L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES DANS LA CRISE DU KOSOVO : UNE ABSENCE VOLONTAIRE ET SOUHAITEE PAR LES ÉTATS

Alexandra Novosseloff

La crise du Kosovo est, à bien des égards, un révé­lateur, non seulement des difficultés rencontrées ces dernières années par le Conseil de sécurité pour s’affirmer en tant qu’organe pertinent de gestion des conflits, mais également des méthodes de résolution des conflits de ce qu’il convient d’appeler, faute d’expression plus appropriée, la “communauté internationale”1. Cette crise a été gérée par une “communauté internationale” en perte de repères et qui se cherche. Elle renferme dans son déroulement tous les paradoxes et tous les problèmes de la vie internationale de l’après-guerre froide.

Elle a constitué le point culminant de la marginalisation de l’ONU au sein du système international, en même temps que son point d’arrêt. La “communauté internationale” qui, dans un premier temps, a contourné le Conseil de sécurité, est revenue ensuite vers lui pour poser les bases du règlement de l’après-guerre et légitimer ex post son action coercitive envers un État membre de l’Organisation. Au passage, cette attitude et cette façon de faire mettent en question l’utilité du système des Nations unies et de son organe décisionnel dans le domaine du maintien de la paix, le Conseil de sécurité.

Pour tenter de régler cette crise, la “communauté interna­tionale” intervient à l’intérieur des frontières d’un État souve­rain, sans pour autant remettre en cause le principe de l’intan­gibilité des frontières. L’intervention des pays membres de l’OTAN est, de ce point de vue, un cas unique dans l’histoire de l’après-Seconde Guerre mondiale : elle est déclenchée contre un pays qui n’a pas commis d’agression en dehors de ses frontières. Comme le dit Richard Holbrooke, “c’est bien la première fois qu’une organisation militaire revendique le droit d’intervenir militairement, à l’intérieur d’un pays souverain, pour protéger la population de ce pays contre ses propres dirigeants2. Pour autant, beaucoup n’ont voulu voir dans cette action qu’une “exception” permise par les circonstances : l’horreur des massacres et de l’épuration ethnique ; l’élaboration en cours d’un nouveau rôle pour l’OTAN, qui s’accompagne de la volonté de légitimer l’exis­tence de l’organisation dans le monde de l’après-guerre froide, et la volonté d’étendre son champ d’action ; l’antipathie suscitée par la personnalité du président yougoslave ; les intérêts des Euro­péens à stabiliser les Balkans et à ne pas rééditer les échecs et les atermoiements de Bosnie, donc de réparer, dans une certaine mesure, les erreurs du passé3 ; le problème des réfugiés que l’Europe ne voulait pas voir déferler sur son sol ; avec en toile de fond la crainte de l’émergence des nationalismes au sein de l’ex-Empire soviétique, en particulier dans le Caucase et en Asie centrale musulmane.

Dans cette crise, les États se heurtent également au problè­me de la reconnaissance des minorités au sein d’un État souve­rain, reconnaissance qui conduit irrémédiablement et inélucta­blement (malgré ce qu’affirment les diplomates) à l’indépendance et à la formation d’un nouvel État4. Dans son origine, la question du Kosovo pose le problème de la prévention, du traitement des crises ayant des incidences internationales et du délai de réaction de la “communauté internationale” (dix ans dans le cas présent). Quelles sont les modalités d’intervention de la “communauté internationale” au stade de la crise ? Une population est-elle obligée de prendre les armes pour voir son problème reconnu ? Quels ont été les facteurs qui ont permis et poussé la “commu­nauté internationale” à intervenir là et pas ailleurs, notamment dans des conflits larvés similaires (Kurdistan, Tibet, Tchétchénie, Sud Soudan) ?

Nous verrons donc les raisons pour lesquelles le Conseil de sécurité a été écarté de la gestion de la crise kosovare et quelles ont été les modalités de contournement du Conseil. Le point d’aboutissement de ce processus a été le déclenchement de frappes aériennes sur la Serbie et le Kosovo, le 24 mars 1999. Que signifie cette action coercitive menée, sans autorisation du Conseil de sécurité de l’ONU, par une organisation régionale ? Constitue-t-elle un précédent et représente-t-elle une nouvelle modalité d’intervention de la part de la “communauté interna­tionale” ? L’opération de restauration de la paix menée par l’OTAN peut-elle constituer un modèle d’intervention pour la “communauté internationale”, est-elle un précédent ou alors un cas isolé qui n’est pas susceptible de se reproduire ? La “commu­nauté internationale” agirait-elle selon de nouveaux principes, moins orientés vers les intérêts nationaux de tel ou tel État ? Quelle a été la voix de l’ONU pendant les deux mois de campagne aérienne ? Pourquoi l’ONU a-t-elle fini par s’imposer et obtenir le règlement des problèmes de l’après-guerre ? Cela découle-t-il encore de la logique selon laquelle le règlement des situations conflictuelles inextricables et insolubles est confié à l’Organi­sation mondiale ? Enfin, quels sont les enseignements de cette intervention pour l’ONU, pour la gestion des conflits et pour la configuration du système international d’aujourd’hui ? Que nous enseigne cette guerre (qui ne voulait pas dire son nom) sur la conflictualité du monde actuel ? Les réponses à ces questions sont autant d’étapes de la crise qui révèlent l’inadaptation des métho­des employées par la “communauté internationale”, pour résou­dre les crises complexes de cette fin de siècle.

Un Conseil de sécurité divisé, marginalisé
et contourné

L’une des premières raisons de la marginalisation et du con­tournement du Conseil de sécurité est sa division profonde sur le traitement à réserver à la crise du Kosovo, dont il est saisi depuis le printemps 1998, suite aux lettres adressées (le 31 mars) à son président par le Représentant permanent adjoint du Royaume-Uni et par le Représentant permanent des États-Unis. Le clivage existe entre la Russie et la Chine, d’une part, et les Occidentaux (groupe appelé au sein de l’ONU le “Permanent 3” ou “P3”), d’autre part.

