L’introuvable neutralisation du Canal de Suez

Luc MARION

 

 

Comment, par un vocabulaire approprié, donner permanence à des équilibres précaires, comment traduire en termes juridiques un accord entre des arrière-pensées ? Ce problème est loin d’être secondaire ; l’effectivité d’un engagement international dépend, pour une large part, de la précision et du caractère indiscutable des mots employés pour cristalliser la jonction des intérêts en présence, que la négociation diplomatique a contribué à rapprocher tant bien que mal.

Un exemple typique de cette difficile démarche est fourni par le terme neutralisation qui est généralement employé pour qualifier le régime du canal de Suez. Ce terme fait illusion ; son étymologie rassure, car elle renvoit à un autre terme aux contours juridiques précis, la neutralité. Cependant, les deux notions ne peuvent pas être confondues. Autant la neutralité est une institution-norme solidement encadrée par le droit international, autant la neutralisation apparaît comme un concept beaucoup mieux adapté à la stratégie diplomatique qu’à la démarche juridique.

Pour le canal de Suez, le problème était particulièrement complexe. Etait-il possible de concilier les droits du souverain territorial, la Turquie à l’époque, l’Egypte ensuite, avec les intérêts de la navigation internationale ? Plus précisément, comment maintenir le canal ouvert, même en temps de guerre ?

Si, dans un conflit, l’Etat riverain se déclare neutre, les garanties que prévoit le droit de la neutralité sont insuffisantes pour maintenir le canal ouvert. Ces règles, en effet, ne sont pas les mêmes selon l’espace où elles s’appliquent. La neutralité terrestre ferme le territoire aux forces armées des belligérants. La neutralité maritime donne à l’Etat neutre le pouvoir de fermer sa mer territoriale aux navires belligérants s’il estime que leur passage menace sa neutralité. Le canal de Suez étant à la fois un espace continental et un espace maritime, des discordances apparaîtront inévitablement dans la mise en oeuvre de la neutralité, pour le plus grand dommage de la liberté de la navigation.

La situation est bien pire si l’Etat riverain est belligérant. La fermeture est assurée pour tout navire ennemi, c’est évident ; quant aux navires neutres, leur passage sera aléatoire, car ils seront soumis au contrôle de l’Etat riverain qui veillera à se prémunir contre tout risque de contrebande de guerre.

A cet imbroglio s’ajoute le problème de la défense du canal en cas de conflit. Le régime de la neutralité ne désarme pas l’Etat neutre qui a le droit et le devoir de protéger par des moyens militaires suffisants la posture juridique qu’il a décidé de prendre. Mais la neutralité est précaire, elle peut se changer en belligérance. Dans ce cas, les forces armées, les fortifications et surtout le canal lui-même, représentent des cibles privilégiées pour les attaques ennemies. Particulièrement vulnérable, le canal doit être efficacement protégé.

Le véritable obstacle à un régime juridique satisfaisant, c’est l’Etat riverain. Les règles classiques de la neutralité s’avérant insuffisantes, il fallait imaginer un autre dispositif qui permette de contourner cet obstacle.

Certes, l’idéal eut été de détacher le canal du territoire de l’Etat riverain et d’en faire un espace neutre, mais comment faire accepter à l’intéressé ce qui ressemble fort à une dépossession et surtout sous quel contrôle placer ce régime ? Une autre solution, encore plus radicale, aurait pu consister à faire de l’Egypte un Etat perpétuellement neutre, comme la Suisse. Cette formule, plus complexe que la précédente, était impraticable, en raison de la taille de cet Etat, et disproportionnée par rapport,non pas à la nature de l’enjeu, mais à sa dimension territoriale : le canal de Suez n’est pas toute l’Egypte.

On a cru voir dans la notion de neutralisation la solution miracle permettant, d’un coup, de mettre en harmonie la liberté de navigation avec les droits de l’Etat riverain. Elle a été longuement étudiée en 1878-1879 par les membres de l’Institut de Droit international qui ont, et le choix est symptomatique, préféré cette notion à celle de "protection internationale" jugée trop nettement attentatoire aux droits souverains de la puissance territoriale. Chacun savait parfaitement que ce "solécisme diplomatique", cachait mal sa véritable fonction. Derrière l’écran d’un dispositif destiné à mettre le canal à l’abri des hostilités par une réglementation internationale du trafic militaire en temps de guerre, elle aboutissait en fait à dépouiller l’Etat riverain de ses droits sur une partie de son territoire. Tel était bien le sentiment du délégué de l’Autriche-Hongrie lors de la Conférence européenne de 1885, chargée de préparer le statut du canal de Suez, lorsqu’il déclarait qu’"au point de vue de la souveraineté ottomane, il n’apercevait pas la différence entre la notion de servitude et celle de neutralité" .

Vue sous cet angle, la notion de neutralisation prend une signification beaucoup plus large et qui dépasse la simple démilitarisation du canal ainsi qu’elle est généralement perçue. La portée de cette notion rejoint le sens qu’on lui donne ordinairement pour désigner un procédé destiné à éliminer les effets nocifs d’un produit. On le neutralise, on le rend inactif.

En ce qui concerne le canal de Suez, on peut considérer qu’il représente une double valeur. Une valeur économique qui correspond à la raison d’être du canal, mais qui est purement statique, passive. Elle résulte du simple fait que le canal-corridor met en communication des espaces de mer libre, au service du commerce international. Il a été construit pour rapporter beaucoup d’argent en attirant le plus possible de navires. De ce fait la valeur économique appelle le régime de la plus large liberté. Mais elle génère inévitablement une seconde valeur, de type politique qui, elle, est active. La richesse du canal donne à l’Etat qui en occupe les rives une position de force remarquable. C’est le canal-porte, avec une clef et donc avec la possibilité d’ouvrir ou de fermer. Il devient un instrument au service d’une politique qui ne coincide pas nécessairement avec la stratégie économique. Neutraliser le canal, c’est faire le choix de la bonne valeur économique au détriment de la dangereuse valeur politique.

Ceci étant, l’idée ne devait pas être excellente. Mal engagé, le mécanisme assez bâtard et lourd d’arrière-pensées n’a jamais fonctionné. La neutralisation du canal de Suez, qui n’a même pas été proclamée formellement, n’a pas été pratiquée. Dans la première moitié de l’histoire du canal les conditions internationales en rendaient la consécration impossible et, depuis, elle s’est avérée inutile.

La neutralisation impossible

1856-1956 ; cette longue séquence historique est celle de la montée en puissance de l’oeuvre de Ferdinand de Lesseps. Pendant toute cette période, le statut du canal, lentement préparé, laborieusement mis en place, tourne autour du thème de la neutralisation sans réussir à l’appréhender ; la valeur économique ne peut pas l’emporter sur la valeur politique : le docteur Jekyll n’échappe pas à M. Hyde !

La préparation du statut

S’il est généralement vérifié, selon l’heureuse formule du Professeur R.J. Dupuy, que le temps diplomatique avance moins vite que le temps technologique, il faut cependant remarquer que les préoccupations des diplomates concernant le statut du canal de Suez avaient pris une sérieuse avance. Avant même que le premier coup de pioche ait été donné sur l’isthme de Suez, le 25 avril 1859, l’obsédante valeur politique potentielle du futur canal assombrissait le lumineux horizon que laissait entrevoir au Khédive d’Egypte les plans des ingénieurs français.

Le projet de neutralisation

Les prédécesseurs du Pacha Méhémet Ali étaient sans doute dotés d’un solide bon sens politique qui les avait conduits à repousser les plans de percement de l’isthme de Suez, pressentant que le canal ouvert déverserait autant de bienfaits que de malheurs. Les britanniques, pris de court et inquiets de l’influence grandissante de la France en Egypte, avivaient cette angoisse. Pressé par Lesseps, Méhémet Ali eut, en 1836, l’extrême habileté de s’abriter derrière une autorité diplomatique incontestable. Il soumit le projet de canal au prince de Metternich, personnalité de premier plan, qui n’était pas directement intéressé à la solution de la question. Celui-ci, ayant eu la preuve que le projet était réalisable, conseilla au pacha d’en entreprendre la réalisation. En précisant toutefois qu’il conviendrait de neutraliser le canal en prenant comme modèle le traité de Londres de 1841 relatif au statut des détroits turcs qui venaient précisément d’être soumis à un tel dispositif1.

Cette référence était habile à plus d’un titre. D’abord, elle réconfortait les promoteurs du canal, animés par le dogme saint-simonien de la paix par la liberté des échanges. Elle présentait également l’insigne avantage de mettre la Turquie et la Grande-Bretagne devant l’impossibilité de s’y opposer. Le Sultan ne pouvait pas refuser pour le canal de Suez un statut calqué sur celui des détroits du Bosphore et des Dardannelles. Quant à la Grande-Bretagne, il lui serait difficile de renier un régime juridique dont elle était l’instigatrice, même si, en l’espèce, le régime de neutralisation des détroits turcs avait été adopté pour interdire le passage, en Méditerranée, des navires de guerre russes. Le traité de Londres instituait en effet une très large neutralisation puisqu’il disposait que les détroits étaient ouverts, en temps de paix comme en temps de guerre, aux seuls navires de commerce.

