LA RUSSIE FACE A START II

 

Jean-Christophe ROMER

 

 

 

Le 3 janvier 1993, à Moscou, la Russie et les Etats-Unis se sont entendus pour réduire des deux tiers leurs arsenaux stratégiques. Un tel accord constitue sans aucun doute un saut qualitatif et quantitatif considérable dans le processus de désarmement tel qu’on l’avait connu depuis les années soixante. Ce n’est donc pas un hasard s’il a été présenté comme un "accord historique" par la presse tant en Russie qu’à l’ouest. Mais, paradoxalement, jamais accord n’aura été aussi peu couvert par les médias : pas de grand tableau de synthèse, pas d’analyse de fond pour présenter le nouveau traité. Cette situation, apparemment contradictoire, conduit à ce que l’on s’interroge sur le contenu de START II, dont le processus de ratification s’est engagé au Soviet Suprême, sur son applicabilité et sur les débats que toutes ces questions suscitent en Russie, mais aussi dans les autres républiques nucléaires ex-soviétiques et notamment en Ukraine.

Comment la conception du désarmement a-t-elle été modifiée, vers quoi s’est-elle orientée depuis la fin des années quatre-vingt, vers quoi peut-elle s’orienter après START II ? Après avoir analysé les mutations qu’a connues le processus de désarmement depuis la signature du premier accord START, en juillet 1991, on étudiera la dernière étape ayant précédé la conclusion de START II et le contexte politique russe, quelque peu troublé, dans laquelle elle se déroule. Il conviendra alors de préciser l’état d’esprit dans lequel les députés russes abordent le débat sur la ratification du traité et les interrogations qui surgissent dès lors que l’on réfléchit à ses implications tant immédiates que plus lointaines.

De START I à START II

La dynamique du désarmement a bel et bien été lancée, quoiqu’on en dise aujourd’hui en Russie, par M. Gorbatchev en 1987, lorsqu’il accepte, contre toute attente, le principe de "l’option zéro" comme moyen d’en finir avec la crise des euromissiles. Quelles que soient, par ailleurs, ses implications politico-stratégiques - notamment pour la sécurité européenne - le traité de Washington de 1987 est incontestablement le premier à envisager la destruction physique d’une catégorie entière d’armes, dont certaines très récentes. Dès lors, était engagée une approche nouvelle visant à un authentique désarmement et prévoyant, complément indispensable, des mécanismes de contrôle très stricts, et notamment des inspections par défi.

La deuxième étape ayant conduit à un changement profond de la logique du désarmement a été celle de la signature du traité START I, le 31 juillet 1991. Certes, celui-ci n’aboutit pas aux réductions de 50 % des arsenaux stratégiques des deux Grands comme l’annonçait la rhétorique soviétique depuis 19861. De la signature de cet accord, qui prévoit quand même une réduction non négligeable de leurs forces stratégiques, les deux partenaires retirent l’impression que des négociations telles que celle qui vient de s’achever ne doivent plus se renouveler. Quelque dix années de négociations extrêmement serrées - abordant souvent des points de détail qui ne sont pas toujours essentiels - ont été épuisantes à la fois pour les experts et pour les politiques. Les méthodes de négociation doivent donc être modifiées.

Dès la veille de la signature de START I, G. Arbatov avait insisté sur la nécessité de revoir, la guerre froide étant terminée, les méthodes de négociations entre les deux superpuissances. Il propose que le processus prenne un aspect plus unilatéral qui serait consacré par des accords bilatéraux qui ne seraient plus des "instruments de gestion de la course aux armements mais des moyens pour en finir avec cette course" 2. Il revient sur cette nécessité des mesures unilatérales au début du mois de septembre suivant, constatant que ce point de vue est également partagé par de nombreux experts américains3. Le putsch d’août 1991 n’a, de ce strict point de vue, constitué qu’une parenthèse

Cette nouvelle approche sera appliquée dès la fin de ce même mois de septembre avec la proposition du président américain, le 29 septembre, à laquelle répond presque immédiatement, le 5 octobre, le président soviétique. Ces deux déclarations-propositions successives marquent incontestablement une volonté de renouveler les relations entre ce que l’on peut encore appeler les deux systèmes. Une nuance, par rapport aux articles de M. Arbatov, apparaît cependant dans le discours de M. Gorbatchev qui entend que ces mesures unilatérales importantes ne demeurent pas sans réponse de la part de l’autre : oui à l’unilatéralisme, mais à condition qu’il soit réciproque4 !

Dès lors, les événements vont s’accélérer et, après les inquiétudes suscitées par le putsch - trois jours au cours desquels personne ne savait précisément qui commandait aux forces stratégiques - de nouvelles inquiétudes vont surgir de la dislocation de l’URSS qui va générer quatre puissances nucléaires a priori indépendantes. Quatre puissances qui, face aux Etats-Unis, se substituent à l’unique partenaire soviétique d’hier. Dans le domaine des armes stratégiques, il semble néanmoins qu’il y ait eu, dès avant la fin officielle de l’URSS, une complicité russo-américaine pour faire en sorte que la Russie devienne l’unique interlocuteur de Washington. M. Eltsine a d’ailleurs très vite montré sa volonté de poursuivre l’œuvre de son prédécesseur en matière de désarmement stratégique avec les Etats-Unis. C’est ainsi que, quelques jours avant d’effectuer son premier voyage aux Etats-Unis en tant que président d’une Russie sans URSS, M. Eltsine lance, le 29 janvier 1992, une série de propositions parmi lesquelles celle d’une réduction des "armements stratégiques offensifs ne laissant à chaque partie que 2 000 à 2 500 ogives nucléaires stratégiques" 5.