La position des membres permanents du Conseil
de sécurité

La Fédération de Russie et la Chine ont, depuis 1997-1998, réinvesti dans la fonction et le rôle du Conseil de sécurité, organe qui redevient pour elles l’un de leurs premiers moyens d’influence. Ces deux pays se comportent souvent comme les porte-parole du mouvement des non-alignés, des “non Occiden­taux”. La Russie et la Chine n’hésitent plus à exprimer publique­ment leur désaccord. Elles restent, en outre, fermement atta­chées à la conception classique du rôle de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix (non-ingérence dans les affaires inté­rieures d’un État, règlement pacifique des différends, restriction de l’usage de la force, égalité souveraine des États-membres). Ainsi, pour la Chine, le conflit au Kosovo reste une affaire inté­rieure, hors de la compétence du Conseil de sécurité. Elle ne veut en aucun cas qu’une intervention de la “communauté interna­tionale” dans le conflit du Kosovo ne constitue un précédent utilisable ailleurs5.

La Russie reconnaît la politique néfaste et déstabilisatrice du Président Milosevic pour l’ensemble de la région balkanique, mais ne peut, au nom de la solidarité orthodoxe et face à son opi­nion publique, approuver les menaces de coercition des Occiden­taux. La Russie s’est donc, depuis le début, opposée à l’adoption d’une résolution autorisant l’usage éventuel de la force par l’OTAN. Toutefois, sa marge de manœuvre est gênée par sa situa­tion économique et sa dépendance vis-à-vis des crédits du Fonds monétaire international. Les Russes ont dû adopter une politique d’équilibristes entre la volonté de préserver leur coopération avec les Occidentaux, la désapprobation, tant des pratiques de Milo­sevic que des frappes aériennes de l’OTAN, et son soutien envers la population serbe. Hubert Védrine explique la politique des Russes pendant cette crise : “Les Russes ne voulaient pas être associés à tout ce que nous décidions, notamment, au début, sur les sanctions contre la Yougoslavie, mais voulaient travailler avec nous et garder leur cap stratégique. Il y a eu désaccord avec eux, et non rupture. Nous n’avions aucun doute sur le fait qu’au bout du compte les Russes feraient prévaloir leurs intérêts stratégiques à long terme, fondés sur un rapprochement avec l’Occident. Ils n’avaient aucune raison de le remettre en cause pour soutenir un despote balkanique. C’était très compliqué à gérer pour eux, mais nous n'avons jamais eu de doute sur le choix final d’Eltsine”.6

La Chine et la Russie sont donc restées fermement opposées au vote de toute résolution autorisant l’utilisation de la force contre la Serbie. Le problème est que les autres pays membres permanents, en particulier les Européens, ont souhaité entre­prendre une action de fermeté à l’encontre du président yougos­lave. Au sein du “P3”, une différence de “sensibilité” existe entre la France, d’une part, qui souhaite une autorisation du Conseil de sécurité et que l’OTAN ne se présente qu’en tant que “prestataire de services” pour appuyer une stratégie définie dans d’autres enceintes internationales, et les États-Unis et le Royaume-Uni, d’autre part, pour lesquels le Conseil de sécurité ne constitue plus un passage obligé pour une intervention armée. Il en avait déjà été ainsi, en décembre 1998, pour l’opération “Renard du Désert”7. Alors pourquoi ne pas réitérer ce même schéma ? Les États-Unis, surtout, tiennent à garder une liberté de décision et d’action dans la gestion de toute crise ; ils ne veulent pas se laisser enfermer dans une situation et être freinés par l’absence de consensus au sein du Conseil de sécurité.

Il existait donc une division entre les membres permanents du Conseil, sur la forme à donner à une action à l’encontre du régime de Milosevic et de ses exactions, sur la façon de mener cette action et sur l’organisation internationale qui devait exécu­ter cette action (ONU, OTAN, OSCE, UEO). Il y avait également un rapport de forces politique disproportionné entre une Russie économiquement dépendante de “l’Ouest”, une Chine distante qui ne se prononce que sur la forme de l’action, les États-Unis, puissance dominatrice, autoritaire et critique envers l’ONU, et la France et le Royaume-Uni qui ne veulent (ou ne peuvent) rien entreprendre sur le plan militaire sans leurs alliés américains. Les lignes de fracture étaient trop nettes pour que le Conseil de sécurité puisse adopter un consensus et éviter le droit de veto de l’un ou l’autre de ses membres permanents. Les États-membres du Conseil les plus déterminés à agir ont donc dû, parallèlement puis exclusivement, se tourner vers d’autres instances de négo­ciation et d’action, pour chercher des solutions à la crise du Kosovo.

Un processus de décision en dehors du Conseil de sécurité

La tendance de la négociation internationale actuelle et de la diplomatie multilatérale est le travail par groupes informels et consultations multiples. Le pragmatisme prime avant tout. Les textes ne sont là que pour rassurer et donner un cadre d’action. Comme le dit Marie-Claude Smouts, “un véritable “bricolage” institutionnel est en voie de constitution, sans acte fondateur, sans définition a priori des membres participants et sans mission préétablie8. Le processus de décision qui a eu lieu pour gérer la crise du Kosovo a poussé ces tendances à leur paroxysme.