C’est sur cette base que fut adopté le firman de 1856 qui complétait les termes d’un premier firman par lequel le Pacha d’Egypte avait octroyé à Ferdinand de Lesseps la concession l’autorisant à commencer les travaux de percement.

Le firman de 1856

Ce texte, de droit interne égyptien, est sans ambiguïté en ce qui concerne le statut du futur canal, tel que le veut la puissance riveraine. Il adopte (art. 14) le même dispositif que celui des détroits turcs. L’Egypte mise sur la seule valeur économique : "Nous déclarons ... le Grand canal maritime de Suez à Péluse et les ports en dépendant, ouverts toujours, comme passage neutre, à tout navire de commerce... sans aucune distinction, exclusion ni préférence de personnes ou de nationalités..." Le canal, considéré comme un élément du territoire terrestre de l’Egypte, est ouvert uniquement au commerce international. Il s’agit donc d’une déclaration unilatérale de neutralité.

Indépendamment du fait que cette déclaration devait recevoir confirmation du suzerain ottoman, elle ne pouvait servir de cadre juridique définitif, au regard des enjeux de l’époque. Tout d’abord, son expression, un peu trop lapidaire, aurait laissé perplexes les futurs utilisateurs sur les modalités de sa mise en oeuvre, au cas où la puissance riveraine serait impliquée dans un conflit. Ensuite, et le problème sera au centre des préoccupations des usagers en 1957, une déclaration unilatérale pouvant être modifiée par son auteur à tout instant, la liberté de navigation ainsi proclamée était frappée de précarité peu compatible avec les intérêts du commerce maritime international. Enfin, ainsi que l’avait suggéré Metternich, ses termes devaient être repris dans une Convention pour que les Etats européens apportent la garantie formelle de respecter le dispositif projeté, l’Egypte étant incapable d’en assurer elle-même la garantie. C’est à ce niveau que la diplomatie britannique est entrée en action.

L’adoption du statut

Il n’aura fallu que dix ans pour mettre en communication la Méditerranée et la mer Rouge. Un temps record, compte tenu des moyens techniques de l’époque, pour déplacer près de 74 millions de m3 de sable et de pierres et réaliser ce fossé de 164 km de long, large de 20 mètres et d’une profondeur moyenne de 8 mètres. La jonction des deux mers est effectuée le 15 août 1869, l’inauguration solennelle a lieu le 17 novembre et le canal est aussitôt livré à la navigation internationale.

La diplomatie, quant à elle, prend beaucoup plus de temps. Surprenant contraste avec la rapidité technologique, près de trente ans seront nécessaires pour permettre aux chancelleries européennes de s’accorder sur un texte portant statut du canal de Suez. La Convention de Constantinople ne sera adoptée que le 29 octobre 18882.

Les raisons de ce retard

Il était apparemment plus facile de remuer des tonnes de sable que d’amener les deux Etats directement concernés, la France et la Grande-Bretagne, à s’accorder, alors que leur perception du problème était beaucoup plus stratégique que technique.

La France ne montra pas une ardeur particulière à répondre aux pressantes sollicitations de Ferdinand de Lesseps pour l’élaboration d’un traité de garantie. Sans doute estimait-on à l’époque qu’au vu de la modicité du trafic maritime empruntant la nouvelle voie et surtout en raison de la tension en Europe qui allait conduire à la guerre franco-allemande de 1870, il valait mieux attendre un peu et ne rien faire qui puisse indisposer la Grande-Bretagne. D’autant que les rivalités entre les deux pays atteignaient en Afrique un niveau de tension extrême. Dans ce contexte, déjà largement bénéficiaires du firman de 1856, les intérêts français, apparemment bien établis, pouvaient attendre des jours meilleurs.

La Grande-Bretagne avait, elle aussi, toutes les raisons de retarder le moment inévitable où, réunies en conférence, les Puissances européennes adopteraient le statut définitif du canal de Suez. En effet, au moment même où cette question est abordée en Europe, la Grande-Bretagne prend conscience que, de l’autre côté de l’Atlantique, son hégémonie en Amérique centrale est sur le déclin et que le dispositif qu’elle a mis sur pied avec les Etats-Unis pour le futur canal de Panama ne résistera pas longtemps à la stratégie impérialiste que le gouvernement de Washington applique irrésistiblement sur la région3. Il faut à tout prix éviter qu’à Suez, avec une présence française renforcée, les mêmes causes ne produisent les mêmes effets.

Dans l’aventure du canal, la Grande-Bretagne a pris du retard. Elle n’y a pas cru, au départ, ou elle a fait semblant de ne pas y croire. Persuadée que des obstacles techniques en rendraient la réalisation très difficile, sinon impossible, convaincue que le canal, une fois percé, s’ensablerait rapidement, faute de courants, et que, de toutes façons, l’absence de vents réguliers encalminerait les navires à voiles, le gouvernement britannique laissa les français à leurs rêveries et à leurs tribulations financières. En comparaison, la route du Cap est bonne, certes plus longue mais aussi tellement plus sûre4. Prudents tout de même, ses agents s’activèrent à Constantinople et au Caire pour dresser un tableau apocalyptique des dangers que le projet français recélait pour la tranquillité de la région.

La réalisation du canal amène la Grande-Bretagne à changer d’attitude pour reconquérir le terrain occupé par la France. Elle n’éprouve pas d’inquiétude particulière à propos de la valeur économique du canal. La Compagnie universelle, institution privée, s’en charge fort bien. Elle est d’ailleurs épaulée par des établissements financiers contrôlés par des banquiers londoniens et, grâce au rachat des actions du Khédive, lourdement et opportunément endetté, le gouvernement britannique prend place au conseil d’administration de la Compagnie d’où elle surveillera la gestion du canal avec des administrateurs français5.

Le contrôle de la valeur politique doit, au contraire, être assuré de la façon la plus étroite et la Grande-Bretagne ne veut pas le partager, comme elle a cru pouvoir le faire avec les Etats-Unis à Panama. Ses intérêts sont ici autrement plus importants. La diplomatie britannique est en effet marquée - et elle le sera pendant toute la seconde moitié du XIXe siècle - par le "syndrome" de la guerre des Cipayes.

Cette première révolution indienne, qui éclata en 1857, avait bien failli réussir, la Grande-Bretagne ne pouvant acheminer rapidement par la route du Cap les renforts de troupes nécessaires. Si la rébellion est jugulée en 1859, l’agitation durera jusqu’en 1885, imposant le maintien aux Indes d’une présence militaire renforcée. Comme, dans le même temps, la situation en Afrique du Sud devient tout aussi préoccupante et comme les autres Puissances européennes n’entendent pas laisser l’Empire britannique croître démesurément, le Gouvernement de Londres doit se donner les moyens de maintenir la sécurité de ses possessions ainsi que celle des voies maritimes qui les relient entre elles et à la métropole. Fermement installée à Gibraltar, Malte et Aden, il restait à la Grande-Bretagne à prendre pied sur l’isthme de Suez.

Pour conquérir la valeur politique du canal, relais de la route impériale des Indes beaucoup plus que trait d’union entre l’Orient et l’Occident, la Grande-Bretagne utilisera les grands moyens6. Après s’être assurée de la bienveillance de la France, qu’elle dédommagera au Maroc, elle intervient militairement en août 1882. Le prétexte est simple : réprimer une rébellion nationaliste animée par un obscur officier égyptien, le colonel Arabi. Quoique les émeutes xénophobes avaient eu lieu à Alexandrie, c’est ... à Port Said que débarquèrent les troupes anglaises. Le canal occupé, celles-ci firent ensuite mouvement vers le Caire et Alexandrie. Les protestations de Ferdinand de Lesseps, conscient que les nationalistes étaient tombés dans un piège7, les résolutions d’une Conférence des puissances européennes réunies en hâte à Constantinople pour tenter d’organiser une protection collective temporaire du canal, n’affaiblirent pas la détermination de la Grande-Bretagne8. En position de force, elle était prête à négocier.

L’esprit de la Convention de Constantinople

En 1957, faisant preuve d’une incontestable perspicacité, le Gouvernement égyptien prit soin de préciser qu’il était fermement résolu à respecter les termes et l’esprit de la Convention de Constantinople. Cette formulation prend tout son sens lorsque l’on se reporte précisément à l’esprit avec lequel la Grande-Bretagne aborda la phase de négociation de la Convention de 1888 et qui laissait mal augurer du succès de l’entreprise.

A l’occasion de la guerre russo-turque, en 1877, le gouvernement britannique transmit aux belligérants une note diplomatique dans laquelle il annonçait qu’il entrerait en guerre pour contrer toute tentative de l’un ou l’autre des belligérants de bloquer le canal de Suez, action qui serait considérée par la Grande-Bretagne - et on notera l’ordre de priorité - "comme une menace pour l’Inde et comme un grave dommage pour le commerce du monde" 9. La première préoccupation était donc bien la liaison impériale et, principalement, le passage des navires de guerre acheminant là-bas soldats et munitions nécessaires au maintien de l’ordre. De ce fait, aucun dispositif juridique ne serait acceptable s’il ne lui assurait pas la garantie absolue de la sécurité de la route des Indes.