Mais avant de procéder à de nouvelles réduction, encore fallait-il régler la question de la ratification de START I. Or, l’Etat signataire de l’accord n’existant plus, qui devait ratifier l’accord ? Les quatre républiques détentrices des armes concernées ? La Russie qui tendait à s’ériger comme seule responsable de ces armes ? Ou bien encore la CEI ; mais, dans ce cas, comment faire ratifier un accord par une communauté qui n’a, ni institutions ad hoc, ni même existence étatique ? Cette question sera réglée le 23 mai 1992 à Lisbonne où les Etats-Unis signent un protocole au traité START I avec les quatre républiques nucléaires ex-soviétiques. Celles-ci affirment "assurer les obligations de l’ex-URSS liées au traité [START]" ; la Biélorussie, le Kazakhstan et l’Ukraine s’engageant pour leur part à adhérer au Traité de non-prolifération en tant qu’Etats non-nucléaires, reconnaissant par là à la Russie le statut de seule héritière de l’URSS dans le domaine nucléaire6. Le processus START pouvait dès lors se poursuivre.

C’est ainsi que, lors de la visite de M. Eltsine à Washington, en juin 1992, est signé un accord de principe entre les deux présidents. Cet accord du 17 juin prévoit une réduction des armes stratégiques nettement plus considérable que tout ce qui avait été négocié auparavant7. Il s’agit, pour les deux superpuissances nucléaires, d’aboutir à des plafonds se situant entre 3 800 et 4 250 ogives d’ici 1999, avec des sous-limites à 1 200 têtes sur des ICBM mirvés, 650 sur des ICBM lourds et 2160 pour les SLBM. Dans une seconde phase, soit en 2003, le nombre des ogives ne devrait pas dépasser 3 000 à 3 500, mais avec une liquidation totale des ICBM mirvés et un plafond de 1 700 à 1 750 SLBM8.

Un tel accord, fût-il de principe, a suscité, on s’en doute, de nombreux commentaires et critiques en Russie. Ceux-ci tourneront essentiellement autour de trois thèmes : des explications quant au bien fondé de l’accord ; des critiques politiques et des nuances - tenant plus de la critique - d’ordre stratégique.

Les justifications de l’accord se trouvent, on s’en doute, sous la plume des officiels, tel le général Gratchev, ministre de la défense, et d’experts proches du pouvoir, tel M. Blagovoline. Dans ces deux cas, l’accent porte essentiellement sur la notion de parité qui est maintenue entre la Russie et les Etats-Unis. Mais une parité qui a perdu la signification qu’elle avait du temps de la guerre froide. La nouvelle parité n’a plus pour fonction de constituer une garantie visant à se préserver une capacité de seconde frappe - notion génératrice de course aux armements. La parité nouvelle correspond au "passage de la confrontation au partenariat… Où les forces russes - y compris nucléaires - seront perçues comme un des principaux soutiens d’un système global de sécurité". Cette parité serait donc une notion destinée à disparaître d’elle-même9.

Mais l’accord ne suscite pas que de l’enthousiasme parmi les experts tant civils que militaires. Tout en approuvant le principe d’une réduction conséquente des arsenaux stratégiques, certains observateurs, dont le directeur adjoint de l’institut des Etats-Unis, considèrent ainsi que la décision prise à Washington a été quelque peu impulsive ; que les implications des propositions des deux présidents n’ont peut-être pas été toutes étudiées par Moscou et que ceci peut être dû à l’absence de perspective à long terme de la politique russe10.

Mais c’est surtout sur les critiques d’ordre stratégique qu’il convient de s’arrêter, et notamment sur celles émises par le général Volkov qui, depuis la fin de l’URSS, semble s’être acquis une certaine réputation dans ce domaine. Alors que l’URSS venait à peine de disparaître, mais que le débat sur le volume futur des forces stratégiques était déjà engagé, le général Volkov avait fait connaître son point de vue sur les conditions nécessaires à la poursuite du processus de désarmement stratégique. S’il estimait que le plafond de 6000 têtes prévu par START I était suffisant pour assurer la sécurité de la Russie, il émettait quatre conditions indispensables à la poursuite du désarmement nucléaire stratégique : moderniser les vecteurs stratégiques restants ; interdire toute action contre les armes stratégiques offensives dans une guerre non-nucléaire - la guerre du Golfe n’est pas loin - ce qui implique la poursuite du processus de réduction de tous les autres types d’armements ; arrêter tous les travaux sur la défense spatiale ; associer les forces nucléaires françaises et britanniques aux négociations. Ces idées, présentées en février 1992, peuvent s’inscrire dans un cadre plus large que celui d’une réponse à la proposition que M. Eltsine lance le 29 janvier 1992. Elles seront d’ailleurs reprises, de manière presque identique, au lendemain de la signature de l’accord de Washington, puis, à quelques nuances près, au lendemain de la signature de START II11.

