L'EUROPE ET LA GUERRE DU GOLFE

Henri BURGELIN

 

L'ampleur de la victoire militaire des Etats-Unis, la démonstration de leur supériorité écrasante dans tous les secteurs de la conduite d'une guerre moderne, l'énergie avec laquelle ils ont conduit leur action au Moyen-Orient avant, pendant et après la crise, donnent pâle figure à tous ceux qui furent, en cette occasion, leurs partenaires. Aux yeux de l'opinion, aussi bien de ceux qui ont été favorables à une participation européenne que de ses adversaires, l'Europe a fait piètre figure, laissant paraître son indécision politique, son impréparation militaire, son incapacité à exercer une influence en Orient. Cette impression est certes fondée, encore que, dans le domaine où elle a voulu agir de façon concertée, c'est-à-dire dans celui de l'action navale pour faire appliquer le blocus décidé par le Conseil de sécurité, elle ait joué un rôle considérable. Mais si l'on considère la crise d'un autre point de vue, c'est-à-dire si l'on regarde le devenir d'une Europe en train de chercher sa voie pour réaliser une Union, respectueuse des Etats nationaux, de leurs aspirations et de leurs prérogatives, mais capable d'assumer une part beaucoup plus importante que par le passé des charges et des responsabilités qu'impliquent la sécurité de l'Europe et son action dans le monde, la participation de l'UEO au conflit du Golfe, avec les forces et les faiblesses qu'elle y a manifestées, constitue certainement une étape positive sur cette voie.

En effet, il apparaît aujourd'hui, à la lumière de la Conférence intergouvernementale par laquelle les Douze préparent, depuis le début de 1991, le sommet de Maastricht qui doit déterminer par quelles structures l'Europe assumera la charge de sa sécurité et de sa défense, à la lumière aussi de quelques décisions, préparées ou prises par le Conseil de l'UEO en juin et en novembre 1991, que les Européens ont, grâce à l'expérience acquise dans l'affaire du Golfe, mesuré leurs possibilités et aussi leurs lacunes et qu'ils sont en voie de trouver des éléments importants de solutions à une des principales questions sur lesquelles l'Europe achoppait depuis longtemps, celle de l'organisation en commun de leur sécurité. Ces lignes, écrites peu de jours avant la réunion de Maastricht, ne peuvent évidemment anticiper les décisions qui y seront prises. Mais elles visent à dégager ce en quoi la guerre du Golfe pourrait les avoir préparées.

Les perspectives d'Union europÉenne et les questions de sÉcuritÉ en juillet 1990

 

Il ne saurait être question d'aborder ici les problèmes posés par les origines de la guerre du Golfe. Certains concernent la nature et la date d'initiatives américaines qui auraient conduit le Président irakien à prendre les risques que comportait l'occupation militaire du Koweit, parce qu'il aurait eu la quasi-assurance que la société internationale ne s'y opposerait pas vraiment1. Si ces questions trouvaient une réponse sûre, il conviendrait encore de savoir dans quelle mesure le gouvernement des Etats-Unis a transmis à ses partenaires européens les informations dont il aurait disposé sur les intentions de Saddam Hussein et leur aurait fait connaître la façon dont il entendait réagir. Il faudra sans doute longtemps encore pour que nous puissions disposer d'une information satisfaisante sur cet aspect de la crise.

En revanche, on ne peut aborder la participation de l'Europe occidentale aux mesures militaires prises contre l'Irak sans évoquer la situation générale de l'Europe au milieu de l'année 1990. A ce moment, en effet, la domination de l'Union soviétique sur l'Europe orientale venait de s'effondrer. Le principe de la réunification de l'Allemagne autour de la République fédérale était acquis, mais la réunification n'était pas encore réalisée. Le retrait des forces soviétiques stationnées dans les anciennes démocraties populaires était amorcé. Le Pacte de Varsovie n'avait plus de véritable substance et certains pays d'Europe centrale recherchaient déjà les moyens d'assurer leur sécurité par un rapprochement avec l'Europe occidentale qui ne s'étendrait pas seulement au domaine de la coopération économique, mais concernerait aussi celui de la sécurité.

Du côté occidental, le déploiement militaire de l'OTAN, s'il était maintenu, ne paraissait plus répondre aux exigences de la défense du continent européen. L'annonce que la réduction d'une partie des forces américaines stationnées en Europe accompagnerait celle des forces soviétiques donnait à penser que les membres européens de l'Alliance seraient bientôt appelés à accroître leur part aux charges et aux responsabilités de la défense commune. Les négociations sur la limitation des forces conventionnelles étaient près d'aboutir et la réunion d'un sommet de la CSCE, prévue pour l'automne, à Paris, ouvrait l'espoir d'une prochaine organisation d'un nouvel ordre pacifique en Europe.

Devant cette situation, plusieurs gouvernements, notamment ceux de la France et de l'Allemagne, souhaitaient un rapide renforcement de la Communauté européenne, accompagné, comme le prévoyait l'Acte unique européen de 1985, d'une extension de ses compétences au domaine de la sécurité, alors que d'autres, comme celui de Mme Thatcher au Royaume-Uni, partageaient avec les Etats-Unis la crainte de voir se créer un rival européen de l'OTAN, susceptible de provoquer une division des membres de l'Alliance et, finalement, de hâter le retrait des forces américaines d'Europe. Néanmoins, la perspective d'une rapide réunification de l'Allemagne et la nécessité de faire face aux demandes des pays d'Europe centrale et orientale incitaient la majorité des Douze à hâter le resserrement des liens communautaires avant d'aborder la question d'un élargissement de la Communauté, que chacun savait inévitable. L'affirmation de l'existence d'une identité européenne dans une crise extérieure, la démonstration de la capacité des Européens à agir en commun, de façon efficace, en de telles circonstances, ne pouvaient qu'influer favorablement la négociation qui devait s'ouvrir après le Sommet européen, à Rome, à la fin de l'année. Il n'est pas douteux que ces considérations ont pesé d'un poids considérable sur le comportement des Européens, et en particulier de la France, lors de la crise du Golfe.