On peut alors se demander pourquoi la Grande-Bretagne, pourtant solidement installée dans les instances de gestion de la Compagnie,militairement présente sur les rives du canal et politiquement sur celles du Nil, a décidé d’entrer en négociation, avec le risque d’être obligée d’abandonner la position de force qu’elle s’était octroyée. Deux raisons peuvent être avancées pour tenter d’expliquer cette attitude apparemment conciliante.

Il est probable, tout d’abord, qu’une main-mise totale de la Grande-Bretagne sur le canal aurait pu effaroucher les nombreux français, petits porteurs d’actions, peu anglophiles (Fachoda n’est pas loin !) et qui, déjà mal rémunérés de leurs placements par une Compagnie en situation financière difficile, pouvaient du jour au lendemain, par une réaction où le patriotisme et le boursicotage mêlent étrangement leurs eaux, se débarrasser de leurs actions et anéantir ainsi durablement la valeur économique du canal. Il est certain, ensuite, que la Grande-Bretagne, si puissante fût-elle, était obligée de tenir compte des réactions de la France et des autres Puissances européennes, jalouses et donc indignées d’un triomphe trop visible des intérêts britanniques. Il lui fallait donc négocier mais ne rien perdre des avantages acquis.

Le dispositif conventionnel

La Grande-Bretagne n’entend pas laisser agir le formalisme enchanteur du Droit sans l’accompagner. Le texte qu’elle prépare avec la France et qui sera soumis à la signature des Etats européens, doit répondre à une préoccupation stratégique majeure : la sécurité de la route des Indes10. Si la Convention opte pour la formule de neutralité que suggérait Metternich, les communications impériales seront gravement menacées. Si elle soumet le canal à un régime d’internationalisation complète, le contrôle de la navigation lui échappera. Le futur dispositif doit donc garantir ses intérêts par puissance riveraine interposée, mais dont les pouvoirs seront encadrés afin de ne pas inquiéter les autres Etats européens11.

Au titre des satisfactions britanniques, tout d’abord, le "non-dit". La Convention ne fait aucune référence expresse à cette terminologie lourde de signification juridique. Les mots "neutralisation", "neutralité", "passage neutre" ne figurent pas dans le texte. De ce fait, le régime du canal de Suez peut difficilement être qualifié, sans doute parce qu’il est inqualifiable !

Est satisfaisante également pour la Grande-Bretagne, l’affirmation d’un régime de liberté de navigation le plus large possible12. L’article 1 dispose que "Le canal maritime de Suez sera toujours libre et ouvert, en temps de guerre comme en temps de paix à tout navire de commerce ou de guerre, sans distinction de pavillon". Cette disposition est bien utile tant que la Turquie est encore puissance riveraine du canal. Il est précisé à l’article 4 que ce régime est applicable "alors même que l’Empire Ottoman serait une Puissance belligérante".

La valeur économique du canal, à laquelle la Grande-Bretagne actionnaire de la Compagnie tient également, est garantie par l’interdiction de tout acte de guerre (art. 1), par une réglementation détaillée des modalités de transit des navires belligérants (art. 4, 5, 6 et 7) et par l’interdiction d’ériger des fortifications permanentes sur les rives du canal (art. 11).

Plus subtiles sont les règles régissant les rapports que l’Etat riverain entretient avec le canal. Les droits souverains sont reconnus expressément à l’article 13, mais développés dans la Convention de telle sorte qu’ils semblent mis en attente13. Leur formulation pose problème, soit parce que la terminologie retenue est vague, soit parce que, lorsque la Convention pose une règle, elle lui apporte aussitôt une exception, elle-même rédigée de façon ambiguë.

Ainsi, dans une perspective de neutralité du canal sous garantie internationale, la Convention organise le passage des navires belligérants (art.4) et elle institue un organisme de surveillance de la correcte exécution du traité, composé des agents en Egypte des Puissances signataires (art.8). Dans le même temps, elle reconnait que "ces prescriptions ne feront pas obstacle aux mesures" que l’Egypte pourra prendre, soit "pour faire respecter l’exécution du Traité" (art.9), soit "pour assurer, par (ses) propres forces, (sa) défense et le maintien de l’ordre public" (art.10). La seule limite, elle aussi très imprécise, consiste a "ne pas faire obstacle au libre usage du canal" (art. 11).

En 1870, un parlementaire britannique avait posé au gouvernement la question d’une éventuelle neutralisation du canal. La réponse du Premier Lord de l’Amirauté est très instructive : "Le gouvernement a toujours porté la plus vive attention à tout ce qui concerne le canal... Il ne manquera pas de traiter cette question conformément aux intérêts britanniques"14. On comprend, dans ces conditions, le sens et la portée du statut de 1888. Sans doute, toutefois, n’était-il pas assez satisfaisant, puisque la Grande-Bretagne ne le ratifiera qu’en 1904 et qu’elle avait, en 1885, adopté à l’égard du futur statut, une position de principe particulièrement restrictive.

Avec l’assentiment de la France, la Grande-Bretagne avait formulé, en 1885, une déclaration dont les termes furent repris en 1887. Cette déclaration contenait une réserve générale à l’application des dispositions de la Convention, "en tant qu’elles ne seraient pas compatibles avec la situation dans laquelle se trouve actuellement l’Egypte et qu’elles pourraient entraver la liberté d’action britannique pendant l’occupation de l’Egypte par ses forces". Cette réserve, extravagante pour l’esprit juridique, ruinait à l’avance l’objet et le but du traité et enlevait tout intérêt à la négociation en cours.

Il était évident, en effet, que la Grande-Bretagne n’avait nullement l’intention de mettre fin à l’occupation de l’Egypte par ses troupes. Elle s’évertuait néanmoins à présenter cette situation comme exceptionnelle et tout à fait temporaire. Il ne fallait pas inquiéter les autres Etats européens qui, en 1882, avaient décidé de s’abstenir de toute entreprise isolée en Egypte.

A la demande de la France, la Grande-Bretagne accepta, en 1904, de revoir le contenu de cette réserve pour en limiter la portée aux seules dispositions de l’article 8 . La concession n’était cependant guère importante. Dans le mécanisme de la Convention de Constantinople, l’organisme de surveillance des agents en Egypte des Puissances signataires, prévu à l’article 8, représentait l’unique garantie internationale du statut. Certes, il n’était investi d’aucun pouvoir de décision, mais il représentait un observatoire encombrant pour les britanniques, par la périodicité annuelle de ses réunions et par l’importance qu’il donnait au commissaire égyptien qui en présidait les travaux15. La Grande-Bretagne devenait alors le seul juge du respect des clauses dites de "neutralisation"... dont elle ne voulait pas !

La pratique britannique

L’occupation militaire de l’isthme de Suez n’a cessé qu’en 1956. Pendant cette longue période, plusieurs conflits ont mis en question le régime du canal et, à chaque fois, la liberté de navigation a été mesurée à l’aune des intérêts de la Grande-Bretagne. Bienveillance à l’ égard des Etats-Unis lors de la guerre hispano-américaine de 1898, alors qu’au même moment les gouvernements de Londres et de Washington négociaient sur le statut du futur canal de Panama. Tolérance à l’égard des navires russes empruntant le canal de Suez à la rencontre de la flotte de guerre japonaise en 1904-1905 ; le fait que la Grande-Bretagne soutienne en Extrême-Orient la politique du Japon ne lui interdisait pas de préparer, en Europe, une alliance avec la Russie. A la veille d’établir son protectorat sur l’Egypte, lors de la guerre italo-turque, en 1911, l’intérêt britannique ne penchait évidemment pas du côté turc. La Grande-Bretagne le prouva en contraignant l’Egypte, pourtant vassale de la Turquie, à se déclarer neutre et en faisant désarmer des canonnières turques ancrées à Port Said, cependant que les navires de guerre italiens pouvaient librement emprunter le canal de Suez. De même, pendant les deux conflits mondiaux, les navires alliés et neutres purent circuler à travers le canal, sans interruption ; quant aux navires ennemis, ils ne s’y présentèrent pas, les forces navales alliées contrôlant les abords du canal, en Méditerranée et en mer Rouge16.

Lors de l’affaire éthiopienne, en 1935, la Grande-Bretagne donna la pleine mesure de sa gestion partisane de la liberté de navigation en refusant, par une argutie juridique qui dissimulait mal une option politique et mercantile, d’appliquer les sanctions décidées contre l’Italie par l’assemblée de la SDN. En fermant le canal aux navires de guerre italiens, elle aurait pu contribuer à anéantir les visées impérialistes de Mussolini. Mais l’Italie fasciste apportait son soutien aux nationalistes égyptiens et les sociétés pétrolières britanniques approvisionnaient les armées italiennes... autant de bonnes raisons pour se montrer libéral. Ayant obtenu l’assurance que la conquête éthiopienne n’affecterait par ses intérêts, la Grande-Bretagne laissa les navires italiens franchir le canal. Ainsi, en refusant de donner priorité aux règles de la SDN sur celles de la Convention de Constantinople, elle privilégiait ses intérêts au détriment de ceux de la communauté internationale. Cette ligne de conduite avait été fixée dès 1924, alors que le gouvernement égyptien demandait qu’après le retrait des troupes britanniques la protection du canal fût confiée à la SDN. La réplique du gouvernement MacDonald avait été catégorique : "La sécurité des communications de l’Empire britannique en Egypte reste un intérêt vital pour l’Angleterre et l’assurance absolue que le canal de Suez restera ouvert, en temps de paix comme en temps de guerre, au libre passage des navires anglais est la base sur laquelle repose toute entière la stratégie de défense de l’Empire britannique. La Convention de 1888... était un moyen imaginé pour atteindre ce but... Aucun gouvernement britannique... ne peut se dépouiller entièrement, même en faveur d’un allié, de ses droits à protéger ce lien vital dans les communications britanniques 17".

