BUDGETS 1996 DE LA DÉFENSE ET CAS PARTICULIER DE L’ARMÉE DE TERRE(*)

Jean-Baptiste Margeride

 

* Note rédigée d’après les données soumises à l’appréciation puis au vote du Sénat. Les modifications ultérieures sont infimes. Cette note a beaucoup profité des notes de synthèse du groupe G2S. CP = crédits de paiement ; AP = autorisation de programmes.

 

Le budget de la défense 1996 diffère beaucoup des engagements de la loi de programmation 1995-2000, surtout pour son titre V.

Cette remise en cause aura de graves conséquences sur l’outil de défense et son adéquation au Livre blanc.

Ensemble du budget de la Défense 1996

Présentation

Le projet (initial, car on connaît les pratiques de lois rectificatives, de gels de crédits, reports en trompe-l’œil… devenus un "rituel" des finances) accorde :

* des CP de 189 593 MF dont : 100 652 MF au Titre III

  88 941 MF au Titre V (l’expression "Titre V" couvrira les titres V et VI) ;

* des AP de 92 242 MF (dont 3 308 MF au Titre III).

La comparaison avec le budget voté pour 1995, en "francs courants" et en MF, aboutit au tableau suivant :

 

Loi fin. 95

Loi fin. 96

Loi fin. 95/ Loi fin. 95

CP : Titre III

99 123

100 652

+ 1,33 %

Titre V

94 930

88 941

- 6,30 %

Total

194 253

189 593  
 % PIB

2,51 %

2,31 %

- 2,40 %

AP : Titre III

3 308

3 308

égalité

Titre V

94 930

88 941

- 6,30 %

Le budget 1996 propose donc des écarts par rapport aux engagements chiffrés - même hors inflation - de la loi de programmation (qui sont pires encore si l’on tient compte d’une inflation de l’ordre de 2 %). En effet, pour le Titre V, les crédits retenus comme devant être disponibles par cette loi pour 1996 s’élevaient à 101 421 MF 94, qui deviennent 105 000 MF 96 par application d’un taux moyen d’inflation annuel de 2 %.

Or, la Défense reçoit pour 1996 :

* 88 941 MF de la loi de finances initiale ;
* 5 200 MF de crédits de report de 1995 ;
* 800 MF de produits de "fonds de concours" ;

soit un total de 94 941 MF (10 060 MF inférieurs aux prévisions de programmation).

Par ailleurs, les AP de 1996 sont de 88 941 MF. Sans donner de références chiffrées à cet égard, la programmation avait néanmoins précisé que les dotations d’AP seraient déterminées en cohérence avec l’échéancier de CP fixé par cette loi. Son respect exigeait donc que les AP 1996 fussent augmentées d’environ 20 000 MF1.

La seconde donnée de la loi de programmation concerne l’évolution des effectifs. Après les considérables déflations du passé, et notamment celles de 1991, 1992 et 1993, on pouvait

espérer une "pause" relative, surtout pour l’armée de Terre. Or, 1996 accentue les prévisions retenues : déflation de 5 469 postes, pour atteindre 600 508 au lieu des 601 977 attendus.

La répartition - non précisée par la loi de programmation - des crédits 1996 évolue de la manière suivante :

 

Crédits de paiement

Autorisations de programmes

 

L.F. init 95

L.F. init 96

L.F. init 95

L.F. init 96

Section commune

25,5 %

24,9 %

28,1 %

26,1 %

Terre

25,5 %

26,0 %

21,5 %

21,9 %

Air

19,7 %

19,5 %

23,8 %

24,5 %

Marine

18,9 %

18,6 %

24,0 %

25,2 %

Gendarmerie

10,4 %

11,0 %

  2,6 %

  2,3 %

A noter qu’en valeur relative, c’est la Gendarmerie qui profite le plus avantageusement des CP. Par ailleurs, elle bénéficie très largement des études et développements conduits pour la Terre. Une fois de plus, et puisqu’elle ne "travaille" plus guère pour les Armées, on peut se demander s’il n’y a pas lieu de rattacher la Gendarmerie au ministère de l’Intérieur. Ses 11 % de CP répartis entre les "véritables" Armées représenteraient à peu près les 20 000 MF qui leur font défaut.