Cependant, leur action a été limitée par d'autres facteurs, dont le premier est que, parmi eux, deux pays seulement disposaient de forces armées plus ou moins préparées à une action outremer, le Royaume-Uni et la France. L'Italie et l'Espagne possédaient des navires susceptibles d'agir en Méditerranée. La Belgique et les Pays-Bas avaient quelques unités de parachutistes. Aucun n'était en mesure de fournir à ses forces armées l'infrastructure nécessaire à une action lointaine, face à une armée irakienne dont la dotation en chars ou en avions de combat dépassait celle de chacune des armées européennes. Depuis quarante ans, l'essentiel de l'effort militaire des pays de l'Europe occidentale avait été accompli pour leur permettre d'occuper une place dans le dispositif de l'OTAN, non pour des entreprises lointaines, et les capacités d'observation comme les moyens de transport à longue distance avaient été négligés, l'Amérique devant y pourvoir dans le cadre d'opérations OTAN. La mise sous un système de coordination de contingents nationaux ne pouvait suppléer cette insuffisance commune à tous.

D'autre part, les pays de l'Europe occidentale ne concevaient pas de la même façon l'éventualité d'une action militaire hors d'Europe. L'Allemagne fédérale avait inscrit dans sa Loi fondamentale une clause interdisant l'emploi de ses forces armées hors de l'OTAN, si ce n'est pour le service des Nations unies. La perspective de la réunification ne l'incitait pas à une interprétation laxiste de ce texte, à un moment où l'attitude de l'Union soviétique dans la crise du Golfe n'apparaissait pas clairement et où sa continuité n'était pas garantie. Ce n'était pas le moment de prendre le risque de se trouver en opposition avec l'URSS pour une affaire somme toute secondaire pour l'Allemagne. L'opinion ne l'aurait pas admis. L'état de l'opinion dans la plupart des autres pays européens n'était guère plus favorable à un engagement militaire sérieux au Moyen-Orient, d'autant moins que l'Italie, l'Espagne ou la France entendaient bien conserver les mains libres pour une politique arabe que chacune concevait à sa façon. Lorsque, le 2 août, l'Irak envahit le Koweit, aucun des pays de l'Europe occidentale n'était disposé à s'engager fermement dans une action militaire qui portait le risque de diviser profondément l'opinion et de mettre en cause les relations privilégiées que chacun croyait pouvoir entretenir avec tel ou tel pays arabe, à l'exception sans doute du Royaume-Uni qui avait tiré de l'entreprise des Malouines l'expérience qu'une action extérieure fermement menée, sous le drapeau national et avec l'accord des Etats-Unis, était de nature à galvaniser l'opinion et à renforcer la popularité des gouvernements.

 

Août 1990  : de l'invasion du Koweit À l'Établissement d'une coordination navale europÉenne2

 

Il n'y a donc pas lieu d'être surpris si l'agression de l'Irak contre le Koweit, le 2 août 1990, n'a entraîné, de la part des Européens, que des réactions modérées, au moins dans l'immédiat : gel des avoirs koweitiens au Royaume-Uni, en France et en Allemagne et condamnation de "l'agression militaire" par "la Communauté et les Etats membres", le 2 août ; "plein appui" à la Résolution 660 du Conseil de sécurité, le 4 août, accompagné de premières mesures de pression : embargo sur les importations pétrolières en provenance de l'lrak et du Koweit, gel des avoirs irakiens sur le territoire des Etats membres, embargo sur les ventes d'armes et autres matériels militaires à l'Irak et suspension de toute coopération militaire, scientifique et technique avec ce pays, suspension de l'application à l'Irak du système des préférences généralisées. Il n'est pas douteux qu'alors, les Douze entendaient laisser l'initiative de démarches plus actives à la Ligue arabe à laquelle ils promettaient de "fournir leur plein appui", sinon pour la protection de leurs ressortissants, pour laquelle ils entendaient maintenir une "étroite coordination".

On peut se demander si les réactions européennes à l'agression du Koweit n'auraient pas été beaucoup plus faibles encore si, dès le 2 août, l'armée irakienne n'avait pas pris, à l'endroit de ressortissants des pays occidentaux se trouvant au Koweit, des mesures d'internement qui furent, au cours des jours suivants, étendues à ceux qui résidaient en Irak. Ces dispositions se durcirent très vite et, le 18 août, le gouvernement de Bagdad annonçait que les "ressortissants des nations agressives" seraient regroupés dans des zones stratégiques, civiles et militaires, en Irak et au Koweit, pour les protéger par un "bouclier humain". Les violations des droits de leurs ressortissants, alors qu'ils n'avaient pris aucune mesure militaire contre l'Irak, ont certainement contribué pour une forte part à faire accepter par des opinions publiques réticentes une ébauche de recours à la force.