La signature de START II

Malgré ces critiques, malgré les changements politiques qui s’annoncent en Russie, malgré - ou à cause de - l’achèvement du mandat du président américain, l’accord START II a été signé à Moscou le 3 janvier 1992. Ceci a constitué une surprise à de nombreux égards. Qu’il s’agisse de l’évolution de la situation interne en Russie et aux Etats-Unis, des effets d’annonce ou des communiqués contradictoires lancés successivement par Washington et Moscou, rien ne pouvait laisser prévoir que les négociations entre les deux puissances nucléaires pourraient aboutir avant le 20 janvier. Le mois de décembre 1992 a ainsi été particulièrement riche en péripéties qui tiennent autant à des considérations de stricte politique intérieure russe qu’à la coordination entre Moscou et Washington pour la préparation d’un éventuel sommet.

Prévu de longue date, le Congrès des députés du peuple, qui s’ouvre le 1er décembre 1992, s’annonçait relativement mal pour le président russe. Les rumeurs couraient que, pour pouvoir conserver son premier ministre, partisan de la "thérapie de choc" en matière économique, M. Eltsine était prêt à sacrifier certains des ministres les plus réformistes du gouvernement Gaïdar. Parmi ceux-ci, le ministre des affaires étrangères, "bête noire" des conservateurs majoritaires au Congrès. Or, contre toute attente et après les nombreux incidents qui ont émaillé la session, M. Gaïdar a été remplacé par M. Viktor Tchernomyrdine, un homme de l’Union civique, souvent qualifié de parti du complexe militaro-industriel russe et que l’on situe au centre. Par contre, M. Kozyrev, comme la plupart des autres ministres de l’ancienne équipe, reste au gouvernement.

Dès le lendemain de la nomination du nouveau premier ministre, M. Kozyrev se rend à Stockholm pour une réunion du comité des ministres des affaires étrangères de la CSCE. Avant de dénoncer sa propre supercherie, il y prononce un discours - ou plutôt un anti-discours - "à la manière de l’opposition russe d’aujourd’hui" 12 : c’est-à-dire profondément anti-occidental, critiquant l’OTAN et toute la politique menée depuis trois ans tant à l’égard de l’Irak que de la Serbie. La presse russe parlera à ce sujet de "diplomatie de choc" par assimilation à la "thérapie de choc" prônée par l’ancien premier ministre russe13.

S’agissait-il d’un avertissement comparable à celui que lançait M. Chevardnadze en décembre 1990, lorsque, prélude à sa démission, il dénonçait "la dictature qui s’avance" ? Toujours est-il qu’à la mi-décembre 1992, personne n’aurait pensé que, deux semaines plus tard, Russes et Américains allaient signer START II et ce, d’autant que l’on parlait déjà à Moscou d’un aggiornamento de la diplomatie russe sous la pression du Soviet Suprême. Il est vrai que, depuis le début de la crise du Golfe en août 1990, Moscou s’était systématiquement ralliée aux positions occidentales et que cette attitude, quelque bénéfice que l’URSS, puis la Russie, ait pu en tirer, mécontentait un nombre sans cesse croissant de responsables politiques. La Russie devait-elle perdre son âme en échange de quelques subsides occidentaux ? Cette question était d’autant plus cruciale que, dans le même temps, se déroule, dans les milieux intellectuels mais aussi politiques, un débat fondamental sur l’identité d’un Etat qui n’a jamais vécu sans empire. Or, il va sans dire que le "suivisme" dont fait preuve Moscou à l’égard des Etats-Unis et de l’occident en général y est dénoncé de manière particulièrement virulente. Les négociations américano-russes s’annonçaient mal. Et pourtant, ce n’est qu’après la signature de START II que Moscou commencera réellement à nuancer sa diplomatie et à faire savoir qu’il n’est plus question de laisser le champ libre au seul bon vouloir des Etats-Unis14.

Un autre facteur d’incertitude intervient à la même époque quant à la probabilité de la signature d’un accord avant la fin du mandat de M. Bush : la publication d’une série de communiqués contradictoires entre responsables russes et américains. Jusqu’à la mi-décembre, de l’avis de MM. Kozyrev et Eagelburger, la signature d’un traité était jugé peu probable avant le 20 janvier, c’est à dire avant la fin du mandat de M. Bush. A Stockholm, la partie russe jugeait sa probabilité à "50/50". La première surprise survient le 17 décembre lorsque, de Pékin où il se trouve en visite officielle, M. Eltsine affirme qu’un accord a été obtenu. Ce à quoi M. Eagelburger réplique qu’à sa connaissance aucun accord n’est en vue dans la mesure où il reste des problèmes à régler. Le 23 décembre, le porte-parole de M. Bush fait savoir qu’il est optimiste sur les possibilités de signature du traité avant le 20 janvier15.

A ces incertitudes quant à la probabilité même d’aboutir à un accord, fait suite une série de communiqués contradictoires sur le lieu du sommet. Il a tout d’abord été envisagé qu’il se tienne à Anchorage où la présence de M. Clinton était prévue. Puis, la partie américaine propose Rome ou Genève. Enfin tombe le nom de Sotchi, station balnéaire russe sur la mer Noire. Mais, comme le précise un journaliste russe, "il est impossible de dire d’où provient cette idée de Sotchi" 16 qui finalement sera abandonnée, faute de structure d’accueil suffisante, notamment pour la presse. Pourtant, en dépit de toutes ces incertitudes, en dépit du fait que, jamais auparavant, l’URSS n’avait signé un accord avec une administration américaine sortante, START II est signé le 3 janvier 1993.