Le contenu de la loi de finances 1996 respecte plus ou moins les orientations de la loi de programmmation mais avec un très net fléchissement de l’effort prévu par celle-ci et par le Livre blanc : + 0,5 % chaque année en francs constants, puis + 1,5 % dès que possible.

A souligner au Titre III :

* 6 148 suppressions d’emploi, un ralentissement de la "professionnalisation" de la Terre et diverses créations de postes au profit de la gendarmerie, de la DGSE et de l’encadrement Marine et Air ;
* l’amélioration de la condition des personnels militaires (très limitée) et civils - qui, eux, peuvent être syndiqués et faire grève (plan Durafour) ;
* la poursuite des efforts de valorisation du Service militaire (+ 32 MF) mais surtout pour donner une qualification d’emploi civil ultérieur, et de modernisation des conditions d’emploi des réserves (+ 5 MF), même si les réserves sont de plus en plus faibles numériquement.

Les réductions du Titre V portent notamment sur :

* les études d’armement (hors espace et nucléaire) : - 10,5 % ;
* les fabrications d’équipements "conventionnels" : - 10,1 % ;
* les munitions : - 11,4 %2.

Commentaires

Point d’exécution du Titre V du budget 1995

Les CP 1995 à disposition de la Défense se montaient initialement à 102 439 MF au Titre V, correspondant à l’annuité 1995 de la loi de programmation. Cette ressource, allouée par le Parlement, a été amputée en cours de gestion :

* d’un "gel" de 1 400 MF ;
* d’annulations s’élevant à 11 890 MF ;
* d’un report sur 1996 de 5 200 MF.

La pratique du "report" semble être devenue vis-à-vis des Armées un des "tours de passe-passe" favoris du ministère des Finances. Ces reports sont d’ailleurs quelque peu amputés par l’inflation : 5 200 x 0,02 = 104 MF.

La Défense a pu disposer effectivement de 83 949 MF, montant qui risque de se réduire encore du fait des surcoûts dus aux actions extérieures qui devront être pris en charge sous une enveloppe du Titre V du budget3.

Le décalage par rapport à la loi de programmation sera donc bien, pour l’exercice 1995, de l’ordre de 20 000 MF, soit 20 % environ.

En AP du Titre V, la dotation 1995 a été de 94 197 MF, qu’il eût fallu augmenter d’environ 13 000 MF pour la mettre en cohérence avec l’échéancier de crédits de paiement de la loi de programmation. En outre, une annulation de quelque 21 790 MF d’AP est intervenue en cours de gestion, ce qui représente au total pour 1995 un écart d’environ 35 000 MF par rapport aux objectifs de la loi, soit 30 % environ4.

Ecarts cumulés 1995 + 1996 par rapport à la loi de programmation

Il y a lieu de faire un point prévisionnel sur l’exécution des deux premières années de la loi, point nécessairement optimiste puisqu’il prend pour 1996 les ressources initiales qui, selon l’usage des finances, devraient, en cours d’année, faire l’objet d’opérations de "gel(s)", d’annulation(s), ou de report(s) sur le budget de l’année suivante.

En l’état actuel, l’écart en CP pour ces deux années se situe à un niveau de l’ordre de 30 000 MF, alors que l’on enregistre des insuffisances de dotations et des annulations d’autorisations de programmes dépassant 55 000 MF.

C’est donc - dans l’hypothèse, plus qu’optimiste, d’une année 1996 sans renouvellement des errements des finances - un écart d’environ un tiers de budget sur deux budgets : il s’agit là d’un décalage important et durable qui rend caduque la loi de programmation militaire 1995-2000 et justifie grandement l’élaboration d’une nouvelle loi soumise au Parlement au cours du premier semestre de l’année 1996.