Pour la Grande-Bretagne, puissance occupante de l’Egypte, l’idée d’une éventuelle neutralisation se heurtait donc à une objection incontournable d’irrecevabilité18. Avec la reprise du canal en mains égyptiennes, à partir de 1956, on aurait pu penser que ce régime, en dépit de ses contours mal définis, allait redevenir d’actualité. Il est apparu très vite, en fait, que la neutralisation n’était plus du tout le statut approprié pour garantir efficacement la liberté de navigation.

La neutralisation inutile

La neutralisation n’avait d’autre utilité que de protéger un espace indispensable au commerce international. La "crise de Suez" ne fera qu’accélérer un processus de réduction du canal au rang de voie d’eau marchande classique, pour laquelle un régime astreignant n’apparaît plus nécessaire.

La “Crise de Suez”

En 1956, le canal de Suez est au centre d’une véritable dépression. Deux événements bouleversent profondément les bases centenaires sur lesquelles s’était édifiée la "tranquillitas ordinis britannicae". Le 13 juin, le dernier soldat anglais quitte le sol égyptien. Le 26 juillet, le président Nasser proclame la nationalisation de la Compagnie universelle du canal de Suez.

Sur le moment, c’est le vide et donc l’incertitude. Un espace qui n’avait pas été neutralisé comme on l’avait un temps souhaité et qui venait de perdre une protection britannique que l’on avait finalement acceptée, se retrouve du jour au lendemain avec, comme seule garantie, une Convention dont, hormis la norme de liberté, on ne sait plus trop ce qui est effectif et ce qui est tombé en désuétude.

Dans ces conditions, on aurait pu penser que le combat en faveur d’une réelle neutralisation allait reprendre de plus belle, pour contrer les appétits clairement affichés d’un nouveau régime présumé incapable et revanchard. Paradoxalement, alors que le président Nasser pousse les feux de la valeur politique au maximum, la Communauté internationale ne suit pas. Le thème de la neutralisation a perdu ses propriétés miraculeuses, il apparait même comme démodé.

Les enjeux

La récupération complète de ses droits souverains sur l’isthme de Suez et sur l’organisme de gestion du canal représente pour le Gouvernement égyptien une double victoire et lui fournit une donne exceptionnelle pour la partie qu’il entend conduire sur le plan interne et sur le plan international. Toutes les espérances sont permises pour l’Egypte, sauf celle de voir accepter l’idée d’une "neutralisation" du canal de Suez.

La valeur politique interne

La décision de nationaliser la Compagnie, qui fait suite au départ des troupes britanniques, permet au président Nasser de mener une stratégie puissante sur le terrain politique comme sur le terrain économique.

Pendant un siècle, la valeur politique du canal de Suez avait été nulle pour l’Egypte. L’isthme était "de facto" une terre étrangère, sur laquelle les décisions du Khédive, qu’il agisse comme relais du pouvoir ottoman ou comme autorité théoriquement souveraine, devaient toujours obtenir l’aval de l’occupant britannique. Les revendications d’inspiration nationaliste, telles qu’elles s’exprimèrent notamment à la Conférence de Lausanne de 1923, réunie pour remettre de l’ordre dans les débris de l’Empire ottoman, se heurtèrent constamment au veto britannique. Celui-ci avait d’ailleurs accompagné, en 1922, sa reconnaissance de l’indépendance égyptienne d’une déclaration selon laquelle la sécurité des communications avec l’Empire britannique en Egypte constituait une des questions absolument réservées à la discrétion du gouvernement de Londres19.

C’est d’abord une victoire politique que remporte en 1956 le président Nasser. En se posant, aux yeux de son peuple, comme le libérateur du territoire, il met ainsi un terme à une période d’incertitude politique et s’affirme personnellement comme le Raïs de l’Egypte moderne. Lorsqu’il proclame, dans un discours aux accents gaulliens : "Moi, aujourd’hui, au nom du peuple, je prends la Compagnie" 20, non seulement, il venge en un instant un siècle d’humiliations, mais aussi, il affermit un régime qui, hormis l’épisode sanglant de l’assassinat, en 1981, du président Sadate, ne connaîtra pas les soubresauts qui caractérisent trop souvent les pays anciennement colonisés.

Cette stratégie politique n’est pas formelle. Elle s’enrichit de la valeur économique que représente pour l’Egypte le contrôle absolu du canal de Suez.

Il est vrai que le bilan économique d’un siècle de gestion internationale du canal était plutôt maigre pour l’Egypte. H. Azeau brosse un saisissant tableau des stratagèmes imaginés par la Compagnie et le Gouvernement britannique pour dépouiller l’Egypte des avantages qu’elle aurait dû récolter de cette entreprise établie sur son sol : obligation de racheter des terres que le Khédive avait concédées à la Compagnie ; abandon des dividendes sur ses propres parts de Suez ; vente de ses actions au prix fixé par l’acheteur ; rétrocession de sa part statutaire de 15% sur les recettes du canal. Pendant ce temps, la Compagnie accumule des bénéfices considérables : de 1881 à 1927, elle encaisse 5 milliards de francs-or et de 1928 à 1953, 74 milliards de francs-papier. Les quelques compensations arrachées par la pression nationaliste des années trente et en 1949, permettront à l’Egypte de percevoir 1/16e des bénéfices, ce qui semble dérisoire par rapport aux gains de la Compagnie21.

Cette valeur économique est en hausse constante et, aux yeux des nouveaux responsables, rien ne devrait arrêter sa croissance. Le trafic maritime du canal devient essentiellement pétrolier, lequel a été multiplié par vingt depuis la fin de la guerre. Les pays européens sont de gros consommateurs de pétrole, importé presqu’exclusivement de la péninsule arabique. Les promesses de profits semblent donc vertigineuses pour les Egyptiens qui, sur les rives du canal, ne veulent plus se contenter de regarder passer les bateaux !

En nationalisant la Compagnie, l’Egypte se saisit d’une véritable "poule aux oeufs d’or". Certes, magnanime et prudente, elle dédommagera les actionnaires en 195822, mais l’essentiel est atteint, elle dispose maintenant des moyens qui vont lui permettre, en toute indépendance, d’orienter ses efforts vers un vaste programme de développement économique. Ce programme repose principalement sur la réalisation du barrage d’Assouan, grâce auquel l’Egypte non seulement se dotera d’une infrastructure industrielle, mais aussi irriguera de nouvelles terres agricole. Le démarrage économique est assuré. Certes, le coût des travaux est considérable, estimé à 1,5 milliard de dollars. Faute de pouvoir obtenir le financement nécessaire sur le marché international ce sont les recettes du canal qui seront utilisées à cette fin.

La valeur politique internationale

Autant l’enjeu national de la reconquête du canal s’appuyait sur du quantifiable et résultait d’une approche économique du problème, autant, en introduisant la valeur politique du canal dans les relations internationales, les projections du président Nasser atteignaient le domaine incertain de la mythique politique. Si la valeur économique du canal, peu sensible à la magie du verbe, en a quelque peu souffert, cette exploitation de la valeur politique du canal a déterminé la stature arabe et tiers-mondiste du nouveau Raïs.

En septembre 1954, le président Nasser avait cru donner des gages suffisants de son engagement en faveur de la cause arabo-palestinienne. Ayant refusé l’entrée du canal au navire de commerce israélien Bat-Galim, il avait pris une décision destinée à repousser les critiques de son rival, le général Néguib, qui se faisait l’écho des imprécations des Frères Musulmans, hostiles au projet nassérien d’associer les Etats-Unis à la défense de l’isthme de Suez. Cette décision n’était cependant pas suffisante pour transformer celui que les étudiants Cairotes appelaient par dérision le "colonel Jimmy" en champion de l’arabisme. Au fond, il ne faisait que continuer une pratique remontant au premier conflit israélo-arabe et maintenue malgré la Convention d’armistice signée à Rhodes le 24 février 194923. Ces mesures de restriction n’avaient d’ailleurs pas soulevé d’objections formelles de la part de l’occupant britannique, qui aurait très bien pu les annuler s’il n’avait pas souhaité préserver ce qui restait de l’influence anglaise dans les pays arabes.

Le brevet de pan-arabisme, le Raïs se l’octroya par la nationalisation de la Compagnie. La "guerre de Suez", défaite militaire, qu’il transforma habilement en victoire, le confirma dans la position de leader incontestable du monde arabe. Toutes les pulsions, toutes les rancoeurs, mal formulées mais ravageuses pour l’ordre établi : (rejet de la domination anglaise, dénonciation du néo colonialisme, du capitalisme,de l’impérialisme), Nasser les amalgame dans les eaux du canal de Suez24. Il apparaît du même coup comme le libérateur non seulement de l’Islam, mais aussi de l’ensemble des peuples opprimés25.