La volonté des deux dirigeants de signer à tout prix un traité peut en partie expliquer cette accumulation de phénomènes atypiques et de ratés que l’on a constatés tout au long du mois de décembre. M. Eltsine voulait, sans doute, compenser par un succès international l’échec relatif qu’il essuyait en politique intérieure ; mais, peut-être aussi, ne souhaitait-il pas à avoir à reprendre les négociations avec M. Clinton, Moscou ayant toujours préféré négocier avec les Républicains. De son côté, M. Bush, marqué par une image plutôt guerrière, a pu vouloir quitter la présidence sur l’image d’un homme de désarmement. Cette volonté commune a ainsi poussé les deux parties à accélérer les négociations, conduisant à leur laisser cette impression de désordre.

Mais cette même impression peut tout autant être due au fait que l’on est bel et bien entré dans une phase qualitativement nouvelle de la pratique du désarmement. Le temps ne paraît plus être aux mécaniques bien huilées de négociations préparées de longues années durant par des experts zélés et consacrées, le moment venu, par un accord singé par les politiques. A cette mécanique semble se substituer une priorité donnée à la volonté des politiques, dont les experts accomoderont les décisions. C’est sans doute ce changement qualitatif fondamental dans les méthodes du désarmement qui a troublé les observateurs confrontés à un objet relativement neuf et inconnu à ce jour. Déjà, l’accord de Washington du 17 juin avait, on l’a vu, laissé, chez certains observateurs russes l’impression d’une décision prise de manière par trop "émotionnelle" ou "impulsive", montrant bien que les montages parfaitement au point d’hier n’avaient plus cours. Mais, se disait-on, il ne s’agit que d’un accord de principe et le véritable traité sera préparé comme les précédents. Il n’en a rien été. START II confirme bien que la volonté politique précède désormais la préparation technique du terrain. Ce n’est plus aux politiques d’avaliser un travail - bien ? - fait, mais au contraire aux experts de se plier aux exigences et volontés politiques. Il était, dans ces conditions, évident que l’accord lui-même allait susciter de nombreuses critiques ou, comme l’écrit un journaliste russe "START II n’a pas d’équivalent… mais il prête le flanc à la critique".

L’avenir de START II : ratification et application

Dans une large mesure, START II reprend les grandes lignes de l’accord de Washington. Mais, à la différence de celui-ci qui développait une vision plus globale, celui-là fixe des plafonds pratiquement identiques pour les trois composantes des triades stratégiques russe et américaine.

Pour la Russie : (nombre d’ogives)

 

1991

START I

START II (2003)

ICBM

6 612 (60 %)

2 775 (44 %)

795 (23 %)

SLBM

2 804 (25 %)

2 128 (34 %)

1 648 (49 %)

Bombardiers

1 506 (13 %)

1 314 (21 %)

924 (27 %)

Total ogives

10 922

6 217

3 367

Pour les Etats-Unis :

 

1991

START I

START II (2003)

ICBM

2 450 (18 %)

1 400 (16 %)

500 (14 %)

SLBM

5 760 (43 %)

3 456 (40 %)

1 728 (49 %)

Bombardiers

4 924 (37 %)

3 700 (43 %)

1 272 (36 %)

Total ogives

13 134

8 556

3 500

(D’après The Arms Control Association, Fact Sheet, décembre 1992 et Izvestia, 4 janvier 1993).

Or, une fois passés les premiers enthousiasmes devant un accord de désarmement aussi considérable, survient le temps de le réflexion. Très vite, il s’est avéré que, derrière son caractère révolutionnaire - ou historique - sur le plan quantitatif, START II représentait aussi un changement qualitatif radical du paysage stratégique. Dans ces conditions, comment parlementaires, politiques et experts russes ont-ils accueilli ce nouveau traité ?

Dès le lendemain de la signature de START II, s’est, naturellement posée la question de sa ratification, que MM. Kozyrev et Gratchev souhaitaient rapide17. Dans les jours qui ont suivi le sommet, des estimations, fournies par le vice-ministre russe des affaires étrangères chargé du désarmement, donnaient une proportion de 60 % de députés en faveur de la ratification et 40 % contre. Mais le vice-ministre considérait aussi que, au fur et à mesure que le débat s’avançait, ces proportions pouvaient changer au profit des adversaires du traité18. Ces derniers avançaient une série d’aguments qui tournaient autour de quatre axes : la polémique russo-ukrainienne ; les aspects stratégiques, économiques et culturels.

L’argument ukrainien

L’une des premières remarques des adversaires du traité se rapporte à la question de la ratification de START I par l’Ukraine qui, seule des républiques concernées19, ne l’avait pas encore ratifié, ni même commencé à l’appliquer, malgré son acceptation du protocole de Lisbonne. De plus, poursuivent ces critiques, l’Ukraine refuse de reconnaître le droit de contrôle total de la Russie sur l’ensemble de l’arsenal nucléaire de l’ex-URSS, conformément aux principes adoptés par la CEI et au protocole de Lisbonne. Or, selon Moscou, si la probabilité d’un conflit nucléaire majeur entre les deux systèmes n’est plus réellement à l’ordre du jour, la présence de la troisième puissance nucléaire mondiale à ses frontières constitue une menace réelle et intolérable20. Il paraît, dans ces conditions, facile d’avancer l’argument selon lequel Si Moscou ratifiait START II avant même que Kiev ne l’ait fait pour START I, ceci mettrait la Russie dans une situation de vulnérabilité par rapport à l’un de ses voisins21.