Toutefois, on peut craindre que la Défense reste pour le ministère des Finances la "tirelire" où l’on puise pour tout besoin fortuit.

Si les "coupes" sur le budget 1996 sont du même ordre que celles subies par celui de 1995, alors ce seront deux tiers de budget - tel que défini par la loi de programmation - qui auront été prélevés sur deux budgets : la perte sera devenue irrattrapable et les mauvaises habitudes pratiquées depuis six ans confortées au point de sembler devenir la norme pour le citoyen moyen. On peut se demander alors s’il y a lieu de bâtir des lois de programmation, car, depuis qu’elles existent, aucune n’a jamais été appliquée jusqu’à son terme…

Conséquences du budget 1996

La forte réduction des capacités d’investissement de la Défense, confirmée et accentuée par le budget 1996 (même sans les prélèvements usuels - pour ne pas dire "rituels" - depuis les années 90), se traduit par de graves conséquences, trop souvent sous-estimées, voire ignorées des responsables politiques. Ces conséquences sont d’autant plus sensibles que les réductions de crédits sont brutales et sans relations avec les options majeures prises sur l’avenir de la Défense, lesquelles ne seront connues qu’au cours de l’année 1996 :

d’une part, l’outil de défense va perdre de sa puissance et de sa compétitivité, cependant que la motivation des personnels se dégradera (entraînant la difficulté de recruter de jeunes personnels de valeur) ;
d’autre part, les amputations budgétaires représentent une perte financière non négligeable. Les entreprises d’armement disposant d’une référence claire et apparemment solide avec le Livre blanc et la loi de programmation 1995-2000, ont engagé des investissements en équipements et en hommes sur des programmes d’études et de fabrications dont certains sont déjà, ou seront bientôt, remis en cause, voire abandonnés ;
en outre, les difficultés créées à notre industrie d’armement ne peuvent pas ne pas entraîner une perte de compétitivité technologique, et donc une perte de marchés à l’extérieur. Ceci, bien sûr, ne peut qu’avoir des retombées nécessairement négatives sur l’emploi, comme l’illustre l’ampleur des "plans sociaux" déjà annoncés5.

Budget de l’armée de Terre pour 1996

La loi de finances initiale6 pour 1996 accorde à l’armée de Terre :

un montant de crédits de paiement de 42 242 MF, dont

* 26 673 MF au Titre III (fonctionnement),

* 19 569 MF au Titre V (investissements) ;

un montant d’autorisations de programmes de :

* 228,6 MF au Titre III,

* 19 998    MF au titre V.

Les évolutions entre 1995 et 1996 - LF initiales - sont les suivantes :

 

L.F.I. 95

L.F.I. 96

L.F.I. 95 / L.F.I. 96

C.P.

49 437

49 242

- 0,39 %

A.P.

20 755

20 227

- 2, 54 %

c’est-à-dire, compte tenu d’une inflation proche de 2 %, une réduction du "pouvoir d’achat" d’environ 2,4 % en CP et de plus de 4, 5 % en AP.

Titre III

Effectifs

Partant des effectifs budgétaires de 240 372 personnels en 1994, la loi de programmation de 1995 prévoyait, d’ici à l’an 2000, un effort de professionnalisation portant sur la création de 7 000 postes d’engagés - si la jeunesse française les fournit - et une déflation de 1 197 cadres d’active et de 19 175 postes d’appelés, l’objectif global étant celui d’une armée de Terre de 227 000 hommes en l’an 2000.

Les mesures retenues dans le budget 1996 montrent, par rapport à ces prévisions, un ralentissement de la professionnalisation et une accélération des déflations, mais une certaine prise en compte des difficultés de gestion des sous-officiers dont les effectifs restent au même et faible niveau7.

Elles comportent la création de 100 postes d’engagés, "gagée" (!) sur la déflation de 55 postes de cadres d’active, 2 471 postes d’appelés et, par ailleurs, de 779 postes de personnels civils (essentiellement par non remplacement de retraités de l’année).