Il obtient de ce fait une stature à dimension mondiale en prenant la tête de cet ensemble disparate qui tente de se faire une identité face à la bipolarisation montante des relations internationales. Présent à la Conférence de Bandoeng, en 1955, il en retiendra le thème central auquel la nationalisation de la Compagnie s’adaptera parfaitement : le droit des peuples à disposer de leurs ressources naturelles.

L’Egypte, qui ne disposait jusqu’à présent que de sa production cotonnière dont les cours étaient fixés à Londres, possède maintenant, avec le canal une ressource de première importance qu’elle gèrera conformément à ses intérêts et en parfaite harmonie avec la nouvelle légalité internationale26. "Aux yeux de la loi,il n’y a pas à tenir compte du bluff qui consiste à épiloguer sur les mots d’intérêts mondiaux, de commerce mondial, de navigation mondiale ou de toute autre expression creuse. Les usagers du canal seront les clients de l’Egypte"27.

Il aura fallu attendre un siècle pour que soit exaucé le souhait du Khédive Mohamed Said lorsqu’il déclarait : "Personne n’est plus canaliste que moi. Mais je veux que le canal soit pour l’Egypte et non l’Egypte pour le canal" 28.

Conséquences

Dans ces conditions, on comprend que, pour le Gouvernement Egyptien, l’idée d’une neutralisation du canal de Suez était dépourvue de toute signification. Qu’apporterait d’utile ce régime juridique datant d’un autre âge ?

La liberté de navigation n’est pas menacée. Pourquoi l’Egypte ne la respecterait-elle pas alors que c’est précisément sur une augmentation du trafic qu’elle escompte assurer son développement et affermir sa puissance ? A maintes reprises, que ce soit lors de la nationalisation de la Compagnie ou lors de la crise de Suez, au Conseil de Sécurité ou à l’Assemblée générale des Nations-Unies, le gouvernement égyptien se répandra en engagements formels : "L’Egypte assure tous les gouvernements, tous les individus et toutes les sociétés de la liberté de navigation dans le canal de Suez" 29.

Sûre de son droit, l’Egypte aurait très bien pu en rester au seul dispositif de la Convention de Constantinople, opportunément "enrichie" par la pratique britannique érigée en précédent. Ce ne fut pas la voie choisie. Aux Nations-Unies, la délégation égyptienne fit preuve de conciliation et proposa la mise en oeuvre d’une procédure de révision de la Convention de 1888, avec un régime d’internationalisation et de garantie de la liberté de navigation par l’ONU30. Proposition habile qui fut vite abandonnée. Les Etats Unis n’y étaient pas du tout favorables, car le risque était évident, en effet, de susciter une revendication analogue de la part de Panama31.

Finalement, le 24 avril 1957, le gouvernement égyptien choisit le cadre d’une déclaration pour clore définitivement le dossier du statut juridique du canal. Dans cet instrument, l’Egypte s’engage à respecter la Convention de Constantinople, dans ses termes et dans son "esprit". En conséquence, elle "assurera de façon ininterrompue le libre passage des navires de toutes les nations, dans les limites prévues par la Convention de Constantinople et conformément aux dispositions de cet instrument". Il n’y a donc en 1957, pas plus qu’en 1888, la moindre trace de neutralisation. Aucun doute non plus sur les chances de voir l’organisme de surveillance mentionné à l’article 8 reprendre des fonctions que l’occupant britannique avait estimées insupportables.

Il y avait plus inquiétant encore. Cette déclaration de bonnes intentions apparentes adoptée par le Gouvernement égyptien pouvait être unilatéralement rapportée. C’en était alors fini du statut de 1888. Pour rassurer les éventuels bailleurs de fonds de la Banque Mondiale dont elle avait tant besoin, l’Egypte eut la délicatesse de déposer sa déclaration aux Nations-Unies afin de la faire enregistrer comme un traité international. Maigre garantie en réalité, comme le fit remarquer le Secrétaire général des Nations-Unies, qui observa que : "du point de vue juridique l’enregistrement de la déclaration n’en fait pas un instrument irrévocable. Ayant un caractère unilatéral la Déclaration pouvait être abrogée" 32.

Restait alors, comme ultime garantie, l’engagement du gouvernement égyptien d’accepter la juridiction obligatoire de la Cour internationale de justice, pour résoudre les différends relatifs à l’application du statut de 1888. Quand on connait la complexité du parcours d’obstacles entre le moment où naît le différend et celui où la Cour prononce son arrêt et les multiples portes de sortie par lesquelles l’Etat défendeur peut s’esquiver, on mesure le caractère aléatoire de cette noble garantie juridictionnelle. Il n’y avait vraiment pas de quoi rassurer les utilisateurs.

La riposte

L’ampleur du bouleversement occasionné au régime du canal de Suez par les initiatives égyptiennes n’a pourtant pas eu les effets attendus. Passées les premières réactions spasmodiques des tenants de l’ordre établi, la communauté internationale s’est accommodée du nouveau dispositif et de l’abandon du thème de la neutralisation. Le canal n’a plus la même valeur qu’autrefois.

La réaction des utilisateurs

Pendant une première période qui débute avec le décret de nationalisation du 26 Juillet 1956 et qui dure jusqu’à l’adoption le 13 octobre d’une série de principes apparemment acceptables par les membres du Conseil de Sécurité, le débat est essentiellement de nature juridique33. On semble s’orienter vers une révision de la Convention de Constantinople. Plusieurs conférences se tiennent à Londres entre utilisateurs, où est présenté le projet de création d’un conseil du canal, dont l’Egypte ferait partie et qui serait, en liaison avec l’ONU, chargé de contrôler le respect du futur statut. Le rejet de ce projet par l’Egypte fit monter d’un cran la tension. Par mesure de rétorsion, la Compagnie retira ses pilotes du canal et, à l’initiative de la Grande-Bretagne et de la France, fut constituée une Association des usagers du canal pour présenter un front uni contre l’Egypte.

Les débats du Conseil de Sécurité vont alors permettre l’adoption de six principes qui auraient pu servir de base au règlement du problème. La notion de neutralisation n’y figure pas expressément et aucune délégation ne l’utilise, sans doute parce que la charge politique de ce terme est jugée incompatible avec les droits souverains de l’Egypte sur le canal, qui sont formellement mentionnés. L’un des principes pourrait être interprété comme une résurgence modeste de la neutralisation et le Secrétaire d’Etat américain J.F Dulles le présenta comme étant au coeur du problème : "le fonctionnement du canal sera soustrait à la politique de tous les pays". Cette formulation très imprécise vidait ce principe de toute signification juridique et l’Egypte prit soin de relever qu’il pouvait être interprété comme introduisant un mécanisme de contrôle international dont elle ne voulait pas. De toutes façons, les débats n’allèrent pas plus loin. La France et la Grande-Bretagne avaient eu largement le temps de se préparer à intervenir militairement.

La "guerre de Suez" ouvre une seconde période qui ramène les discussions à leur point de départ34. L’intervention franco-anglaise du 29 octobre 1956 avait une apparence : sauvegarder la liberté de navigation dans le canal en s’interposant entre les belligérants égyptiens et israéliens. En réalité, elle était destinée à prendre le contrôle du canal pour négocier ensuite avec l’Egypte à partir d’une position de force. Obligéés d’évacuer les lieux le 22 décembre, face aux menaces à peine voilées d’une intervention soviétique et sur les pressions américaines, la France et la Grande-Bretagne s’étaient disqualifiées pour exercer la moindre influence sur l’évolution de l’affaire. La déclaration égyptienne du 24 avril 1957 en est la manifestation la plus évidente. L’intervention franco-britannique, si elle avait réussi, aurait-elle redonné vigueur à ce vieux thème de la neutralisation du canal ? On peut en douter.

Les réserves américaines

L’erreur franco-britannique est de n’avoir pas compris les raisons qui avaient poussé les Etats-Unis à "baisser la garde" sur le canal de Suez et de s’être quelque peu trompés de siècle. Certes, le sens de l’histoire est plus facile à déceler a posteriori ; pourtant, à l’époque, des éléments ne trompaient pas sur la naissance d’un monde nouveau où le canal n’occuperait plus la même place35.

Ainsi que l’écrivait Jean Farran dès les premiers jours de la guerre : "Suez ? La vérité est qu’il s’agit fort peu du canal" !36 La France avait l’attention rivée sur le président Nasser, soutien du FLN en Algérie. l’Angleterre pensait pouvoir regagner le terrain perdu depuis 1945 dans le monde arabe. Les Etats-Unis avaient en revanche une approche beaucoup plus globale du problème qu’ils situaient dans la compétition Est-Ouest pour le partage des zones d’influence. Déjà réalisée en Europe, la constitution des espaces stratégiques commençait à s’étendre aux régions d’Afrique et d’Asie, avec des points délicats dans les zones de contact, notamment en Egypte. La fragilité politique de ce pays dont les nouveaux dirigeants n’ont pas encore fixé leur ligne de conduite, imposait la plus grande prudence. Déjà, le fait que le président Nasser ait refusé d’adhérer au Pacte de Bagdad pouvait faire craindre qu’il n’ouvrît son territoire comme base militaire pour les soviétiques37. Dans ce contexte, les Etats-Unis ne soutiendront pas des pratiques de type colonial dont la Compagnie universelle leur parait n’être qu’une excroissance. Quant à instaurer un régime de neutralisation ou simplement d’internationalisation du canal de Suez, cela serait plus propice à attirer les soviétiques qu’à les écarter de la région.