Pour l’ensemble de la gestion de la crise, les instances infor­melles de négociation telles que le Groupe de contact (États-Unis, France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Russie), le G7/G89, les rencontres entre chefs d'État et de gouvernement, ont toujours pesé d’un plus grand poids que les consultations informelles de New York10. Ainsi, ce n’est plus seulement l’exécution de l’action décidée par le Conseil de sécurité qui s’effectue en dehors de cet organe (comme ce fut le cas au Rwanda, en Albanie, en Somalie, en Haïti lors de la délégation par le Conseil de l’exécution d’une décision à une coalition d'États), mais le processus même qui mène à la décision. Ainsi que le souligne un rapport d’infor­mation du Sénat, “la crise du Kosovo a favorisé l’appropriation, par des instances diplomatiques comme le groupe de contact et le G8, du rôle de régulateur des confits traditionnellement dévolu au Conseil de sécurité des Nations Unies11. En définitive, le Conseil de sécurité n’a fait qu’enregistrer les négociations menées et les résultats obtenus en dehors de l’enceinte de l’ONU. Un accord diplomatique n’a jamais été négocié à New York ; il ne passait devant le Conseil de sécurité qu’au moment où il faisait déjà l’objet d’un consensus ailleurs. Les seules consultations entre membres du Conseil consistaient à s’assurer que le texte en ques­tion ne ferait pas l’objet d’un veto. Comme le dit très justement le rapport d’information du Sénat, les résolutions votées pendant la crise “donnent le sentiment que le Conseil de sécurité de l’ONU a été davantage cantonné dans un rôle quasi “notarial” d’entérine­ment de décisions prises dans d’autres enceintes plus réduites ou informelles, qu’il n’a initié ou décidé lui-même des mesures qu’il aurait été chargé lui-même de mettre en œuvre12.

C’est ainsi que le Conseil de sécurité a été ignoré lors de la phase des négociations politiques entre les parties en présence et les représentants de la “communauté internationale”, et écarté du processus diplomatique qui a mené à la Conférence de Rambouillet en février 1999.

Une négociation inachevée

L’OTAN est progressivement apparue comme une évidence en tant qu’actrice militaire du processus de négociation. Elle a été saisie, en juin 1998, et “avant même le déclenchement de l’action militaire, a pris une place importante, en s’impliquant comme “soutien” à l’action diplomatique, en décidant de dévelop­per progressivement une capacité de menace militaire dans l’hypo­thèse d’un échec du processus de négociations qui serait imputable aux responsables yougoslaves13. L’OTAN s’est imposée parce qu’elle est l’organisation militaire la plus intégrée du continent européen ; elle est la seule à travers laquelle les États-Unis veulent bien intervenir (puisqu’ils la contrôlent entièrement) ; elle est également “par défaut, la seule organisation capable de mener des opérations complexes, à caractère coercitif notam­ment14 ; enfin, elle a montré son efficacité en Bosnie-Herzégovine à partir de 1995-1996 (avec l’IFOR et la SFOR). On peut noter que ces opérations, comme celle menée au Kosovo, se situent hors de la zone géographique définie par le Traité de Washington15. Dans tous les cas il s’agit, notamment pour les Américains, de re-légitimer le rôle de l’OTAN dans l’après-guerre froide, après la disparition de l’ennemi soviétique qui avait été, pendant qua­rante ans, sa raison d’être et le ciment entre ses États-membres.

Avec l’OTAN, les négociateurs occidentaux disposaient d’un bâton, d’un moyen de pression conséquent qui peut rendre cré­dibles les ultimatums adressés au président yougoslave (octobre 1998 et mars 1999). Mais c’est aussi une arme diplomatique qui, paradoxalement, les empêche d’être patients, de tester toutes les combinaisons possibles et de pousser le processus de négociation jusqu’au bout. Ainsi que le démontre Bernard Adam, “la négo­ciation n’a pas été réalisée de manière suffisamment rationnelle et patiente. Trois éléments peuvent être avancés. Primo, le texte présenté aurait pu être amendé quelque peu sur le volet politique sans changer les objectifs principaux. Secundo, la rigidité des Occidentaux sur le volet militaire qui impliquait, sous la pression américaine, un déploiement de forces de l’OTAN, aurait pu être tempérée par une proposition de mise en place d’une force sous l’égide de l’ONU ou de l’OSCE, dans laquelle l’OTAN aurait pu jouer un rôle majeur. Tertio, tant sur le volet politique que mili­taire, la médiation de la Russie aurait pu être davantage sollicitée par les Occidentaux16. Il semble, en effet, que les Occidentaux aient posé des conditions presque inacceptables pour un pays souverain. Selon Thierry de Montbrial, “il y a eu un ultimatum mais pas de véritables négociations. Le texte de Rambouillet comprend certaines clauses, par exemple, les clauses n° 7 et 8 qui transformaient non pas le Kosovo, mais la totalité du territoire de la Yougoslavie, dans son sens actuel, en un protectorat militaire de l’OTAN17. Enfin, les Occidentaux, et surtout les Américains, ont favorisé une partie au conflit (les représentants albanais du Kosovo) au détriment de l’autre.

Dans cette affaire, l’OTAN n’a accompli qu’un rôle militaire, jamais un rôle politique18. Ainsi, son rôle principal a-t-il été de renforcer son dispositif militaire au fur et à mesure des impasses politiques et diplomatiques, et de préparer des scénarios d’inter­vention. Il faut noter que, parmi les scénarios envisagés par l’OTAN, l’option d’une guerre au sol n’a jamais été qu’une hypo­thèse d’école. La France et l’Allemagne s’y sont opposées d’entrée de jeu, et Washington n’a jamais cru qu’il serait possible d’obte­nir un feu vert du Congrès19.

Le tournant de la crise, c’est le massacre de Racak qui va faire prendre conscience, notamment aux Américains, que Milosevic est bien décidé, quoi qu’il dise, à réprimer l’UCK, et que la situation au Kosovo se dégrade20. Les vérificateurs de l’OSCE quittent le Kosovo à partir du 19 mars 1999, après le blocage des négociations de paix par la partie serbe. Les Serbes massent alors leurs troupes aux frontières du Kosovo, dans le but d’obtenir le départ d’une partie des Albanais et d’aboutir à une répartition de la province. L’OTAN déclenche les frappes aérien­nes le 24 mars 199921.