De leur côté, les Ukrainiens défendent leur point de vue en affirmant qu’ils ne refusent pas a priori de ratifier le traité de 1991, mais qu’il viennent seulement d’engager le débat parlementaire sur le sujet ! En réalité, le blocage survient des rapports qu’entretient l’Ukraine simultanément avec les Etats-Unis et avec la Russie. Avec les premiers, elle tente de négocier l’obtention de garanties de sécurité de la part des cinq membres permanents du Conseil de Sécurité, en contrepartie de son adhésion au traité de non-prolifération, la réitération des garanties de juin 1968 étant considérées comme insuffisantes par Kiev22. L’argument avancé par Kiev tient au fait que n’étant membre d’aucune alliance militaire, la sécurité de l’Ukraine ne peut reposer sur ses seules forces armées qui, de surcroît, ne sont même pas encore définitivement constituées. Elle a d’autant plus besoin de garanties internationales que, comme l’affirme M. Tarasjuk, "certains Etats voisins demandent une révision de ses frontières et émettent des prétentions territoriales à son encontre". Si la Russie est ici la première visée, notamment à propos de la Crimée, on ne peut passer sous silence les prétentions, encore officieuses, de la Roumanie sur la Boukovine du nord et la Bessarabie du sud appartenant à l’Ukraine.

Enfin, dernier argument de l’Ukraine : les compensations financières ou leur équivalent uranium pour le démantèlement de ses armes nucléaires. Les 175 millions de dollars obtenus des Etats-Unis en décembre 1992 sont totalement insuffisants pour Kiev, où l’on parle de besoins variant de 1,5 à 3 milliards de dollars. De la part des Russes, les Ukrainiens exigent que, se considérant comme propriétaires des "composantes physiques" des armes nucléaires, ils reçoivent, en échange l’uranium obtenu après démantèlement des armes qu’ils utiliseront pour leurs centrales civiles. En réalité, plus qu’une volonté de rester puissance nucléaire, la politique menée par l’Ukraine, malgré ses dénégations, consisterait plutôt à "vendre" au prix fort - et si possible au détriment de la Russie - sa dénucléarisation, afin de surmonter la crise économique qu’elle traverse.

Les arguments sratégiques

Si "l’argument ukrainien" est parfois mis en avant, il ne constitue pas pour autant l’unique élément du débat en cours sur la ratification de START II. Ce dernier concernant les armes stratégiques, il était on ne peut plus logique que le débat s’oriente autour de ces armes et sur les implications stratégiques de leur réduction. Or, sur ce point, l’on constate que les experts civils et militaires, parties au débat, s’intéressent en priorité à l’aspect comptable de l’accord et laissent de côté un argument, que pourtant ils mentionnent, mais sans le développer : les implications géostratégiques.

Les arguments en faveur de la ratification émanent essentiellement des responsables gouvernementaux qui font notamment état de "l’étroite et amicale coopération entre les ministères de la défense et des affaires étrangères" 23. Est ainsi avancé le fait que l’accord, d’une part, ne met pas en cause la sécurité de la Russie et, d’autre part, que la liquidation des ICBM "lourds" mirvés et très précis - susceptibles d’opérer une première frappe désarmante - est effectuée en maintenant une parité stratégique globale. Pourtant, il convient de nuancer cet enthousiasme gouvernemental. D’une part, l’Etoile rouge du 28 janvier, rapportant les propos de M. Kozyrev devant le Soviet suprême, laisse entendre, de manière quelque peu ambiguë, que le ministre souhaite un véritable débat sur le fond et non pas, comme du temps de l’URSS, une ratification automatique de l’accord… tout en souhaitant, dans un autre article du même numéro, que la ratification ait lieu rapidement.

D’autre part, dans les entretiens que M. Eltsine accorde à l’Etoile rouge et le général Grachev aux Izvestia - ce qui est déjà paradoxal - pour la fête de l’armée24, ni l’un ni l’autre ne mentionnent explicitement START II, qui avait pourtant été présenté unanimement comme "l’accord du siècle". Faut-il y voir un signe que le débat sur la ratification serait mal engagé ?

On remarque en effet que si les défenseurs de l’accord ne présentent que des arguments d’ordre assez général, ses critiques l’étudient en détail, même si cela n’est pas toujours de manière très convaincante. Parmi les principales critiques de fond publiées à ce jour dans la presse russe, on en mentionnera deux, publiées l’une, dans la Nezavisimaja Gazeta, sous la signature d’un jounaliste civil, O. Georgiev, et l’autre, dans l’Etoile rouge, sous la signature du général Volkov, déjà cité. L’inquiétude de ces deux auteurs porte essentiellement sur les capacités des armes nucléaires restant après 2003 à garder leur fonction défensive et si la forme de leur argumentation diffère, le fond en est similaire.

Le général Volkov prend ainsi en compte plusieurs facteurs : les pertes potentielles en armement nucléaire dans une guerre tant nucléaire que classique ; le changement de rapport entre, d’une part, les forces nucléaires de chacune des deux ex-superpuisances et, d’autre part, les forces nucléaires française et britannique ; les progrès réalisés dans la lutte anti-missile, même dans le cadre du respect du traité SALT 1-ABM. Or, à son avis, compte tenu de tous ces facteurs cumulés, "les forces nucléaires stratégiques offensives restant risquent de ne plus pouvoir assurer leur fonction dissuasive… Il faut donc adopter des mesures garantissant à ces forces les moyens de remplir leur fonction" 25. Et ces mesures sont précisément celles qu’il préconisait déjà en février et juillet 1992.