Ceci entraîne de nouvelles dissolutions : 6 centres mobilisateurs, 5 établissements de soutien des forces, le centre d’entraînement commando de Pont Saint-Vincent, le 20e régiment d’artillerie (qui doit être remplacé dans la garnison de Poitiers par le RICM de Vannes)…8

Fonctionnement

    La dotation 1996 reconduit celle de 1995, ce qui impose un effort d’économie correspondant au taux d’inflation de 2 %. Elle devrait permettre le maintien, ou à peu près, du niveau des activités des forces, dans la mesure où les crédits alloués seront effectivement consacrés à leur objet et ne seront, en cours de gestion, ni "détournés" pour couvrir les surcoûts d’opérations extérieures, ni réduits par des mesures nouvelles comme la suppression de la franchise postale et les incidences du taux de TVA.

Titre V

Ressources disponibles

La comparaison avec la loi de programmation impose d’utiliser le langage de cette dernière et donc s’exprimer en "crédits disponibles", constitués, pour 1996 :

* de la dotation budgétaire 19 569 MF
* des reports de crédits Terre 1 058 MF
* des rentrées de fonds de concours "Terre" 289 MF

Le total des crédits disponibles est donc de 20 916 MF, soit environ 12 % au-dessous de l’annuité 1996 de la loi9.

      1. Infrastructure
      2. Réduction de près de 10 % en francs constants de 1995 : retard de mise à niveau.

      3. Entretien programmé des matériels
      4. Crédits en recul de près de 20 % en francs constants par rapport à 1995 ; notamment mise en "cocon" de 20 autres hélicoptères (total de 58 en 1995).

      5. Etudes et fabrications d’armement

Le programme Leclerc, quoiqu’inutile pour les opérations extérieures usuelles, est préservé avec une commande annuelle de 44 chars. Mais le Titre V du budget 1996 amène de nouveaux retards ou réductions de commandes sur divers programmes.

Les principaux retards, de six mois à un an, concernent l’hélicoptère Tigre, les matériels AC de 3e génération moyenne portée (successeur du Milan) et longue portée (successeur du Hot), le système de défense S-A moyenne portée Samp, le radar de contre-batterie Cobra, le simulateur d’entraînement du Leclerc. L’hélicoptère NH 90 et le drome Brevel voient leur dotation réduite au minimum dans l’attente des décisions à venir.

Commentaires

Les commentaires portant sur l’ensemble du budget 1996 sont valables pour l’armée de Terre. Cependant, celle-ci mérite quelques observations supplémentaires, notamment sur le problème des effectifs.

Les 100 créations de postes d’engagés ne correspondent absolument pas à l’objectif de la professionnalisation de la loi de programmation en vigueur (+ 7 000 engagés sur la période 1995-2000), objectif dont on voit mal comment il pourrait être atteint sur la lancée actuelle. Par ailleurs, l’accélération de la déflation de l’armée de Terre, depuis plusieurs années :

* conduit à de nouvelles dissolutions, qui porte à 55 le nombre des régiments dissous en six ans.
* risque fort de contribuer à détourner les jeunes gens de valeur du métier des armes : on hésite à entrer dans un organisme en "implosion". Des saint-cyriens de l’option science ont réclamé leur démission à la sortie de l’Ecole, diplôme d’ingénieur (?) en poche. Après les "X", les "cyrards" scientifiques commencent à fuir le "navire en perdition".

La poursuite de l’érosion du potentiel opérationnel des forces terrestres, qui ont déjà supporté plus de 90 % des réductions d’effectifs de la défense (et la quasi totalité des pertes en opérations extérieures, en particulier le Génie, sur mines et pièges), ne paraît pas raisonnable si l’on se rappelle que, dans toute intervention militaire, ce sont d’abord et surtout ces forces qui se trouvent engagées, et qui, in fine, font la décision.