Ainsi, tout le processus de décision et de négociation montre que, “privé de réelle initiative en amont des négociations, le Conseil de sécurité s’est également vu quelque peu déposséder, en aval, de compétences qu’il avait tenté d’exercer dans les précé­dentes opérations de maintien de la paix, en gérant alors directe­ment la mise en œuvre militaire de ces résolutions22. On peut ajouter, avec l’ambassadeur André Lewin : “agir dans un autre cadre [que l’ONU], c’est contribuer à marginaliser les Nations unies en détournant l’un de ses mécanismes essentiels et montrer qu’on ne lui fait pas confiance ; c’est aussi, il est vrai, avouer implicitement que l’action entreprise est trop partiale pour qu’on puisse espérer une approbation de la communauté internationale toute entière23.

La substitution de l’OTAN à l’ONU :
Une action dans “l’illégalité légitime”

Une organisation régionale peut-elle mener une action coer­citive sans un mandat de l’ONU ? Selon l’Article 53 du Chapitre VIII de la Charte, aucune action coercitive ne peut être entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité. Or, l’action entreprise par l’OTAN24 est exactement contraire à cette disposition et à son propre traité qui stipule, dans son Article 7 : Le présent Traité n’affecte pas et ne sera pas interprété comme affectant en aucune façon les droits et obligations découlant de la Charte pour les parties qui sont membres des Nations Unies ou la responsabilité primordiale du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Cette primauté du Conseil de sécu­rité a d’ailleurs été rappelée dans le nouveau concept stratégique de l’OTAN, adopté à Washington en avril 1999 : “Le Conseil de sécurité des Nations unies assume la principale responsabilité quant au maintien de la paix et de la sécurité internationales et, à ce titre, joue un rôle crucial en contribuant à la sécurité et à la stabilité dans la région euro-atlantique”. L’adjectif “principal” est le mot clé de ce texte. Il donne un droit implicite à l’OTAN pour contourner le Conseil de sécurité, car “responsabilité principale” ne veut pas dire “responsabilité exclusive”. Cette précision quant à la fonction de gardien de la paix remplie par le Conseil de sécurité, a été voulue par la France, mais elle reste suffisamment vague pour laisser une très grande marge d’appréciation. Dans le cas de l’action armée entreprise pour régler le conflit du Kosovo, l’auto-saisine de l’OTAN est donc illégale, sans être pour autant illégitime sur le plan politique.

Le Conseil de sécurité n’a jamais été divisé sur le fait qu’une action déterminée devait être menée pour résoudre la crise du Kosovo ; en revanche, il l’a profondément été sur la manière de parvenir à ce résultat.

Il n’en a pas moins adopté un certain nombre de résolutions (au titre du Chapitre VII) et de déclarations présidentielles, qui enjoignaient le Président Milosevic de mettre fin aux exactions commises au Kosovo et d’offrir à la communauté albanaise koso­vare un véritable processus politique (S/RES/1160). Le Conseil a décidé un embargo sur les armements et appuyé la mission de vérification de l’OSCE (S/RES/1203)25. Il faut noter qu’un autre embargo (sur le pétrole) sera décrété par la suite, non par l’ONU mais par l’OTAN et l’Union européenne, et ce après le début des frappes aériennes, ce qui renverse tout le système de mesures coercitives graduées prévu par la Charte des Nations unies.

Par la résolution 1199 du 23 septembre 1998, le Conseil envisage de prendre de nouvelles dispositions et des mesures additionnelles pour maintenir la paix dans la région. Par ces dispositions, il menace les autorités serbes, mais “n’impose aucune sanction ni aucune mesure de force26. Or, c’est cette résolution que les Occidentaux prennent comme base légale “pour légitimer un éventuel recours à la force27. C’est une interpré­tation très large et très libre du texte de la résolution du Conseil28. Ce n’est pas la première fois que le Conseil de sécurité utilise ce genre de formule de menace dans ses résolutions, mais c’est la première fois qu’elle est interprétée de la sorte29.

Ces résolutions ne donnent donc aucun feu vert explicite, ni même implicite, pour déclencher les frappes aériennes de l’OTAN. Condamner les faits ne signifie pas engager une action. La légalité de l’action militaire menée par l’OTAN est donc con­testable au plan du droit international. Pour autant, elle a trouvé sa légitimité sur le plan politique et humanitaire et dans le concept d’intervention d’humanité30. Il était, en effet, acquis que quelque chose devait être entrepris pour arrêter l’épuration ethnique au Kosovo et la catastrophe humanitaire qui en décou­lait. Selon Claire Tréan, “la véritable légitimité est d’ordre politi­que : c’est ne pas tolérer, sauf à renoncer à tout, que le dernier dictateur en Europe continue son œuvre destructrice et déstabili­satrice31. La forme donnée à l’action est, en revanche, plus critiquable.

Le Conseil de sécurité a débattu, mais de façon très timide, de la situation au Kosovo après le déclenchement des frappes de l’OTAN. Le correspondant du journal Libération relate que “pour éviter tout conflit, le Conseil avait préféré consacrer ses premières heures de travail à discuter de ... la Guinée-Bissau32. Les pays membres du Conseil opposés à l’intervention avaient, eux-mêmes, pris bien soin d’éviter que la question ne soit soulevée avant le déclenchement de l’offensive militaire, craignant qu’un débat avant l’opération militaire ne souligne leur impuissance et la marginalisation de l’ONU. Malgré son opposition à l’interven­tion de l’OTAN, la Chine, qui présidait le Conseil, s’était abste­nue de proposer un changement d’ordre du jour. Et les Russes eux-mêmes, malgré leur violente dénonciation de l’opération, ont soigneusement attendu qu’elle soit en cours pour demander l’ouverture d’un débat33. Ainsi, dans les jours qui suivent le déclenchement de l’opération “Force déterminée”, le Conseil de sécurité rejette à une large majorité un projet de résolution présenté par la Russie, exigeant “un arrêt immédiat” des frappes de l’OTAN contre la Yougoslavie. Le projet russe n’a recueilli que trois voix (Chine, Namibie, Russie) sur quinze, alors qu’une majorité de neuf voix est nécessaire à son adoption34. Pour Bruno Racine, “cette position – pas de mandat explicite et rejet de toute condamnation – reflète la nature politique ambiguë qui est aujourd’hui celle des rapports entre la Russie, la Chine et l’Occident35. Cette position est aussi une approbation implicite de l’action engagée par l’OTAN.