Quant au changement de proportion des ICBM et des SLBM dans la triade russe, le général estime que, si la viabilité de ces deux types de vecteurs est identique, alors START II est un bon traité. Mais il en doute, tout comme M. Georgiev. L’un et l’autre comparent en effet le nombre de SNLE en patrouille - a priori invulnérables - et ceux qui restent sur leurs bases - vulnérables à des frappes nucléaires ou classiques - et constatent que les Etats-Unis ont proportionnellement plus de SNLE en patrouille que la Russie. Ceci signifie qu’en cas "de première frappe par surprise il ne restera à la Russie pour riposter qu’un petit nombre de SNLE en plongée" 26. De plus, les Etats-Unis ont déployé de puissants moyens de lutte anti-sous-marine rendant les SNLE russes encore plus vulnérables.

Troisième élément de l’argumentation des deux auteurs, le bien-fondé de la liquidation des missiles mirvés, soi-disant les plus déstabilisants. Là encore, le civil et le militaire se rejoignent pour estimer qu’il s’agit d’une estimation, sinon fausse, tout au moins partiellement vraie. D’une part, selon Volkov, à nombre d’ogives égal, un groupement d’ICBM mirvés est plus vulnérable qu’un groupement de missiles à une tête. Enfin, susceptibles d’être lancés sur alerte, les ICBM mirvés ont un fort potentiel de dissuasion et, par là, sont plus stabilisants que déstabilisants. Enfin, les deux auteurs tirent la même conclusion sur le fond : START II "conduit à une situation où les facteurs déstabilisants peuvent empêcher [les armes restantes] de remplir leur fonction dissuasive".

Les arguments économiques

A l’issue de l’audition des ministres concernés, les parlementaires auraient apprécié "les mérites politiques" du traité mais "insisté sur le fait que les questions militaro-économiques y occupaient trop peu de place" 27. Dès le 12 janvier, le journaliste chargé des questions de défense de la Nezavisimaj Gazeta estimait ainsi que "la vitesse à laquelle les négociations se sont déroulées n’a pas convaincu les spécialistes et hommes politiques que la Russie pourra effectivement exécuter cet accord d’ici 2003". Ceci concerne à la fois les aspects techniques du démantèlement des ogives et de la destruction des vecteurs, mais aussi la menace que de telles mesures font peser sur l’environnement. Cette dernière question exige en effet des recherches, dont personne à ce jour ne sait quand elles porteront leurs premiers résultats.

C’est pourquoi, plus que l’accord lui-même, les négociations russo-américaines sur l’aide financière et la coopération technique apportées par les Etats-Unis sont primordiales. De l’avis de ce même journaliste, "il faut attendre la publication du montant de cette aide pour pouvoir sérieusement engager un débat sur la ratification" et, dans le même temps, la détermination et l’attribution de ce montant sont liées aux fluctuations du Congrès et de la nouvelle administration américains28. Or, selon les Russes, le Congrès américain pourrait avoir plusieurs raisons de refuser, de réduire ou de retarder l’attribution d’une telle aide. Ces raisons tiennent tout autant à l’absence d’habitude du "lobbying" de la part des Russes que de mesures que pourrait prendre Moscou, tant à l’égard du traité lui même que d’aspects plus généraux de sa politique de défense. Ainsi, une transformation trop rapide des missiles mirvés en missiles à une tête29 pourrait être mal perçu par les Américains qui pourraient prendre des sanctions économiques ; des sanctions possibles également contre une entrée trop massive de la Russie sur le marché mondial de l’armement concurrençant les Américains.

Ainsi, pour des raisons essentiellement techniques et financières - les deux étant étroitement liées -, plusieurs observateurs russes doutent que Moscou puisse remplir les obligations liées à START II dans les délais prescrits. Inquiétude à l’égard des intentions américaines, mais aussi peut-être jeu avec Washington pour obtenir une aide financière la plus importante possible, à l’instar de l’Ukraine qui adopte, on l’a vu, la même attitude, mais dans la perspective de la ratification de START I.

S’il fallait tirer un bilan de ces trois ensembles de commentaires et arguments énoncés dans la perspectives de la ratification de START II, on peut constater que certaines critiques sont loin d’être dénuées de fondement. Pourtant, ces critiques s’inscrivent dans une perspective que l’on croyait dépassée depuis plusieurs années. Tous les arguments d’ordre stratégique, notamment, quelque pertinents qu’ils soient, se réfèrent à des hypothèses conflictuelles qui appartiennent de toute évidence aux années de la guerre froide. L’éventualité d’une guerre nucléaire mondiale entre les ex-deux systèmes, par ailleurs généralement considérée comme n’ayant plus cours, est pourtant retenue comme l’hypothèse de base pour critiquer START II. Est-ce dû à un défaut d’imagination stratégique ? A une incapacité de penser le monde de l’après-guerre froide ? A la difficulté de maîtriser des concepts nouveaux ? Peut-être tout cela à la fois. A ce sujet, il est intéressant de constater que l’un des arguments, peut-être essentiel, pour qui voudrait critiquer START II, n’est avancé que fort timidement par certains experts et, dans tous les cas, jamais développé.

