 1962, p. 109.

12 Ibid.

13 Inis L. Claude, op. cit., p. 113.

14 Inis L. Claude, op. cit., pp. 146-147.

15 Inis L. Claude, op. cit., p. 255.

16 Inis L. Claude, op. cit., pp. 192-197.

17 J.-B. Duroselle, Histoire diplomatique de 1919 à nos jours, Paris, Dalloz, 1971, pp. 74-77.

18 J.-B. Duroselle, op. cit., pp. 143-147et 181-184.

19 Michel Virally, L’organisation mondiale, Paris, A. Colin, 1972, ch. 21-22.

20 Inis L. Claude, op. cit., pp. 177-190.

21 Notons que, vu la non-application de l’article 43, le Conseil de sécurité, qui n’avait pas de forces à sa disposition, se contenta de recommander l’assistance militaire à la Corée du Sud, Inis L. Claude, op. cit., pp. 473-474.

22 Michel Virally, op. cit., p. 486.

23 Pour l’actualité, voir : Cambridge International Documents Series, vol. 1-2.

24 Cette entente s’est manifestée, on ne peut plus clairement, par la déclaration commune des ministres des Affaires étrangères américain et soviétique du 3 août. Il y était question d’un “geste inhabituel” d’entente entre les deux superpuissances.

25 Michaël Handel, Weak States in the International System, Londres, Franck Cass, 1981, pp. 188-195.

 

 Copyright www.stratisc.org - 2005 - Conception - Bertrand Degoy, Alain De Neve, Joseph Henrotin