Néanmoins, alors que le Sommet de la Ligue arabe, tenu le 10 août, au Caire, ne prévoyait, en dehors de la condamnation de l'agression irakienne, que d'assurer la défense du territoire de l'Arabie saoudite, le Conseil de sécurité, par sa Résolution 661, du 6 août 1990, décidait une série de mesures constituant un embargo économique et financier contre l'Irak. Les ministres des affaires étrangères des Douze tinrent, à leur tour, une réunion extraordinaire à Bruxelles, le 10 août, au titre de la Coopération politique européenne. Ils y affirmèrent leur soutien à l'embargo, annoncèrent la coordination de leurs actions visant à garantir la sécurité de leurs ressortissants et proclamèrent leur volonté de restaurer la souveraineté du Koweit. Réunis à nouveau à Paris, le 21 août, ils adoptaient une déclaration selon laquelle "toute tentative de porter atteinte ou de menacer la sécurité de tout ressortissant de la Communauté européenne sera considérée comme un acte offensif des plus graves dirigé contre la Communauté et tous ses Etats membres et provoquera une réponse unanime de la Communauté tout entière". C'était là, en fait, le maximum de ce que pouvait entreprendre la Communauté, même dans le cadre de la Coopération politique, puisqu'elle ne disposait d'aucun instrument lui permettant de recourir à la force pour traduire par des actes la solidarité qu'elle proclamait, aussi bien à propos de la protection de ses ressortissants, utilisés comme des otages par le gouvernement irakien, que pour ce qui concernait la restauration de la souveraineté koweitienne.

Le Conseil de l'OTAN s'était bien réuni, le 6 août, en session extraordinaire, à Bruxelles, et il avait alors proclamé "une proche identité de vues" entre ses membres "sur la nécessité d'appliquer des sanctions susceptibles de faire comprendre à l'Irak que l'invasion du Koweit est inacceptable". Mais il n'avait pu réunir l'unanimité nécessaire à l'adoption de mesures militaires qui auraient dépassé les engagements pris par les pays signataires au titre de l'article V du Traité de Washington, puisque le Moyen-Orient n'était pas couvert par ce traité. D'autre part, le dispositif militaire de l'OTAN n'était nullement approprié à une action dans cette région. En revanche, réuni au niveau ministériel, le 10 août, il pouvait se fonder sur le traité pour annoncer que "toute attaque contre la Turquie serait considérée comme une attaque contre tous les membres de l'OTAN", ce qui revenait à dire que tel n'était pas le cas d'une agression contre le Koweit. Cependant, la France et le Royaume-Uni, de même que les Etats-Unis et l'Union soviétique, décidaient de renforcer la présence navale qu'ils maintenaient dans l'Océan indien et dans le Golfe. Enfin, les Etats-Unis et le Royaume-Uni répondaient à l'appel de l'Arabie saoudite en envoyant des avions sur le territoire de ce pays, la France agissait de même à Abou Dhabi.

C'est dans ces conditions que le gouvernement français décida de convoquer une réunion ministérielle de l'Union de l'Europe Occidentale, le 21 août, jour où les ministres des affaires étrangères des pays de la Communauté tenaient à Paris une réunion sur les questions posées par la retenue en otages de ressortissants des pays membres par l'Irak. L'UEO associe sept pays européens, membres de l'Alliance atlantique et qui, tous, sont devenus membres de la Communauté européenne (Belgique, France, République fédérale d’Allemagne, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et Royaume-Uni) sur la base du Traité de Bruxelles de 1948, modifié par les Accords de Paris de 1954. L'Espagne et le Portugal les ont joints en 1989. Si, à l'origine, le Traité de 1948 avait institué une alliance, dans le cadre de laquelle les signataires avaient constitué la première force militaire européenne intégrée, cette force avait été confiée à l'OTAN en 1950 et la révision de 1954 était, avant tout, destinée à permettre une participation de la République fédérale à l'Alliance atlantique. Le rôle effectif de l'UEO est surtout de contrôler que le niveau des forces et des armements des pays membres est conforme à leurs déclarations. Elle constituait néanmoins la seule organisation proprement européenne compétente en matière de défense et la France a tenté, à plusieurs reprises, de lui donner plus d'activité. Elle s'est régulièrement heurtée à ses partenaires qui la soupçonnent de vouloir ainsi affaiblir l'OTAN.

Or, la France, qui avait pris, pour un an, la présidence de l'UEO, le 1er juillet 1990, était parfaitement en droit, du fait de l'article VIII du Traité de Bruxelles modifié, de réunir le Conseil de l'UEO pour une consultation sur toute menace pour la paix internationale, où qu'elle se produise dans le monde. L'affaire du Koweit justifiait cette convocation et la France obtint qu'elle se tienne au niveau des ministres des affaires étrangères et de la défense et aussi que des observateurs du Danemark, de la Grèce et de la Turquie y fussent invités, ce qui constituait une nouveauté. L'Irlande, également invitée, déclina, mais la Norvège participa aux réunions ministérielles ultérieures où l'affaire du Golfe figurait à l'ordre du jour. Mais la plus grande nouveauté était l'appel à l'UEO pour aborder une telle affaire.

Certes, en 1987 et 1988 déjà, l'UEO avait coordonné des opérations de déminage menées par plusieurs pays membres, dans le Golfe, après que l'Iran, en guerre avec l'Irak, avait mouillé des mines à proximité des voies d'accès aux terminaux pétroliers de l'Arabie saoudite, du Koweit et des Emirats. Mais la nature du déminage, si elle impliquait une coordination locale étroite, n'exigeait qu'un engagement politique et militaire limité de la part des participants. L'application d'un embargo, même décidé par les Nations unies, obligeait à une entente permanente beaucoup plus ample, telle que l'UEO n'en avait jamais réalisée jusqu'alors.