Géopolitique et culture stratégique russe

Plus que la réduction des deux tiers des forces stratégiques russes et américaines, ce qui caractérise en premier lieu l’accord START II, plus encore que START I, est la modification radicale de la structure de l’arsenal russe. Si l’on reprend le tableau récapitulatif présenté plus haut, on s’aperçoit en effet que la composition de l’arsenal stratégique russe sera en 2003 presque identique à celle de l’arsenal américain comme le montre clairement la représentation graphique de ce même tableau :

Or, il est communément admis qu’un Etat compose son arsenal militaire en fonction de sa propre conception du monde, de son projet politique global. Ce projet est logiquement le fruit d’une réflexion sur l’espace occupé par l’Etat donné, sur la perception des menaces et sur les éventuelles les agression contre son intégrité territoriale. En d’autres termes, il est le fruit d’une réflexion géopolitique et géostratégique. Ce n’est donc pas un hasard si la Russie - territoire au centre du heartland cher à Mackinder - s’est dotée d’un arsenal stratégique fondé essentiellement sur les missiles basés à terre. ce n’est pas un hasard non plus si, dès l’origine, ces missiles ont été considérés comme une émanation et une extension de l’artillerie qui a toujours été une arme privilégiée en Russie, avant comme après 1917. Les Etats-Unis, au contraire, ont conçu leur armement nucléaire comme celui d’une puissance maritime dotée de bases et de relais de sa puissance : d’où la priorité donnée aux sous-marins et à l’aviation stratégiques. Certes, de telles conceptions opposées ne facilitaient pas les négociations entre les deux superpuissances d’hier, mais chacune gardait sa spécificité.

Or, avec START II, comme on peut le constater, la Russie adopte le modèle stratégique de l’adversaire principal d’hier. Est-ce acceptable par les stratèges russes ? Apparemment, cette question n’a pas fait l’objet de grands débats et n’est guère mise en avant par les critiques de l’accord. A peine relève-t-on à ce sujet quelques remarques qui ne sont pas même développées. Ainsi le général Volkov, déjà cité, écrit-il : "La structure des forces stratégiques offensives deviendra-t-elle identique à celle des Etats-Unis ? Aujourd’hui le rapport entre les ICBM et les SLBM est de 1 à 2 en faveur des premiers ; en 2003, ce rapport sera inversé" 30. Mais, à l’appui cette affirmation, il se contente d’analyser la viabilité et les avantages comparés de ces deux types de vecteurs. De son côté, M. Georgiev, lui aussi déjà cité, est plus précis dans ses questions, mais tout aussi absent dans ses réponses : "le poids accordé aux ICBM dans nos forces stratégiques n’est pas le fruit du hasard. Il est fondé sur des considérations d’ordre non seulement politique et économique, mais aussi d’ordre géopolitique" 31. Pourquoi cette discrétion ? On peut y voir deux explications possibles : l’une plus économique, l’autre plus culturelle.

L’accord signé et les négociations qui l’ont précédé seraient inscrits dans la perspective de la crise économique et du besoin pressant de l’aide occidentale que connaît la Russie. Dans ces conditions, la soumission, car c’est bien de cela qu’il s’agit, de la Russie à un modèle culturel étranger, serait le prix à payer pour passer de la confrontation au partenariat avec les Etats-Unis. On peut d’ailleurs se demander si Washington n’est pas en train d’appliquer à la Russie la politique qui fut la sienne à l’égard de l’Europe occidentale au lendemain de la guerre, notamment par le biais de l’aide Marshall. En d’autres termes, un "partenaire" des Etats-Unis peut-il adopter un modèle culturel différent - et pas seulement dans le domaine stratégique - du modèle américain qui se conçoit comme exemplaire ? Telle est, semble-t-il, l’une des questions que l’on ne pose pas encore, au moins publiquement, à Moscou, mais peut-être aussi dans une Russie plus provinciale.

Cette interrogation conduit à émettre une autre hypothèse, touchant plus directement les traditions culturelles russes ou, plus précisément, le poids culturel de l’héritage soviétique. En effet, l’approche géopolitique des phénomènes internationaux était inexistante en URSS, en raison d’une incompatibilité totale entre le déterminisme spatial que suggèrent de telles analyses et le déterminisme historique propre au marxisme-léninisme, idéologie dominante d’alors. Les premières analyses russes faisant explicitement appel - et de manière positive - à la géopolitique ne seront publiées qu’au début de la décennie 1990.

Mais on aurait pu craindre que quelque néophyte zélé ne s’empare de l’affaire. Car au moment où la Russie s’interroge sur sa propre identité culturelle et spatiale, une réflexion de cet ordre s’inscrirait parfaitement dans un tel débat. Comment, en effet, ceux - et ils sont la majorité, toutes tendances politiques confondues - qui veulent redonner à la Russie sa place parmi les grandes puissances, ne se sont-ils pas emparés de cet argument culturel ? Le réservent-ils comme coup de grâce ? C’est une possibilité. En tout état de cause, on peut penser que le débat sur la ratification tournera autour d’un conflit entre les deux grands pôles de la pensée politique russe d’aujourd’hui : les tenants d’un ancrage total dans la culture occidentale - en l’occurrence américaine - sous couvert de "néo-occidentalisme", particulièrement représentés au ministère russe des affaires étrangères ; et les tenants d’un mouvement "néo-slavophile" visant à redonner à la Russie la conscience d’un Etat-continent avec sa spécificité et sa fierté ; une Russie qui devrait rester marquée par son espace eurasiatique.