Pour le public, mal informé par des médias peu fiables, la présence militaire française hors de la métropole se limite aux 7 100 hommes présents en Bosnie - en réalité 8 250 si l’on ajoute les personnels Air, Mer, Gendarmerie, Services, à ceux de l’armée de Terre, à ceux du Pacifique - en nombre et répartition ignorées (total 9 600, dont 3 650 Terre - y compris les personnels "nucléaires" de la DGA) et à quelques petites unités plus ou moins perçues à Djibouti, en Afrique sub-saharienne et en Guyane. Enfin, ceux de l’Eurocorps en Allemagne.

En réalité, ce sont 55 400 hommes qui sont présents hors de nos frontières, dont 40 000 de l’armée de Terre.

Pour être complet, il faut ajouter ceux mis à la disposition d’autres ministères :

celui des DOM-TOM pour le "Service militaire adapté" (qui consiste à apprendre un métier civil aux recrues locales) : 3 600, tous de l’armée de Terre ;
ceux des Affaires étrangères et de la Coopération : de l’ordre de 1 000, en général très "pistonnés".

Il faudrait aussi compter les personnels militaires appelés fournis à d’autres ministères pour des tâches "domestiques".

Les personnels hors de France sont, en grande majorité, des engagés et cadres d’active, ce qui laisse exsangues en cadres les unités de l’armée de Terre stationnées en métropole et ramène ses effectifs sur place, y compris les jeunes recrues, à un niveau nettement inférieur à 200 00010.

L’ampleur de la décrue des capacités des forces armées, notamment de l’armée de Terre, présente un risque, qui ne devrait pas être sous-estimé, de voir un jour l’outil militaire de la nation se révéler insuffisant face à une menace. 

________

Notes:

1 Cohérence : prévoir l’année A une dotation AP correspondant environ au montant des CP prévu pour l’année A + 3 : le règlement des commandes intervient en moyenne 3 ans après les notifications.

2 Rappelons que les 2 aviateurs abattus, puis otages en Bosnie, l’auraient été par manque d’un nombre suffisant de “leurres” I-R.

3 Surcoût des actions extérieures 1994 : 5 635 MF, “couverts” par crédits supplémentaires de 4 305 MF, donc 1 330 MF pris sur le budget des Armées.

4 L’interprétation de l’écart doit, toutefois, être nuancée, car les annulations comprennent une part d’autorisations de programmes provenant de dotations antérieures à la période de la loi, et une part d’autorisations de programmes correspondant à des commandes retardées pour raisons techniques.

5 C’est là le seul point que relèvent les médias : chômage des personnels civils d’entreprises de l’industrie d’armement, les difficultés des personnels militaires restant “superbement” ignorées.

6 Comme conséquence des troubles sociaux de l’automne 1995, on peut être certain de la remise en cause de cette loi de finances initiale par une, ou des, loi(s) rectificative(s).

7 Rappelons que la France tient le “record” de faiblesse de l’encadrement dans les nations modernes, pour l’ensemble des armées. En analyse plus fine, la Marine et l’Air ne sont guère éloignées des “normes” internationales ; c’est donc surtout la Terre qui pâtit de cette faiblesse numérique de cadres, et plus particulièrement le Génie dont de nombreux cadres passent une partie de leur carrière dans le “Service”, manquant donc à l’”arme’’.

8 La télévision nous a montré Vannes “ville morte” et manifestant contre le départ du RICM. Connaissant Vannes depuis 40 ans, on peut dire que la population n’était guère attachée au RICM que pour l’apport d’argent frais au commerce local. C’est le “bleu marine” qui est populaire.

9 Même si ce total est légèrement supérieur aux crédits qui auront été finalement mis à la disposition de l’armée de Terre en 1995, après les mesures de gel, d’annulation et de report.

10 A la veille du premier conflit mondial, et pour une population de près de 40 millions d’âmes, l’armée de Terre avait près de 600 000 hommes sous les armes.

 

 

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