Deux motifs distincts poussaient les Neuf à utiliser l'UEO pour en faire l'instrument d'une action européenne dans l'affaire du Golfe. Le lien existant entre cette organisation et l'OTAN pouvait permettre à l'Europe de participer à une entreprise dont on voyait déjà qu'elle serait orchestrée par les Etats-Unis, sans que son action se confonde avec celle de l'Amérique, donc de donner à ses alliés d'Outre-Atlantique l'impression que l'Europe se montrait solidaire et éviter une crise des relations euro-américaines qui eût pu entraîner une accélération des retraits de forces américaines d'Europe. Elle évitait, toutefois, à l'Europe de se trouver trop liée, aux yeux de la large fraction du monde arabe qui approuvait l'action de Saddam Hussein, à une politique américaine soupçonnée de vouloir défendre les intérêts d'Israël plus que la souveraineté du Koweit.

D'autre part, l'UEO apparaissait comme l'instrument permettant de mettre en oeuvre une politique de défense européenne que les traités ne permettaient pas de réaliser dans le cadre des Douze. L'invitation adressée à la Grèce et au Danemark soulignait le lien entre les Neuf et les Douze, même si l'Irlande n'était pas disposée à participer à une concertation de ce genre, et la réunion de la Coopération politique et du Conseil de l'UEO le même jour, dans la même capitale, sur des sujets connexes, le manifestait plus nettement encore. La France pouvait ainsi, dans le cadre des traités existants, montrer combien les propositions qu'elle faisait alors d'inclure la sécurité dans les prérogatives d'une Union européenne étaient fondées.

Enfin, l'UEO présentait un avantage tout particulier du fait du caractère purement intergouvernemental de cette organisation. Il était clair, en effet, que la volonté ou la capacité d'agir dans l'affaire du Golfe était très inégale selon les pays et que toute entreprise commune aurait été réduite à peu de choses. Mais l'UEO permettait, après que chacun avait pris, pour ce qui le concernait, les décisions qui lui convenaient, de coordonner les actions particulières des pays membres pour leur donner le maximum d'efficacité.

Le Conseil de l'UEO, se fondant sur les mesures prises par certains de ses membres pour répondre aux demandes d'assistance d'Etats de la région et pour faire appliquer la Résolution 661 du Conseil de Sécurité, a entrepris d'assurer la coordination des actions nationales de ses membres dans le Golfe. S'inspirant de l'expérience acquise pendant les opérations de déminage de 1987 et 1988, le Conseil de l'UEO a décidé de consacrer cette coopération, entre autres, aux "concepts opérationnels d'ensemble" et aux directives spécifiques de coordination des forces dans la région, notamment en ce qui concerne les zones d'opération, "le partage des tâches, le soutien logistique et l'échange de renseignements". Un "groupe ad hoc de représentants des ministères des affaires étrangères et de la défense" était chargé d'assurer la coordination et des "points de contact" devaient être désignés dans les ministères de la défense "pour faciliter la coopération d'ordre pratique et technique" et pour préparer une réunion des chefs d'état-major. En fait, seules les opérations navales ont fait l'objet d'une véritable coordination, les déploiements terrestres et aériens dépendant d'accords particuliers entre chacun des pays concernés et les pays arabes sur le sol desquels ils étaient prévus, et plus encore de leur entente directe avec les Etats-Unis.

Le groupe ad hoc s'est réuni à plusieurs reprises pendant la dernière décade d'août et, pour la première fois depuis 1954, les chefs d'état-major des armées ou, dans certains cas, les chefs d'état-major de la marine des pays membres de l'UEO se sont réunis, à Paris, le 27 août, pour mettre au point des directives concernant la nature et l'ampleur du déploiement des forces, leurs zones d'opérations, l'exécution de la mission, l'échange d'informations, le soutien logistique et opérationnel, la structure de la coopération. Tous les pays de l'UEO devaient y participer, soit directement, soit indirectement, par l'envoi de navires allemands en Méditerranée et par une contribution financière dans le cas du Luxembourg. D'autre part, les activités navales de l'UEO devaient être coordonnées avec celles d'autres pays participant à l'application de l'embargo contre l'Irak.

Ce rappel des conditions dans lesquelles l'Europe occidentale a été amenée à intervenir dans l'affaire du Golfe conduit à une remarque : il a fallu quatre semaines, c'est-à-dire fort longtemps en période de crise aiguë, pour que l'Europe commence à coordonner l'action navale des pays membres de l'UEO dans la région. Ces délais sont essentiellement dus à des tâtonnements d'ordre politique, puisque trois semaines se sont écoulées entre l'invasion du Koweit, le 2 août, et la décision du Conseil ministériel de l'UEO, le 21 août, bien que, dès le 6 août, la Résolution 661 du Conseil de Sécurité eût décidé un embargo sur l'Irak et le Koweit et que, le même jour, l'OTAN eût admis qu'elle ne prendrait pas la responsabilité d'une entreprise militaire dans le Golfe. Mais il a fallu deux semaines pour que les gouvernements décident de quelle façon ils agiraient et dans quel cadre ils coordonneraient leur action, ce qui reflète les hésitations qu'ils connaissaient alors même que, depuis le 11 août, des avions britanniques se trouvaient en Arabie saoudite.