Dans ces conditions, quel est l’avenir de START II ? Les premiers commentaires émanant de Moscou laissaient, deux mois après la signature de l’accord, une place relativement importante à ses détracteurs. On constatait aussi - mais quelle était l’importance du prisme déformateur de l’auteur des compte-rendus ou des rédacteurs des supports de presse - des appréciations pour le moins nuancées de ceux-là mêmes qui avaient négocié l’accord, en l’occurrence de MM. Gratchev et Kozyrev. Assiste-t-on, dans ces conditions, à une révision de la diplomatie russe, rendue nécessaire par des raisons d’ordre essentiellement intérieur ? Au moment où le débat institutionnel bat son plein en Russie, où l’on s’interroge sur la tenue, le 11 avril, d’un référendum - dont on ignorait encore la nature précise - le débat sur START pourrait-il être utilisé comme une manifestation de sursaut de fierté nationale ? Si la complexité de la situation intérieure russe ne permet pas de répondre à de telles questions, il convient néanmoins de considérer que la ratification, puis l’application de l’accord, ne sont pas a priori acquises.

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Notes:

 

1 La réduction de 50 % des arsenaux stratégiques était inscrite dans la première grande proposition de désarmement lancée par M. Gorbatchev le 15 janvier 1986 et qui visait à la liquidation totale de l’arme nucléaire d’ici l’an 2000. Une proposition qui s’inscrit alors largement dans la grande et vieille tradition de stratégie déclaratoire propre à l’URSS depuis les années vingt.

2 Izvestia, 26 juillet 1991. M. Arbatov est directeur de l’Institut des Etats-Unis de l’Académie des Sciences de Russie.

3 Izvestia, 9 septembre 1991.

4 Izvestia, 7 octobre 1991.

5 Documents d’actualité internationale, n° 7, 1er avril 1992, pp. 131-132. Cette proposition est implicitement conditionnée à la participation des forces nucléaires tierces à ce processus.

6 Même si toutes les questions liées de l’application du protocole de Lisbonne ne sont pas encore résolues, notamment entre la Russie et l’Ukraine.

7 Si l’on exclut la proposition de M. Eltsine du 29 janvier ou encore celle de M. Gorbatchev du 15 janvier 1986 qui prévoyait la liquidation totale de l’arme nucléaire d’ici l’an 2000. Mais celles-ci s’inscrivent plus dans la perspective d’une stratégie déclaratoire que d’une base concrète de négociation.

8 Voir notamment Files on Defence, USIS Paris, 26 juin 1992, p. 9.

9 S. Blagovoline, "La parité hier et aujourd’hui. Et demain ?", Krasnaja Zvezda, 14 juillet 1992. C’est également autour de cette même notion que le ministre de la défense avait défendu l’accord de Washington dans les Izvestia du 22 juin 1992.

10 Nezavisimaja Gazeta, 31 juillet 1992. Dans un autre article du même quotidien en date du 17 juillet, il était question de "politique émotionnelle".

11 Krasnaja Zvezda, 4 février 1992, 31 juillet 1992, 28 janvier 1993.

12 Le Monde, 16 décembre 1992.

13 Izvestia, 15 décembre, Krasnaja Zvezda, 16 et 18 décembre et Nezavisimaja Gazeta, 17 décembre 1992.

14 Compte rendu de l’audition de M. Kozyrev au Soviet suprême, Krasnaja Zvezda, 28 janvier 1993.

15 Sur cette chronologie, voir notamment la Nezavisimaja Gazeta, 29 décembre 1992.

16 Ibid.

17 Krasnaja Zvezda, 28 janvier 1993.

18 Conférence de M. G. Berdenikov (vice-ministre des affaires étrangères, chargé du désarmement) à l’IFRI, 19 janvier 1993.

19 Au moment où START 2 est signé, la Biélorussie non plus n’avait pas encore ratifié START 1. Ceci sera néanmoins fait un mois plus tard (Izvestia, 6 février 1993).

20 L’Ukraine dispose de 130 missiles SS19 à 6 têtes et de 46 SS24 à 10 têtes - soit 1240 ogives nucléaires - des missiles mirvés destinés a priori à disparaître d’ici 2003. Elle dispose également de 41 bombardiers à long rayon d’action équipés de missiles de croisière : 20 Tu 160 et 21 Tu 195H .

21 Voir notamment Krasnaja Zvezda, 13 février 1993.

22 Conférence de M. Berdenikov, cité plus haut ; et interview de son homologue ukrainien, M. Tarasjuk, Nezavisimaja Gazeta, 11 février 1993.

23 Interview du général-colonel Kolesnikov, chef d’état-major général de l’armée russe, Nezavisimaja Gazeta, 11 février 1993. Ce qui confirme que, par le passé, cela n’était pas réellement le cas !

24 Krasnaja Zvezda et Izvestia du 23 février 1993.

25 Krasnaja Zvezda, 28 janvier 1993.

26 Nezavisimaja Gazeta, 5 février 1993.

27 Krasnaja Zvezda, 28 janvier 1993.

28 Nezavisimaja Gazeta, 12 janvier 1993.

29 Il s’agit des 105 missiles SS 19 dont le passage de 6 à 1 tête a été autorisé par le traité. Les 195 restant, dont 130 en Ukraine, devant être détruits.

30 Krasnaja Zvezda, art. cité, 28 janvier 1993.

31 Nezavisimaja Gazeta, art. cité, 5 février 1993.

 

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