La neutralisation apparaît alors comme incompatible avec un monde qui se bipolarise. Pour H. Azeau, "le noeud de la question, c’est la guerre froide : Israël, l’Egypte,le canal, ne sont plus ici que des pions de ce grand jeu tragique dont l’échiquier s’appelle le destin des hommes" 38. Le destin du canal, en revanche, n’intéresse plus grand monde, ce n’est plus un enjeu majeur susceptible de mobiliser les énergies diplomatiques ou militaires. Le déclin de la valeur politique est une conséquence de la "banalisation" du canal de Suez.

La “banalisation” du canal de Suez

Par la neutralisation du canal de Suez, les promoteurs de la Convention de Constantinople poursuivaient un double objectif. Tout d’abord, mettre le canal à l’abri des hostilités en repoussant le plus loin possible de Suez tout acte de guerre susceptible de perturber la liberté de navigation. Derrière cet objectif "officiel", se cachait une autre mission, moins avouable que la première, parce que contraire au principe selon lequel le souverain territorial dispose de la plénitude des compétences étatiques sur toute l’étendue de son territoire. Malgré cela, la crainte de laisser l’Egypte "jouer" avec la clef du canal a obsédé les utilisateurs européens et les a amenés à appliquer au canal de Suez un traitement destiné à empêcher l’Etat riverain de privilégier la valeur politique au détriment de la valeur économique. Ces deux objectifs n’ont plus, à l’époque actuelle, un caractère aussi impérieux.

L’aspect stratégique

Si l’on considère que la Convention de Constantinople vise à éviter que la canal de Suez ne serve de théâtre des hostilités, force est de constater que son dispositif est totalement inadapté aux données contemporaines des conflits. la convention ne peut servir de garantie efficace pour la sûreté des communications maritimes aussi bien en temps de guerre qu’en période de tension grave.

Le canal de Suez représente en effet un objectif stratégique qui, par sa configuration (164 km de longueur), constitue une cible particulièrement vulnérable, pouvant être atteinte sans grandes difficultés par des armes tirées à distance très éloignée. En cas de guerre nucléaire, l’ouvrage sera totalement ravagé ; en cas de guerre conventionnelle, la précision des "frappes chirurgicales" par missiles permettra, avec quelques impacts bien choisis, de causer au canal de graves dommages. De ce fait, l’aire de protection prévue par l’article 4 de la convention, délimitée par un rayon de trois milles marins et à l’intérieur de laquelle "aucun acte d’hostilité... ne pourra être exercé", ne procure évidemment plus aucune garantie avec la portée et l’efficacité des armes modernes.

Dans ces conditions, il est beaucoup plus déterminant de traiter les abords lointains de l’isthme de Suez que le canal lui-même. Le contrôle doit porter sur une vaste zone stratégique, qui s’appuie sur les détroits conduisant vers Suez, sur l’ensemble des pays bordant la Méditerranée et la mer Rouge, une zone qui va de Gibraltar à l’Iran, de la Crimée à la Somalie. C’est ainsi que, durant la guerre Iran-Irak et la guerre du Golfe, la réduction du trafic maritime transitant par Suez était due non pas, en dehors d’incidents isolés39, à des actes d’hostilité visant le canal lui-même, mais à des actes de guerre perpétrés à des distances très éloignées de l’Egypte. Le canal de Suez n’est plus en première ligne, il subit passivement les conséquences d’opérations militaires lointaines.

Il est vrai que le canal peut néanmoins faire l’objet d’actions ponctuelles susceptibles d’endommager la voie d’eau ainsi que ses installations portuaires et de service. Pendant la guerre Iran-Irak, alors que la protection navale des abords de Suez était moins hermétique qu’elle ne le sera lors de la guerre du Golfe, des mines furent posées en mer Rouge par des navires non identifiés, qui perturbèrent la navigation dans la région. Quelle riposte juridique prévoir contre ces attaques non-signées, contre l’infiltration de commandos irréguliers, contre le sabordage de navires de commerce transportant, à leur insu, des charges explosives40 ? Cette question rejoint celle que pose un terrorisme international aux multiples racines, contre lequel, hormis un renforcement des mesures de police, aucune parade n’est véritablement efficace.

L’aspect économique

Confortée par l’importante augmentation du trafic pétrolier au lendemain de la Seconde guerre mondiale, l’Egypte avait la ferme intention, en 1956, de se livrer à un véritable chantage à l’égard des pays européens. La forte valeur économique du canal lui conférait une valeur politique de première importance. "Il ne sera pas facile, déclarait le nouvel administrateur égyptien du canal de Suez,à un pays quelconque de mécontenter l’Egypte, car elle possèdera et détiendra entre ses mains les clefs de la porte qui conduit de l’Orient à l’Occident et elle saura comment faire fonctionner cette porte en l’ouvrant et en la fermant, en temps de paix comme en temps de guerre" 41. Rien de tel pour faire naître chez les utilisateurs cette méfiance si peu compatible avec la sécurité que requiert le commerce international. Des menaces pèsent en permanence sur les économies occidentales, celle de la fermeture et celle, plus insidieuse, d’une augmentation discrétionnaire des tarifs. Et lorsque le même administrateur assimile les usagers du canal à des "clients de l’Egypte", sans doute prend-il ce terme dans son sens premier, en oubliant, que dans une relation commerciale, c’est le client qui est roi !

La valeur économique du canal de Suez a subi les conséquences d’une exploitation maximale de sa valeur politique42. La fermeture du canal pendant 6 mois, à la suite de l’intervention franco-britannique, amène l’Europe à apprendre, sinon à se passer du canal, tout au moins à prévoir des moyens de le contourner en cas de nouvelle fermeture. La mise en chantier des super-tankers destinés à emprunter la route du Cap date de cette période. Dans le même temps, l’Europe essaie de diminuer sa dépendance pétrolière à l’égard des pays arabes, en diversifiant ses sources d’approvisionnement et en recherchant des énergies de substitution43. Le chantage égyptien ne marche pas, l’Egypte est prise à son propre piège : si elle veut encaisser des péages, elle doit ouvrir le canal. Si elle menace de le fermer, le commerce international utilisera d’autres voies de passage. La troisième guerre israélo-arabe de 1967, entraînant la fermeture complète du canal pendant huit ans, renforcera les pays européens dans cette stratégie de contournement44.

La préservation d’une valeur économique qui croît modérément doit tenir compte également de la fragilité de l’axe commercial sur lequel repose la prospérité du canal de Suez. Les courants commerciaux empruntant le canal sont orientés Nord-Sud, Sud-Nord, pour servir aux échanges Europe-Orient. Tant que l’Europe demeurera un pôle économique important, tant que la voie polaire, par le détroit de Behring ne sera pas praticable, les flux de marchandises transiteront dans les deux sens à travers le canal. Le risque, pour l’Egypte, est d’assister à une série de mutations sur lesquelles elle n’a aucune prise : déclin de la prospérité européenne, réorientation du commerce de l’Europe de l’Ouest vers les Etats de l’Europe orientale et surtout, apparition d’un nouveau centre de gravité des relations économiques internationales, le Pacifique, où de nombreuses puissances industrialisées commerçant entre elles, ravaleraient par leur dynamisme, les Etats de la vieille Europe au rang d’acteurs de second ou de troisième rang. Le canal de Suez, progressivement abandonné, ne serait plus, tel les Pyramides, que le majestueux souvenir d’une prospérité révolue.

Conséquences

La prise de conscience du caractère profondément aléatoire de la valeur du canal de Suez a amené l’Egypte à réviser de façon radicale ses orientations politiques et économiques.

L’Egypte a tout d’abord compris que sa stratégie internationale devait se tourner dans le sens que lui dictaient ses intérêts45. Le développement économique d’un pays en proie à des difficultés considérables, aggravées par une croissance démographique inquiétante, supposait l’abandon des rêves nassériens de pseudo-neutralisme et de panarabisme. Incapable de tenir l’équilibre entre l’Est et l’Ouest et de faire jouer la concurrence du rouble et du dollar, l’Egypte avait, à partir de 1967, choisi le camp soviétique et signé, avec l’URSS, un traité d’amitié et de coopération en 1971. Constatant qu’elle était, en fait, tombée sous le joug d’une autre forme de colonisation, l’Egypte change de camp dès 1972, expulse plus de 20 000 conseillers militaires soviétiques, reprend des relations diplomatiques avec les Etats-Unis et dénonce, en 1976, le traité d’amitié avec Moscou. Dans le même temps, au prix de sa mise à l’écart par les Etats arabes, l’Egypte, forte de la semi-victoire remportée lors de la guerre d’octobre 1973, engage avec Israël des négociations de paix qui aboutiront, le 26 mars 1979, à la signature du traité de Washington46. Ce traité pouvait être envisagé comme première étape du processus de paix au Proche-Orient. Dans l’immédiat, il apporte à l’Egypte la possibilité de redonner au canal et à l’isthme de Suez un rôle de moteur essentiel pour son développement économique.