En définitive, et dans une certaine mesure, la substitution de l’OTAN à l’ONU s’est faite sans grandes protestations, comme si un consensus non-dit existait sur le fait que l’ONU était défini­tivement incapable de gérer et de mener une action mili­taire de cet ordre. L’ONU s’est d’ailleurs également fait dépasser sur le plan humanitaire, l’OTAN construisant ses camps de réfugiés plus vite que le HCR.

La gestion de la crise du Kosovo a donc entériné le fait qu’une résolution du Conseil de sécurité autorisant une action coercitive n’est même plus considérée comme obligatoire. On a pu également constater une substitution de fait de l’OTAN, alliance régionale et instrument de légitime défense collective, à l’ONU, organisation internationale universelle, afin de mettre en œuvre “un concept de sécurité collective élargi, au nom de valeurs univer­selles”. Comme le fait remarquer Serge Sur, “l’élargissement matériel de la sécurité collective se double alors d’une substitution institutionnelle, sans que le droit qui les régit soit formellement modifié. Un tel bricolage ne peut qu’engendrer une confusion générale, que l’on peut espérer provisoire36.

Sur ce point, les États-Unis sont très francs depuis le milieu des années 199037. À la question de savoir si “l’OTAN du xxie siècle devra toujours disposer d’un mandat précis du Conseil de sécurité de l’ONU pour agir”, la Secrétaire d'État, Madeleine Albright répond : “non” : “L’Alliance ne peut pas être l’otage du veto de tel ou tel pays contre une opération, car, dans une telle hypothèse, l’OTAN ne serait plus qu’une simple filiale de l’ONU. (...) Il serait parfait, en théorie, d’obtenir à chaque fois un vote à l’ONU, mais en pratique cela ne marche pas. Il me semble qu’il est donc très important pour nous d’être capables d’agir quand c’est nécessaire tout en essayant d’obtenir le soutien de l’ONU quand c’est possible38. Les États-Unis ne croient donc, ni à la possible mise en œuvre du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, ni au rôle de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix et de la résolution des conflits. Certes, on peut ressasser indéfiniment la question des échecs de l’ONU en Bosnie et ailleurs, sans en désigner les véritables responsables, mais l’OTAN a-t-elle fait mieux dans ce domaine ?39 D’ailleurs, ne peut-on voir, dans cette critique de l’Organisation mondiale, une critique plus large de l’ensemble des organisations multilatérales, y compris de l’OTAN ?

Il semble, en effet, que l’action engagée au Kosovo ait été menée, plus par des États de façon individuelle, que par une coalition comprenant l’ensemble des États de l’Alliance. En effet, la règle du consensus n’a, au sein du Conseil de l’Atlantique Nord (NAC), pas non plus été entièrement respectée du fait de l’oppo­sition de l’Italie et de la Grèce (du moins dans les faits). Il faudrait donc plutôt parler d’une substitution d'États individuels à une organisation internationale de sécurité. Il existait, pour gérer la crise au Kosovo, un “directoire informel” des opérations, réunissant autour des États-Unis les “alliés privilégiés” (Grande-Bretagne, France, Allemagne) : “à chaque phase de la guerre, la définition de la ligne politique et militaire s’effectue par une concertation directe entre les chefs d'État ou de gouvernement des capitales concernées, le Conseil atlantique et son comité militaire étant invités à discuter des détails de la mise en œuvre de cette ligne40.

Les États les plus puissants se seraient donc “auto-attribué” un droit d’intervention. Serait-ce revenir à la conception originale de la Charte, qui veut que les grandes puissances jouent les “gendarmes du monde” ? Seulement, et la différence est de taille, cette gestion collective du monde devait se faire sous le contrôle d’un Conseil de sécurité dans lequel ces puissances siègent. Cette intervention sans contrôle est donc plutôt une dérive, non seule­ment par rapport aux dispositions de la Charte, mais aussi par rapport aux règles du droit international. Elle est, en outre, dangereuse, car elle contribue à faire de la gestion de la sécurité mondiale une affaire de “Blancs anglo-saxons”, ce qui, par là même, la décrédibilise et accentue le fossé entre le Nord et le Sud. Ainsi que le dit l’éditorialiste du journal Le Monde, “on peut comprendre que l’OTAN ne veuille pas dépendre d’un éventuel veto russe ou chinois pour agir en situation d’urgence. Mais elle donne désormais l’impression de vouloir incarner sur la planète un “camp occidental” qui se situe hors normes, hors légalité inter­nationale. C’est dommage et sans doute dangereux41.

L’absence du Secrétaire général

C’est l’ensemble de la machine onusienne qui a été mise à l’écart pendant la crise et la guerre du Kosovo : un Conseil de sécurité contourné, une Assemblée générale impuissante et un Secrétaire général absent.

C’est l’attitude de ce dernier qui est peut-être la plus blâmable, le Secrétaire général se devant d’exprimer haut et fort son désaccord, quand son Organisation se voit mise sur la touche avec aussi peu d’élégance. On peut dire que le Secrétaire général n’a ni osé s’élever publiquement contre la mise à l’écart de son Organisation, ni osé critiquer la forme prise par l’action coerci­tive engagée par l’OTAN. Il devait toujours avoir en mémoire la réprimande américaine à la suite de ses négociations réussies avec Saddam Hussein, en février et en octobre 1998. Le Secré­taire général aurait cependant, au cours d’une conversation télé­phonique avec Madeleine Albright, menacé de démissionner pour protester contre le sort réservé à l’ONU. La Secrétaire d'État l’aurait à son tour menacé de ne pas le soutenir lors de sa prochaine campagne électorale42.