En revanche, il ne s'est écoulé que six jours entre la décision ministérielle et la mise en place d'une coordination par les chefs d'état-major, ce qui est relativement rapide si l'on tient compte de l'opposition manifestée jusqu'alors, par certains pays, à toute réunion de chefs d'état-major dans le cadre de l'UEO et de l'ampleur des problèmes posés. L'expérience acquise en 1987-88 a évidemment contribué à faciliter leur solution. Enfin, si l'on considère que c'est le 22 août que la Belgique, l'Espagne, la Grèce, l'Italie et les Pays-Bas ont décidé d'envoyer des unités navales dans le Golfe, sur la base de la décision des ministres de l'UEO, on constatera que celle-ci constitue le fondement de l'action proprement européenne. Sans elle, il ne se serait sans doute produit, dans le domaine naval, que ce qui s'est passé ensuite dans le domaine aéroterrestre : le Royaume-Uni et la France eussent fourni un assez modeste appoint à un déploiement américain.

Enfin, il convient de souligner que les objectifs politiques donnés à la coordination navale dans le Golfe sont restés limités : il s'agissait "exclusivement" de mettre en oeuvre la Résolution 661 pour obtenir de l'Irak qu'il retire ses forces du Koweit3. Cette précision était évidemment destinée à ne pas associer a priori l'Europe à des exigences politiques que pourraient formuler les Etats-Unis ou certains pays arabes, sans toutefois exclure une indispensable coopération militaire avec ces pays, puisque les Ministres de l'UEO indiquaient, dès le 21 août que "la coordination au sein de l'UEO devrait par ailleurs faciliter la coopération avec d'autres pays qui déploient des forces dans la région et notamment celle des Etats-Unis d'Amérique". Mais elle recouvrait aussi le fait que la coopération navale n'impliquait pas un accord entre tous les participants sur d'autres objectifs politiques. Chaque élément national de la force coordonnée avait reçu de son gouvernement des instructions particulières, notamment pour le cas d'une réaction armée de l'Irak. Certains pays considéraient que la situation nouvelle qu'aurait créée une telle réaction devait mettre fin à la mission de leurs navires, d'autres, au contraire, qu'elle conduirait à étendre cette mission à des opérations au moins défensives.

 

La coordination navale4

 

A son tour, le déploiement des forces navales européennes ne s'est mis en place qu'assez lentement, en raison des difficultés diverses que rencontrait chaque marine nationale à constituer et à équiper sa flottille pour des opérations lointaines qui obligeaient à revoir une mise en oeuvre de forces conçues pour un emploi dans le cadre de l'OTAN.

C'est seulement le 9 septembre, c'est-à-dire près de trois semaines après la décision du Conseil de l'UEO, que les commandants des flottilles européennes alors présentes dans le Golfe, ont pu rencontrer à Bahrein le chef de l'escadre américaine afin de procéder à un partage des secteurs de contrôle dévolus aux uns et aux autres, les Américains se réservant le contrôle de la zone située à l'Ouest, au fond du Golfe, tandis que le déploiement européen se situait à l'Est, de part et d'autre du détroit d'Ormuz et dans la mer Rouge. Le 14 septembre, enfin, la répartition des tâches entre les participants à la coordination UEO pouvait être effectuée.

Ces délais n'ont pas été sans conséquences parce que le blocus de l'Irak ne pouvait avoir d'effets immédiats. Il aurait fallu de nombreux mois d'un blocus total pour que l'Irak s'en trouve réduit à une situation vraiment difficile. Or, le contrôle maritime ne semble avoir été efficace qu'à partir du milieu de septembre, soit six semaines après le début de la crise et cinq semaines après le commencement du déploiement aéroterrestre en Arabie saoudite. Pour des raisons tenant à la fois au climat et aux réactions de l'opinion dans nombre de pays arabes en face de l'implantation d'une puissante force occidentale sur le territoire de l’Arabie, il ne pouvait être question de maintenir des implantations militaires occidentales en place pendant très longtemps et le retard pris par l'application de l'embargo a contribué à rendre nécessaire une offensive aéroterrestre que, semble-t-il, les Européens eussent voulu éviter.

Cependant, à la fin de septembre, une trentaine de navires appartenant aux pays de l'UEO se trouvaient au-delà de Suez et participaient aux mesures de contrôle de la navigation nécessaires à l'application de l'embargo. Ce chiffre a été dépassé au cours des mois suivants pour atteindre 45 en décembre, puis il a décru progressivement après la fin du conflit armé. Le nombre des navires sous coordination UEO a donc légèrement varié au cours de la crise, mais il est resté un peu supérieur à celui des navires américains engagés. Toutefois, la nature des opérations menées n'était pas la même. Pour les Etats-Unis, les opérations navales prenaient place dans un vaste déploiement interarmées qui avait pour fin la réunion des forces dans une offensive contre l'Irak. Pour les Européens, la coordination navale était tout à fait distincte des déploiements aéroterrestres auxquels tous les pays membres de l'UEO n'ont pas pris part et qui, par la force des choses, se situaient dans un cadre global et non plus dans un système spécifiquement européen.

Ceci explique que la coordination UEO ait pris une part prépondérante dans deux séries d'opérations : l'application de l'embargo puis, à partir du début de mars 1991, le déminage du Golfe. Ainsi, sur 30 494 navires marchands reconnus par les alliés
au titre de l'embargo, avant le 17 avril 1991, 21 585 l'ont été par les navires UEO qui ont procédé à la visite de 484 d'entre eux sur un total de 1 221 navires visités. Ils en ont dérouté 11 sur un total de 66 et ont été amenés à effectuer à trois reprises des tirs de semonce.