Le programme de promotion lancé en 1975 par le président Sadate, ne porte pas seulement sur l’élargissement du canal de Suez et sur l’accroissement de son tirant d’eau. C’est l’ensemble de l’isthme qui est intégré dans un vaste plan d’aménagement dont le canal n’est qu’un élément, certes indispensable, mais non exclusif. Le canal de Suez n’est plus considéré comme l’unique moyen du développement économique. Celui-ci reposera en même temps sur la création des zones franches de Port-Fouad et de Port-Saïd, sur l’implantation de zones industrielles et de complexes touristiques, et sur la mise en place d’un réseau autoroutier empruntant des tunnels creusés sous le canal, par où passeront également des canalisations d’eau douce destinées à fertiliser les terres désertiques du Sinaï47.

Cet ambitieux projet, encore très partiellement réalisé, devrait entraîner de nombreuses répercussions aussi bien économiques que politiques. En premier lieu, tout en reposant principalement sur la fonction communicative du canal, il en démultiplie les fonctions : le canal n’est plus seulement un instrument passif, un objet de passage, il devient un élément actif de développement, un élément parmi d’autres. Ensuite, ce projet redonne aux liaisons maritimes "verticales" une raison supplémentaire de préférer le trafic par Suez à tout autre trajet, grâce à la multiplicité des activités que l’isthme dans sa totalité permet d’accomplir dans des conditions optimales. D’un autre côté, cela amène à désenclaver l’économie égyptienne, coincée depuis des siècles dans le triangle du delta du Nil, en formant un nouveau pôle d’activités, largement créateur d’emplois. Enfin, et c’est peut-être l’aspect le plus prometteur de ce projet, il établit un nouveau trait d’union, orienté cette fois Est-Ouest, entre l’Afrique et l’Asie, contribuant à faire de cet espace, non plus un lieu d’affrontements, mais un point de rencontre et d’échanges.

La "troisième ouverture" du canal est effectuée solennellement le 16 décembre 1980, après que d’importants travaux d’élargissement ont été réalisés pour permettre le passage des super-tankers48. Elle marque un tournant majeur dans l’histoire du canal, qui se confond avec celle de l’Egypte49. En proclamant que son pays "offre le canal au monde", le président Sadate détruit cette clef que brandissait avec arrogance le premier administrateur égyptien du canal. Ce langage, que n’auraient pas renié les fondateurs du canal de Suez, démontre que la meilleure garantie de la liberté de navigation et en même temps de la prospérité de l’Egypte, ne dépend pas d’une neutralisation à laquelle plus personne ne songe. Tout repose sur le retour à la paix d’un espace qui ne doit plus, comme le craignait Ernest Renan, "marquer la place des grandes batailles de l’avenir" 50.

 

NOTES 

1 Sur les circonstances de cette consultation, voir : Travers-twiss, “La neutralisation du canal de Suez”, Revue de Droit international et de Législation Comparée, 1875, pp. 682 et s.

2 On peut remarquer que si, à Suez, l’ouverture du canal a précédé l’adoption de son statut, à Panama, l’ordre a été renversé : le traité Hay-Pauncefote, du 18 novembre 1901 réglemente un canal en construction qui ne sera mis à la circulation que le 15 août 1914.

3 Voir R. Perruchoud, op. cit., pp. 41 et sq.

4 Les hésitations britanniques entre la Cape School et la Mediterranean School se révèleront une nouvelle fois en 1935, lors du conflit italo-éthiopien et surtout dans les deux années qui précédèrent la Seconde guerre mondiale, en raison des menaces italiennes et espagnoles à l’encontre des bases britanniques en Méditerranée. Sur cette question, voir G. Berlia, Les problèmes du maintien de la paix, 1914-1964, Paris, Les cours de droit, 1964-1965, pp. 401 et sq.

5 Les tractations financières qui permettront à la Grande-Bretagne de contrôler la Compagnie universelle du canal de Suez, grâce à l’habileté des Rothschild et à la complicité du duc Decazes, ministre des Affaires étrangères, de Léon Say, ministre des Finances, ainsi que celle des “hommes des Rothschild” du Crédit Foncier, sont décrites par H. Azeau, op. cit., pp. 57 et sq.

6 En 1882, la Grande-Bretagne menaça la Compagnie, si elle n’ouvrait pas largement la porte à des administrateurs anglais, de demander au Khédive la concession d’un second canal maritime, exclusivement contrôlé par les britanniques. Voir H. Azeau, op. cit., p. 67.

7 F. de Lesseps essaya de s’interposer en proposant aux protagonistes de s’engager à respecter la neutralité du canal. Arabi Pacha accepta, à condition que les britanniques en fassent de même. Le chef de l’expédition britannique, le général Wolseley refusa et ferma le canal à la navigation pendant deux jours. Voir : Voisin-Bey, Le canal de Suez, Dunod, 1902-1907 III, pp. 180 et sq.

8 Cette conférence qui se tient en juin-juillet 1882 est une préfiguration des discussions diplomatiques qui auront lieu au cours de l’été 1956. La Grande-Bretagne y proposa à la France une action militaire conjointe, mais le Parlement français refusa de voter les crédits nécessaires. Le Président du Conseil, Freycinet, estimait que “le seul danger que redoutât la Compagnie était la protection même qu’on voulait lui offrir”. Cité par Y. van der Mensbrugghe, op. cit., p. 33.

9 Texte et analyse par Travers-Twiss, Annuaire de l’Institut de droit international, 1878, pp. 112 et s.

10 La convention a été signée en 1888 par la France, l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie, l’Espagne, la Grande-Bretagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Russie, la Turquie. Il est curieux de constater que des divergences apparaissent sur la liste des Etats qui auraient, par la suite, adhéré à la convention de Constantinople. Sur cette question, voir : Y. van der Mensbrugghe, op. cit., pp. 50 et sq.

11 L’intitulé de la convention est révélateur de l’ambiguïté de son contenu : “Convention destinée à garantir le libre usage ...” et non “Convention relative à la neutralité - ou à la neutralisation - du canal de Suez”. Cette particularité avait déjà été observée par Engelhardt, op. cit., p. 164.

12 Pour Cavaré, si l’Angleterre, hostile au contrôle international, “a admis la liberté de passage pour tous, c’est semble-t-il pour des raisons d’opportunité. Comme il était question, à ce moment-là, de construire en Amérique le canal de Panama, dont l’utilité était analogue à celle du canal de Suez, elle ne voulut pas créer un précédent, que l’on aurait pu invoquer contre elle pour lui refuser le passage à travers le canal américain”. Voir Louis Cavaré, Le droit international positif, Paris, Pédone, 1969, II, p. 843.

13 Article 13 : “En dehors des obligations expressément prévues par les clauses du présent traité, il n’est porté aucune atteinte aux droits souverains de (l’Egypte)...” La formulation de cet article est conforme au principe de droit international d’après lequel les limitations de souveraineté ne se présument pas, ce qui implique que l’interprétation restrictive du traité doit l’emporter en cas de doute sur la signification de ses termes.

14 Cité par R. Guibal, op. cit., p. 26.

15 Du fait de la réserve britannique, acceptée par les autres Parties contractantes, la mise en oeuvre de la convention de Constantinople a été suspendue ...pendant 12 ans ! Avec l’”Entente cordiale” (accord franco-anglais du 8 avril 1904), consacrant le partage des zones d’influence entre la France qui “obtenait” le Maroc et la Grande-Bretagne “confirmée” en Egypte, le maintien de la réserve dans sa totalité ne se justifiait plus, ni le contrôle des Agents des Puissances contractantes. Voir Y. van der Mensbrugghe, op. cit., p. 56.

16 Les effets des conflits internationaux sur le régime du canal de Suez sont étudiés en détail par Y. van der Mensbrugghe, op. cit., p. 31 et s. D’après L. Buell, le gouvernement égyptien autorisa, le 15 août 1914, les forces militaires britanniques à exercer tous droits de guerre dans les ports et sur le territoire égyptien. Le commandant en chef des troupes britanniques donna l’ordre qu’aucun vaisseau ennemi n’entrât dans le canal ; voir “Le canal de Suez et les sanctions de la S.D.N., Revue générale de Droit international Public, 1936, p. 58. Pendant la seconde guerre mondiale, la Grande-Bretagne, plus modérée à l’égard de l’Egypte, sans doute “travaillée” par les services allemands et italiens, accepta la non-belligérance de l’Egypte qui n’entrera en guerre qu’en février 1945. Le canal fut néanmoins fortifié et défendu par des forces anglo-égyptiennes et le passage des navires sévèrement contrôlé. Selon Y. van der Mensbrugghe, “il n’y eut pas de navires qui cherchèrent refuge dans les ports du canal. L’interprétation qui avait été donnée à la convention de 1888 en 1914-1918 suffit à les en écarter. Si, techniquement, le passage à travers le canal restait ouvert, les flottes britanniques stationnées dans la Méditerranée et la mer Rouge interdisaient le passage à tout navire ennemi”, op. cit., p. 73.