Très vite, le Secrétaire général a précisé que l’ONU ne jouait pas un rôle dirigeant dans la recherche d’une solution du conflit43. Il a donc rapidement transmis l’affaire à l’OSCE et à l’OTAN, et n’a pris aucune initiative. Il a, par conséquent, lui-même entériné le rôle de “blanc-seing” du Conseil de sécurité et celui de l’ONU comme simple instance de légitimation d’une action conduite en dehors d’elle. Il a ainsi implicitement approu­vé l’action de l’OTAN quand il a déclaré, à l’annonce du déclen­chement des frappes aériennes : “Il est bien entendu tragique que la diplomatie ait échoué, mais il y a des fois où l’utilisation de la force peut être légitime dans la poursuite de la paix44. Il a rappelé que le Conseil de sécurité devrait, selon les dispositions de la Charte, et en particulier celles du Chapitre VIII, “être impliqué dans toute décision concernant le recours à la force”. Cependant, il n’a pas critiqué les États de l’OTAN d’avoir agi en dehors de l’enceinte du Conseil de sécurité. Pour lui, l’ONU n’a pas de rôle immédiat pour mettre fin aux attaques aériennes. À la question de savoir s’il voyait un rôle pour lui-même dans cette crise, il a répondu : “Pas à ce stade, la direction est quelque part ailleurs. Le Groupe de contact est en tête et à ce stade, je n’ai pas de plans pour m’impliquer de façon immédiate45. À la question : “quel est le rôle d’un Secrétaire général dans une telle tragédie ?”, le porte-parole de Kofi Annan répond qu’il peut appeler l’attention du Conseil de sécurité lorsque le Conseil ne traite pas la question (ce qui n’est pas le cas pour le Kosovo), qu’il peut user de son autorité morale pour appeler l’attention de l’opinion publique, mais qu’il n’a pas d’armée. Il conclut qu’il n’y a pas grand-chose à faire !46 Le Secrétaire général, par la voix de son porte-parole, reconnaît donc ne pas avoir la capacité militaire de gérer une crise. C’est un aveu d’impuissance qui prend la forme d’une résignation, alors que le Secrétaire général doit, au contraire, avoir une voix morale.

Bref, le Secrétaire général n’a su, ni gérer cette crise,47 ni tenter de s’imposer au moins comme un médiateur crédible et indispensable. Au milieu des bombardements, il n’a fait que reprendre à son compte les conditions minimales imposées par l’OTAN et le G8, pour reprendre le dialogue diplomatique :

         mettre fin immédiatement à la campagne d’intimidation et d’expulsion de la population civile ;

-          faire cesser toutes les activités des forces militaires et paramilitaires au Kosovo et retirer ces forces ;

         accepter inconditionnellement le retour dans leurs foyers des réfugiés et de toutes les personnes déplacées ;

         accepter le déploiement d’une force militaire internatio­nale pour garantir que le retour des réfugiés se fera dans des conditions de sécurité et que l’aide humanitaire sera acheminée librement ;

         permettre à la communauté internationale de vérifier que ces engagements seront respectés48.

L’action du Secrétaire général n’a eu que peu d’effet puisqu’il a été mis à l’écart des négociations de l’après-guerre. Les Améri­cains ont préféré désigner le représentant finlandais, M. Martti Ahtisaari, pour représenter la “communauté internationale”49.

La résolution 1244 :
un plan pour une sortie de crise

Au terme de 79 jours de bombardements ininterrompus et après son inculpation par le Tribunal pénal international pour “crimes de guerre” et “crimes contre l’humanité”, le Président Milosevic accepte, le 3 juin 1999, les dix points du plan de paix du G8. Il est contraint d’accepter ce qu’il avait obstinément refusé à Rambouillet : une autonomie substantielle d’un Kosovo évacué par toutes les forces militaires, policières et paramilitaires serbes, garantie par une force militaire comprenant d’importants contingents de l’OTAN50. N’ayant pu donner un cadre légal à l’action militaire, les pays membres du G8 veulent en obtenir un pour leur plan de paix. Ils se retournent donc vers l’ONU pour donner un numéro de résolution (1244) à leur projet. L’ONU est ainsi ramenée dans le jeu politique et diplomatique, mais à doses homéopathiques et avec beaucoup de limites imposées par les États. C’est à Bonn, puis à Cologne, que les ministres des Affaires étrangères du G8 négocient un compromis entre les positions des Occidentaux et celles de la Russie. La négociation s’est faite autour d’une proposition française de simultanéité entre les travaux sur la résolution à New York, et les discussions militaires entre l’OTAN et la Yougoslavie à Kumanovo.

Intégralement rédigé au sein du G8, le plan de paix est peu modifié par la suite. Les amendements proposés la veille de son adoption par la Chine ont été rejetés. Seule une phrase, dans le préambule du texte, rappelant les principes et les buts consacrés par la Charte des Nations unies et la responsabilité principale du Conseil de sécurité dans le maintien de la paix et la sécurité internationales est maintenue51. Le projet de résolution est adopté (avec l’abstention de la Chine), après que le Secrétaire général de l’OTAN a annoncé la suspension des bombardements, suite au début vérifié du retrait des troupes serbes du Kosovo. La résolution réaffirme l’attachement de tous les États-membres à la souveraineté et à l’intégrité territoriale de la République fédérale de Yougoslavie et de tous les autres États de la région. Elle décide du déploiement au Kosovo, sous l’égide de l’ONU, de présences internationales civile et de sécurité dotées du matériel et personnel appropriés, en tant que de besoin ; autorise les États-membres et les organisations internationales compétentes à établir la présence internationale de sécurité au Kosovo ; affirme la nécessité de procéder sans tarder au déploiement rapide de présences interna­tionales civile et de sécurité efficaces au Kosovo ; et autorise le Secrétaire général à établir une présence internationale civile au Kosovo afin d’y assurer une administration intérimaire dans le cadre de laquelle la population du Kosovo pourra jouir d’une autonomie substantielle au sein de la République fédérale de Yougoslavie.