Ces opérations ne se sont pas limitées au Golfe et au détroit d'Ormuz, mais les navires des pays de l'UEO ont également étendu leur action à la région du détroit de Tiran, de façon à contrôler le trafic du port d'Akaba, ce que l'attitude ambiguë adoptée par la Jordanie pendant la crise rendait nécessaire, et à celui du détroit de Bad el-Mandeb. En revanche, les opérations de déminage ont été effectuées aux abords des côtes du Koweit. Sur les 22 navires spécialisés qui y ont participé, 18 l'ont fait sous coordination UEO. Ils avaient détruit 452 mines sur un total de 662 mines détruites le 18 avril 1991.

Ces divers chiffres ne sont pas sans signification parce qu'ils montrent que, dans les domaines où elle a décidé d'agir, l'Europe l'a fait sérieusement et efficacement. Ils doivent conduire à nuancer certains jugements, abusivement sévères, qui sont souvent portés sur la participation de l'Europe à l'affaire du Golfe. Il convient de noter également que tous les pays membres de l'UEO ont participé à la coordination, à l'exception du Luxembourg qui n'a pu fournir qu'une contribution financière, l'Allemagne ayant, après la fin des combats, participé de façon importante aux opérations de déminage.

Nous ne possédons que des éléments trop fragmentaires pour porter un jugement sur le fonctionnement de la coordination proprement dite. Elle a certainement été facilitée par l'habitude des opérations combinées qu'avaient prises les marines de tous les pays membres de l'Alliance atlantique et par la mise au point, au cours des années, des procédures nécessaires dans le cadre de l'OTAN. En revanche, elle a été rendue plus difficile par l'absence d'homogénéité entre les objectifs politiques des pays participants, qui avait conduit certains d'entre eux à ne considérer la mission de leur flottille que du point de vue de l'application technique d'un contrôle naval sur des navires marchands, tandis que d'autres, notamment le Royaume-Uni et les Pays-Bas, concevaient leur rôle comme une participation à un déploiement de guerre dirigé contre l'Irak, ce qui les amenait à accorder beaucoup plus d'importance à la protection de leurs navires et, de ce fait, à la coopération avec les Américains, mieux préparés à assurer cette protection.

D'autre part, le rôle de direction de la coordination, qui revenait à la France du fait qu'elle exerçait la présidence de l'UEO, n'a été défini que progressivement et de façon assez restrictive, en raison même des divergences politiques qui existaient entre les conceptions de la mission des différentes flottilles. C'est seulement à la suite d'une réunion ministérielle du Conseil de l'UEO, tenue à Paris le 17 janvier 1991, que le commandant en chef des forces maritimes françaises de l'océan Indien, le contre-amiral Pierre Bonnot, a été chargé d'assurer le contrôle opérationnel de l'ensemble des navires engagés par les pays de l'UEO dans le Golfe, à l'exception d'un certain nombre d'entre eux placés sous commandement américain. Le groupe ad hoc, composé des représentants des chefs d'Etat-major des pays de l'UEO, n'a adopté que le 18 janvier des règles d'engagement communes aux forces UEO présentes dans le Golfe.

Dans l'un et l'autre cas, on peut à la fois souligner que c'était la première fois depuis 1950, date du transfert à l'OTAN de l'exercice des compétences militaires de l'Union occidentale, qu'un contrôle opérationnel européen était organisé et que des règles d'engagement communes étaient établies, mais aussi qu'il a fallu cinq mois à l'UEO pour tirer des conclusions évidentes de sa décision du 21 août.

Un bilan des opérations navales coordonnées par l'UEO dans le Golfe ne saurait donc être que nuancé. Il devra tenir compte de la lenteur avec laquelle les décisions ont été prises par les gouvernements, mais que leurs divergences sur la nature des missions assignées à leurs forces navales et sur le caractère plus ou moins autonome de l'action européenne n'ont pas empêché de prendre, finalement, des décisions opérationnelles. Il devra constater la part très importante prise par l'Europe dans l'application du blocus naval et dans le déminage des abords du Koweit, mais aussi du succès économique et politique très relatif du blocus, non pas en raison d'une insuffisance de l'activité navale, mais parce que les frontières terrestres de l'Irak semblent avoir été très poreuses, notamment du côté de la Jordanie et sans doute du côté de l'Iran. Le trafic aérien n'a pas été interrompu. Il aurait fallu que le blocus naval dure encore plusieurs mois pour qu'il puisse, peut-être, conduire l'Irak à capituler sans qu'il soit nécessaire de recourir à une offensive aéroterrestre. En revanche, tout indique que l'armée, et surtout l'aviation irakienne, ont beaucoup souffert de l'incapacité imposée à l'Irak de se procurer des matériels et des pièces de rechange qui lui ont fait défaut lors de l'offensive alliée et que, par conséquent, le blocus naval a contribué, dans des proportions difficiles à chiffrer, au succès de cette offensive. Tel n'était cependant pas l'objectif proclamé par les neuf gouvernements de l'UEO lorsqu'ils avaient décidé, le 21 août, d'entreprendre ce blocus.