17 Cité par L. Buell, op. cit., p. 64.

18 Selon G. Maugard, “La marmelade de Suez était made in England entre 1882 et 1945”, Le Monde, 10 mai 1957, en réponse à la description idyllique faite par M. Homolle, ancien directeur général du canal de Suez, des conditions du transit des navires belligérants, ibid, 27 avril 1957.

19 Voir L. Buell, op. cit., p. 60.

20 Cité par J. et S. Lacouture, L’Egypte en mouvement, Paris, Seuil, 1956, p. 450, ouvrage auquel on se reportera pour la narration des événements de 1956, pp. 445 et sq. Voir également, J. Lacouture, Nasser, Paris, Seuil, 1971, pp. 144 et s.

21 H. Azeau, op. cit., p. 50 et sq.

22 Sur cette question, voir : L. Focsaneanu, “L’accord ayant pour objet l’indemnisation de la Compagnie de Suez nationalisée par l’Egypte”, Annuaire français de Droit International, 1959, pp. 161 et sq. Aux termes de l’accord de Rome, du 13 avril 1958, l’Egypte s’engageait à verser à la Compagnie, comme solde de tout compte, une indemnité forfaitaire de 28,3 millions de livres-égyptiennes.

23 Sur l’ensemble de cette question, mesures administratives, débats au Conseil de sécurité des Nations-unies, voir Y. van der Mensbrugghe, op. cit., pp. 74 et sq.

24 Pendant la “guerre du Golfe”, la tentation était grande, pour le dictateur irakien, de se glisser dans l’ombre du Raïs égyptien et d’exploiter le souvenir du “Coup de Suez”, sinon pour assimiler l’annexion du Koweit à la nationalisation de la Compagnie, au moins pour dénoncer les préparatifs occidentaux d’intervention militaire. Voir notamment A. Touraine, “Très loin de Nasser”, Le Monde, 26-27 août 1990.

25 Voir : J. Lacouture, op. cit., pp. 160 et 9.

26 La première “rébellion” contre l’emprise occidentale sur les richesses naturelles des pays en voie de développement remonte à 1951, lorsque le Parlement iranien, à l’initiative du Dr. Mossadegh, prononça la nationalisation des compagnies pétrolières anglaises. La première résolution de l’Assemblée générale des Nations-Unies reconnaissant la souveraineté sur les ressources naturelles a été adoptée le 12 février 1952 (Rés. 626-VII). Sur cette question, voir P. Daillier, A. Pellet, Droit international public, Paris, LGDJ, 1987, 3e éd. pp. 423 et sq, 612 et sq.

27 Propos tenus, en 1956, par M. EL Hefnaoui, Administrateur égyptien du nouvel organisme de gestion du canal de Suez, rapportés par F. Charles-Roux, Le Monde, 1 décembre 1956. M. EL Hefnaoui est l’auteur d’une thèse de doctorat, soutenue à la Sorbonne, en 1951, sur Les problèmes contemporains posés par le canal de Suez ; cette thèse avait, à l’époque, soulevé quelques inquiétudes sur l’avenir de la Compagnie. Voir H. Azeau, op. cit., pp. 177 et sq.

28 Cité par R. Guibal, op. cit., p. 18.

29 Voir la note de l’Egypte au Conseil de Sécurité, en date du 17 septembre 1956, in Revue des Nations-Unies, sept. 1956, pp. 12 et sq.

30 Voir Y. van der Mensbrugghe, op. cit., pp. 292 et sq.

31 Voir E. Guernier, “Suez et Panama”, Le Monde, 30 août 1956 et J. Grignon-Dumoulin, “La République de Panama devant la crise de Suez”, Le Monde, 20 septembre 1956.

32 Conférence de presse du 25 avril 1957, Revue des N.U., avril 1957, pp. 19 et sq. Sur les critiques formulées à l’égard de la déclaration égyptienne, voir les débats au Conseil de Sécurité, Revue des N.U.., mai 1957, pp. 7 et s.

33 Sur les propositions examinées pendant la phase diplomatique de la crise de Suez, voir Y. van der Mensbrugghe, op. cit., pp. 264 et sq.

34 Le déroulement de la “guerre de Suez” est minutieusement rapporté dans l’ouvrage d’H. Azeau.

35 Sur le contexte diplomatique de la “guerre de Suez”, voir A. Fontaine, Histoire de la guerre froide, Paris, Fayard, 1967, tome II, pp. 174 et s.

36 Cité par H. Azeau, op. cit., p. 302. L’éditorial du Monde, 11 mai 1957, constate que “l’affaire de Suez est aujourd’hui dépassée. C’est tout l’avenir des relations de l’Occident avec les pays d’Afrique et d’Asie qui est en jeu”.

37 Voir A. Fontaine, op. cit., pp. 176 et s.

38 H. Azeau, op. cit., p. 183.

39 En juillet-août 1984, on estime que près de 200 mines furent subrepticement mouillées dans les abords du canal ; 17 navires circulant en mer Rouge furent endommagés. Ces incidents n’entraînèrent aucun ralentissement du trafic. A cette occasion, le Président Moubarak déclara que l’Egypte avait le droit d’interdire le passage de tout navire qui menaçait la sécurité du canal, conformément à la convention de 1888. Le Monde, 12-13 août 1984.

40 Pendant la guerre du Golfe, le canal fut placé sous haute surveillance, afin d’éviter tout sabotage. Les navires suspects furent contrôlés, des hommes-grenouilles inspectèrent les coques, les cales furent fouillées. Craignant un sabordement dans le canal, les autorités égyptiennes interdirent le passage d’un navire panaméen, chargé de ciment. Le Monde, 17 et 18 janvier 1991.

41 Voir supra, note 34.

42 L’exploitation maximale de la valeur politique est effective dès les premières heures de l’intervention franco-britannique, avec l’anéantissement - momentané - de la valeur économique du canal. La menace de fermeture avait été proférée le 11 août 1956 par un proche du colonel Nasser, qui avait déclaré à un journal britannique : “Le peuple égyptien détruira le canal de Suez plutôt que d’en perdre le contrôle. Vous pourrez anéantir nos troupes, mais vous n’aurez jamais le canal”. Cité par F. Charles-roux, Le Monde, 1er décembre 1956. Cette menace fut effectivement mise à exécution avec l’obstruction du canal par une quarantaine de navires coulés et la destruction des installations techniques. La navigation ne reprit qu’au début mai 1957. L’Egypte refusa de laisser les franco-britanniques déblayer le canal, mission qui fut accomplie par l’O.N.U. Sur cette question, voir J. Salmon, “Les opérations internationales de dégagement du canal de Suez”, Annuaire français de Droit international, 1957, pp. 349 et s.

43 En 1985, la dépendance de l’Europe à l’égard du pétrole produit au Moyen-Orient ne représente plus que 32 % de ses importations pétrolières et seulement 45 % de ce pétrole transite par Suez. Pour le canal, en 1967, le trafic pétrolier représentait 75 % du trafic total ; ce pourcentage tombe à 40 % en 1986.

44 En 1975-1976, le trafic du canal est identique à ce qu’il était en 1949-1950 et inférieur de moitié au trafic de 1966. Les experts escomptaient un tonnage total d’environ 500 millions de tonnes, dont 9 millions de tonnes pour les pétroliers. Voir Ch. Rousseau, Chronique des faits internationaux, Revue générale de Droit International Public, 1977, p. 264.

45 Pendant la “guerre du Golfe”, les intérêts égyptiens coïncidaient avec ceux de la coalition anti-irakienne. L’Egypte sut tirer profit de la position stratégique du canal lors de la mise en place du dispositif militaire allié. “En application de la convention de Constantinople...” (discours du Pt. Moubarak, Le Monde, 10 août 1990), tous les navires de guerre furent autorisés à passer, y compris les porte-avions US à propulsion nucléaire, qui étaient pourtant interdits de canal depuis 1986. Aucun rabais ne fut consenti. Le contrôle allié établi sur les communications maritimes interdit tout trafic à destination ou en provenance de l’Irak. Un seul navire, battant pavillon irakien, emprunta le canal, le “Bateau arabe pour la paix”, parti d’Alger avec des représentants d’organisations pacifistes pour livrer des denrées alimentaires à l’Irak. La gratuité du passage lui fut refusée et le navire, arraisonné en mer d’Oman, n’atteignit pas sa destination. Le Monde, 28 décembre 1990.

46 L’article 5, al.1, du traité de Washington dispose : “Les navires d’Israël et les cargaisons à destination ou en provenance d’Israël jouiront du droit de libre passage dans le canal de Suez ... sur la base de la convention de Constantinople de 1888, applicable à tous les pays”. Les premiers passages des navires israéliens, de commerce et de guerre, ont lieu les 29 avril et 29 mai 1979.

47 Sur ces projets, voir Encyclopedia universalis, Universalia 1976, pp. 403 et sq, également, Le Monde, 28 octobre 1980.

48 Le Monde, 16 décembre 1980.

49 Selon R. Perruchoud, “Le régime du canal de Suez illustre le fait que le statut d’une voie d’eau internationale ne peut être dissocié de celui du souverain territorial”, op. cit., p. 92.

50 Cité par A. Siegfried, op. cit., p. 11.

 

 

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