Cette résolution, prise dans le cadre du Chapitre VII, pose donc les bases d’un règlement de la situation conflictuelle au Kosovo ; elle ne constitue en aucun cas une légitimation ex post de l’action de l’OTAN. Comme le dit Serge Sur, elle “n’a pas de dimension rétrospective” : “Il l’a plutôt mise entre parenthèses, ne se préoccupant que de mettre en place ou d’avaliser la période de transition, avec une présence militaire internationale et adminis­tration civile provisoire du Kosovo52. Une fois de plus - et c’est là une tendance de ces cinq dernières années - l’ONU délègue le volet sécurité à ses États-membres et aux organisations interna­tionales compétentes sans les citer. Ceci signifierait-il, de l’aveu même des membres du Conseil de sécurité, que l’ONU n’est plus compétente pour les affaires de sécurité ? ! L’ONU est donc cantonnée à la partie civile de la reconstruction du Kosovo. La Secrétaire d'État avait d’ailleurs rappelé à Kofi Annan, lors du voyage du Secrétaire général à Washington, le 7 mai 1999 : toute ingérence politique et militaire de l’ONU sera “inacceptable” ; la présence militaire internationale au Kosovo ne sera pas une force de l’ONU et elle ne sera “en aucun cas” sous contrôle des Nations unies. L’ONU devra “se contenter de ce qui la regarde, c’est-à-dire les affaires humanitaires53. On ne peut être plus clair !

Une Organisation des Nations Unies canton­née aux affaires civiles de reconstruction du kosovo

Dans sa phase finale, l’action de la “communauté internatio­nale” au Kosovo préserve les schémas établis par la pratique et est significative de l’évolution de l’action de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix : un volet sécurité mis en œuvre par certains États-membres ou organisations régionales, l’ONU gérant le volet policier et civil. L’Organisation mondiale a finale­ment abandonné tout le volet militaire. D’ailleurs, les Américains et les Britanniques ont refusé, d’emblée, qu’une opération inter­nationale soit dirigée par une organisation autre que l’OTAN. Le refus de voir des Casques bleus se déployer au Kosovo a été catégorique. Le Secrétaire américain à la défense a expliqué que l’ONU pouvait jouer un rôle dans l’application civile d’un accord, “mais que la partie militaire était purement sous le contrôle et le commandement de l’OTAN. Il ne peut y avoir de malentendu à ce sujet54 Mais des Casques bleus bien armés, avec des règles d’engagement robustes, auraient pu tout aussi bien faire le même travail que l’OTAN. C’est juste une question de perception psy­chologique et de confiance de la part des États, par conséquent la question des moyens mis à la disposition de l’ONU. Il n’en reste pas moins que l’OTAN a été construite pour rompre avec les principes qui ont inhibé l’action des vérificateurs de l’OSCE et celle des Casques bleus en ex-Yougoslavie, par exemple : le principe de la neutralité, celui de la “fiction des responsabilités également partagées” ; elle “identifie le premier coupable des maux (...) et le désigne de la voix et du geste comme l’adversaire55.

Le schéma suivi au Kosovo est le même que celui opéré en Haïti, en Bosnie et qui émerge au Timor oriental. Après une opération militaire conduite, soit par un État leader (les États-Unis en Haïti, l’Australie au Timor), soit par une organisation régionale leader (l’OTAN en Bosnie), l’ONU prend le relais en créant des missions de police ou une administration provisoire : la Mission des Nations unies en Bosnie-Herzégovine et Groupe International de Police (MINUBH / GIP) créée en décembre 1995, la Mission de transition des Nations unies en Haïti (MITNUH) menée entre juillet et novembre 1997, la Mission de Police Civile des Nations unies en Haïti (MIPONUH) créée en novembre 1997, le Groupe d’appui de police des Nations unies en Slavonie orientale (UNPSG) créé en décembre 199756. Le rôle de la police civile remplace aujourd’hui celui du maintien de la paix. La résolution 1272 a créé une Administration transitoire des Nations unies au Timor oriental (UNTAET).

Au Kosovo, c’est la MINUK qui est chargée de mettre sous tutelle internationale l’ensemble de la province. Elle s’est déployée après que la Force de sécurité pour le Kosovo (KFOR) a “sécurisé” le terrain. Le représentant spécial de l’ONU “n’a pas de droit de regard sur les militaires, mais une étroite coordination entre la composante civile et la composante militaire est prévue. Les militaires devront faire rapport au Conseil de sécurité57. La KFOR est également chargée de soutenir l’action de l’ONU, par l’accomplissement de ce que l’OTAN appelle les “tâches de soutien essentielles”. L’ONU et son représentant spécial, M. Bernard Kouchner, doivent reconstruire (avec 13 mil­liards de francs sur trois ans) toute l’infrastructure adminis­trative, judiciaire et policière du pays58. Le Conseil de sécurité a confié à la Mission de l’ONU le soin d’administrer le territoire et la population du Kosovo, tous les pouvoirs législatifs et exécutifs, ainsi que les pouvoirs judiciaires. Le déploiement de 3 100 policiers est envisagé. Partagée en quatre secteurs principaux (administration civile, aide humanitaire, démocratisation et ren­forcement des institutions, reconstruction), la MINUK aura les tâches principales suivantes : faciliter au Kosovo l’instauration d’une autonomie et d’une auto-administration substantielles ; exercer les fonctions d’administration de base ; faciliter un pro­cessus politique visant à déterminer le statut futur du Kosovo ; faciliter la reconstruction des infrastructures essentielles et l’acheminement de l’aide humanitaire et des secours ; maintenir l’ordre public ; promouvoir les droits de l’homme ; veiller à ce que tous les réfugiés et personnes déplacées puissent rentrer chez eux en toute sécurité et sans entrave. Mais la tâche de l’ONU est d’ores et déjà limitée par le manque de moyens (notamment financiers), par le fossé qui existe entre les aspirations de la majorité kosovare et les termes du mandat de la MINUK, par l’absence de réponse apportée aux problèmes économiques de l’ensemble de la région des Balkans, par la puissance de la mafia locale, par le manque de fermeté face à l’UCK, par la lenteur du processus de construction d’un édifice démocratique, par l’absen­ce de services publics et de système judiciaire après le départ des Serbes.