Si, maintenant, nous regardons cette coordination navale du point de vue de l'Europe, il est possible de porter un jugement beaucoup plus positif. Il a, en effet, bien plus que les opérations de déminage de 1987-88, montré la voie qui pouvait s'ouvrir à une organisation défensive de l'Europe à un moment où le dispositif militaire de l'OTAN perdait une partie de sa signification en raison des événements survenus en Europe orientale. Il a constitué la première action de guerre proprement européenne hors de la zone OTAN et a montré que l'Europe occidentale disposait, avec l'UEO, d'un instrument adapté à une telle action, parce que capable de fournir un cadre à des opérations menées par certains ou par la totalité des pays membres à partir du moment où leur concertation aboutissait et sans qu'il soit indispensable qu'ils soient parvenus à un accord préalable sur la totalité de leurs objectifs. Il a provoqué des réunions entre chefs d'état-major européens et a singulièrement renforcé la position de ceux qui voulaient associer à la Communauté européenne une coopération en matière de sécurité et de défense. Même le Royaume-Uni, qui s'était montré réservé devant cette perspective, en août 1990, a proposé, en octobre 1991, à la Conférence intergouvernementale, l'organisation par les Européens d'une force permanente susceptible d'agir hors de la zone oTAN5.

 

La guerre aÉroterrestre

 

Ce sont évidemment les opérations aéroterrestres qui ont porté à l'Irak le coup décisif, et l'Europe n'y a joué qu'un rôle médiocre, voire un rôle à peu près nul si l'on considère non pas les pays européens qui y ont participé, mais l'Europe en tant qu'entité. Cela tient d'abord à ce que l'Europe ne disposait pas des moyens nécessaires à un déploiement important à grande distance. Aucune volonté politique ne pouvait y suppléer. Cela est dû ensuite à la nature du déploiement aéroterrestre qui exige une unité de commandement et d'organisation logistique beaucoup plus grande que des opérations navales. D'autre part, les délais exigés par l'envoi de forces terrestres en Arabie saoudite ont été considérables, faute notamment de moyens de transports aériens appropriés. Il est apparu que, dans de nombreux domaines, les forces des pays européens ne disposaient pas des moyens nécessaires pour qu'elles puissent, même associées, intervenir d'une façon autonome dans une guerre moderne. Elles dépendaient totalement des Etats-Unis, en particulier pour tout ce qui concerne l'observation et l'emploi de satellites militaires. Mais c'est aussi le fait de divergences politiques qui conduisirent chaque pays à décider, au moment qui lui convenait, la nature et l'importance de son insertion dans un dispositif global dont il savait parfaitement qu'il ne contrôlerait pas l'action. Ainsi, invités par le Royaume-Uni à envoyer une unité terrestre en Arabie, les Pays-Bas ont refusé, le 8 novembre, de l'envisager tant qu'une résolution du Conseil de Sécurité ne préconiserait pas un déploiement terrestre.

Seuls, le Royaume-Uni et la France ont décidé de participer au déploiement terrestre en Arabie saoudite, d'abord, sans doute, pour participer à la défense de ce pays s'il était attaqué, par la suite en vue d'une opération offensive destinée à libérer le Koweit, mais peut-être aussi, pour certains, à briser l'appareil militaire irakien. Les forces de ces deux pays ont été placées en des secteurs différents du dispositif allié auquel elles ont été totalement intégrées au moment du déclenchement de l'offensive.

Outre ces deux pays, l'Italie a participé aux opérations aériennes. D'autre part, l'Allemagne, l'Italie, la Belgique et les Pays-Bas avaient envoyé des avions de combat en Turquie, au titre du Traité de l'Atlantique nord, pour pouvoir prendre part à la défense de ce pays, s'il était attaqué.

Dans ces conditions, la décision prise par le Conseil de l'UEO, le 18 septembre, par laquelle les neuf gouvernements "décident de renforcer la coordination à l'UEO et d'étendre celle actuellement mise en place dans le domaine maritime, aux moyens terrestres et aériens et, dans ce cadre, de définir les modalités de ces nouveaux déploiements, de favoriser leur complémentarité, d'harmoniser les missions des forces des Etats membres et de mettre en commun en tant que de besoin leurs moyens logistiques" est restée, ou peu s'en faut, lettre morte.

Le rôle joué par les forces de quelques pays européens lors de l'offensive finale n'a pas suffi pour permettre à une Europe, divisée dans ses réactions devant les combats, d'influer sur les décisions prises lorsqu'il s'est agi d'y mettre fin, ni de beaucoup intervenir, dans les mois qui ont suivi, pour la recherche d'une solution plus globale aux problèmes du Moyen-Orient. C'est probablement parce que l'Espagne n'avait pas pris part à l'offensive que Madrid a pu être choisie comme siège de la Conférence de paix israélo-arabe.

 

Depuis la crise

 

L'expérience de la guerre du Golfe a profondément marqué les réflexions des Européens sur les questions de défense et de sécurité, au cours des douze derniers mois. A un moment où la disparition de la menace soviétique et l'apparition de nouveaux risques pesant sur le maintien de la paix en Europe conduisent à un nouvel examen des exigences de la sécurité de chacun, les révisions des programmes militaires qui ont eu lieu ou qui sont en cours dans chaque pays tiennent compte, à divers degrés, des leçons de la guerre du Golfe. Au niveau européen, elles se sont traduites par une série de propositions présentées au Conseil de l'UEO où elles font l'objet d'études qui ont déjà, dans certains cas, abouti à des décisions.

La première concerne la création d'une force européenne d'action rapide, adaptée à la structure et aux modes de décision de l'UEO. Ceci veut dire que cette force pourrait être une juxtaposition de forces nationales dont les gouvernements auraient décidé un emploi coordonné, en cas de besoin. Cela exigeait la poursuite, après la fin des hostilités dans le Golfe, des réunions entre chefs d'état-major des pays de l'UEO pour créer une cellule d'organisation de cette coopération, tenant compte d'un très grand nombre de paramètres pour obvier aux obstacles rencontrés lors de l'expérience du Golfe et pour limiter les délais de mise sur pied d'une coordination, une fois qu'elle serait décidée.

On a pu penser que la décision prise par le Comité des plans de défense de l'OTAN, en mai 1991, de créer une force de réaction rapide de l'OTAN était vouée à empêcher une opération parallèle de la part de l'UEO. Tel n'est pas nécessairement le cas et l'idée de la double assignation de mêmes unités paraît faire son chemin : elle est sous-jacente dans la proposition anglo-italienne du 4 octobre à la Conférence intergouvernementale qui prévoit un partage des missions entre l'OTAN, chargée de la défense de l'Europe et l'UEO, spécialisée dans les opérations extérieures à la zone OTAN.

D'autre part, sous la forte impulsion de la France, le Conseil de l'UEO a décidé, le 27 juin, la création d'un Centre européen d'exploitation des images satellitaires et de formation de spécialistes qui doit entrer en activité le 1er janvier 1992, à Torrejon, en Espagne. C'est là le premier pas vers l'élaboration d'une politique spatiale de l'Europe dans le domaine militaire, puisqu'un groupe spécial doit être constitué, en France, pour étudier la faisabilité d'un satellite militaire européen.

De la même façon, l'Allemagne et la France ont demandé et obtenu l'étude d'une organisation européenne de transports stratégiques dont la composante aérienne devrait être l'essentiel.

Mais, à côté de ces projets ponctuels, qui sont fortement marqués par l'expérience de la guerre du Golfe, sans laquelle ils n'auraient certainement pas progressé aussi rapidement, l'essentiel devrait être, lors du Sommet de Maastricht, une série de décisions concernant l'organisation d'un système européen de sécurité, distinct de la Communauté, mais associé à elle et à l'Union politique par des liens qui sont, actuellement, au coeur des négociations de la Conférence intergouvernementale. Il n'est guère douteux que l'Union de l'Europe Occidentale constituera l'ossature de ce système pour tout ce qui concerne la mise en oeuvre de moyens militaires, parce que la crise du Golfe a montré que, dans les circonstances actuelles, elle présente les structures les plus souples et, par conséquent, les mieux adaptées pour associer des décisions concernant l'emploi de forces armées, qui ne peuvent échapper à l'autorité des Etats nationaux, à l'élaboration d'une politique étrangère des Douze qui devra de plus en plus prendre en compte les questions de sécurité.

D'autre part, les Etats-Unis, jusqu'alors extrêmement réservés devant l'affirmation d'une identité européenne en matière de défense, ont eu tout lieu de se féliciter des initiatives prises dans le cadre de l'UEO au cours de la crise du Golfe, d'une part parce qu'elles leur ont apporté une assistance effective, mais probablement plus encore parce qu'elles ont permis de montrer à une opinion publique, réticente après les déboires américains au Vietnam et en Iran, que, cette fois, l'Amérique n'agissait pas seule, mais avec le soutien de ses alliés, soutien dont on n'a pas toujours perçu qu'il comportait des réserves. En tout état de cause, l'affaire du Golfe a contribué à faire évoluer l'attitude américaine vers l'acceptation d'une organisation défensive de l'Europe qui ne soit pas simplement une organisation de la participation européenne à l'OTAN. Les résultats s'en sont fait sentir lors de la réunion ministérielle de l'OTAN, à Rome, en novembre 1991, qui semble ouvrir, à la veille du sommet européen de Maastricht, la principale barrière qui, jusqu'alors, fermait la voie à une Europe de la défense.

 

 

 

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Notes:

 

1 Cf. sur ce point Pierre Salinger et Eric Laurent, La guerre du Golfe, Olivier Orban, 1991.

2 On trouvera une analyse des conditions politiques de l'engagement européen dans la crise et les principaux documents concernant le début de l'affaire dans : Assemblée de l'UEO, La sécurité de l'Europe et les événements survenus au Proche et au Moyen-Orient, Document 1242, Deuxième partie : La crise du Koweit, Rapport présenté par M. Pieralli au nom de la Commission politique, 20 septembre 1990.

3 De façon très caractéristique Marcel Merle, La crise du Golfe et le nouvel ordre international, Economica, 1991, n’a relevé aucune déclaration d'instances européennes concernant le “nouvel ordre international”.

4 Le déploiement et la coordination navale dans le Golfe sont analysés dans : Assemblée de l'UEO, Les conséquences de l'invasion du Koweit : les opérations dans le Golfe, Document 1243, Rapport présenté au nom de la Commission de défense par M. De Hoop Scheffer, 20 septembre 1990 ; les conséquences de l'invasion du Koweit : la poursuite des opérations dans la région du Golfe, Document 1248, présenté par M. De Hoop Scheffer, 7 novembre 1990 et addendum 4 décembre 1990 ; La crise du Golfe, Enseignements pour l'Union de l'Europe occidentale, Document 1268, rapport présenté par M. De Hoop Scheffer, 13 mai 1991. Ces documents fournissent d'abondantes informations statistiques.

5 Les premières analyses des conséquences de la crise du Golfe pour l'Europe ont été fournies par : Assemblée de l'UEO, La sécurité de l'Europe et la crise du Golfe, Document 1244, rapport présenté au nom de la Commission politique par M. De Decker, 14 novembre 1990.

 

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