Une gestion de crise inefficace
et une donne internationale inchangée

La gestion de la crise du Kosovo est le reflet de l’incohérence des pratiques et des méthodes des États, dans la résolution des conflits, depuis la disparition du carcan qu’imposait la guerre froide. Bien que les États n’aient pas voulu, dans cette crise, rééditer les échecs de leur action en Bosnie-Herzégovine et aient donc privilégié une approche (coercitive) différente, on peut se demander si, tout compte fait, ils ne sont pas une nouvelle fois tombés dans le piège du règlement des conflits ethniques et religieux. Il est un fait que, sans analyse préalable de la situation et de son contexte, et sans objectifs clairs et précis, des méthodes même différentes ne peuvent qu’apporter des demi-solutions. Il y a eu une méconnaissance presque totale de l’adversaire et de l’histoire de la région. Produire les mêmes réflexions et employer les mêmes méthodes dans un monde qui a profondément changé et qui continue d’évoluer rapidement, c’est arriver à un échec certain et foncer tout droit dans le mur. En ce sens, la gestion de la crise du Kosovo n’est pas différente de celle des crises anté­rieures au Rwanda, dans les autres régions de l’ex-Yougos­lavie, en Somalie, ni même des crises postérieures comme celle du Timor oriental et de la Tchétchénie.

À chaque fois, la “communauté internationale” ne se décide à intervenir qu’après les massacres, c’est-à-dire qu’elle n’intervient qu’en réaction à un événement, au dernier moment, malgré les nombreux signes avant-coureurs, au lieu d’agir avant ou sur l’événement. Elle n’applique, le plus souvent, qu’une simple méthode répressive qui pénalise plus les populations que leurs dirigeants. Elle intervient sans plan précis autre que celui de mettre un terme aux exactions, c’est-à-dire qu’elle ne réfléchit pas aux conséquences de son intervention sur la région ni aux objectifs d’après-guerre. Bref, les dirigeants de la “communauté internationale” ont le plus grand mal à saisir les situations conflictuelles complexes de l’après-guerre froide, qui mêlent pro­blèmes économiques, problèmes liés à la décolonisation, rivalités de pouvoirs, antagonismes religieux, ethniques et culturels, expansion démographique, absence de structures étatiques, etc.

En fait, le grand échec de cette “communauté” dominée par une pensée anglo-saxonne, et de l’ONU, c’est leur incapacité à anticiper les crises et à privilégier la méthode préventive. Les dirigeants politiques ne savent, ni penser sur le long terme, ni agir pour le long terme. Ils ont également du mal à investir dans la prévention qui est intangible par nature puisque sa réussite signifie “non événement”. Dans le cas du Kosovo, il aurait dû être du devoir de la “communauté internationale” de soutenir le combat non violent d’Ibrahim Rugova. D’ailleurs, le partage de la Bosnie annonçait, en partie, la crise du Kosovo. Le problème est qu’à ce moment-là, le Président Milosevic était encore un interlo­cuteur indispensable, donc acceptable, pour signer un accord de paix. L’évolution des crises se fait donc au gré des bricolages possibles à un moment donné et non d’une ligne directrice bien définie. Les amis d’hier peuvent aisément devenir les ennemis d’aujourd’hui et de demain. Les intérêts des États n’ont jamais été aussi changeants que dans cette période de l’après-guerre froide qui se cherche. Dans ces conditions, peut-on voir dans la gestion de la crise du Kosovo un tournant ou une prise de conscience d’une restructuration du système international, issu des bouleversements du début des années 1990 ?

Il est de mise de donner, à l’issue de tout conflit majeur, des perspectives nouvelles pour la configuration des relations inter­nationales. La guerre du Golfe devait, disait-on, déboucher sur un “nouvel ordre mondial”. La guerre du Kosovo doit instaurer un droit en faveur d’un nouveau type d’intervention, l’inter­vention d’humanité, quel que soit l’endroit où des exactions sont commises59. Cette intervention doit se faire dans des conditions nouvelles, où le prétexte de la souveraineté étatique ne peut plus protéger les États qui commettent des violations massives des droits de la personne humaine. La guerre du Kosovo aurait donc remis en cause la conception traditionnelle de la souveraineté nationale ; elle aurait déplacé la souveraineté vers la responsa­bilité. Elle aurait donné naissance à un nouvel internationalisme, “sorte de wilsonisme humanitaire qui ne se limiterait pas au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes”, mais défendrait également “les droits de l’homme, les droits des minorités, les libertés reli­gieuses et culturelles60. On a pu le penser quand le Conseil de sécurité a autorisé (après beaucoup de réticences et une fois les massacres perpétrés) le déploiement d’une force multinationale au Timor oriental ; on peut en douter aujourd’hui pour ce qui concerne le règlement de la guerre en Tchétchénie. D’un strict point de vue du respect du droit international, la manière dont a été réglée la crise du Kosovo ne peut constituer qu’une exception, du fait du contournement du Conseil de sécurité.

Quoi qu’il en soit, le problème de l’intervention pose un grand nombre de questions non résolues à ce jour : celle de la possibilité matérielle d’intervenir partout ; celle de la volonté des États d’agir pour le bien commun ; celle du droit de veto des États-membres permanents du Conseil de sécurité, qui peuvent ainsi encore bloquer tout débat ou toute décision pour des situations dans lesquelles leurs intérêts seraient en jeu ; celle de la possibilité de concilier souveraineté nationale et droits des individus ; celle du pouvoir des États puissants contre lesquels une intervention est difficilement envisageable, bien qu’ils violent les droits de l’homme autant que les petits États - est-il besoin de rappeler une fois de plus la situation des droits de l’homme et du droit humanitaire en Tchétchénie et au Tibet ? Peut-il alors exister des “souverainetés limitées” ? Les principes sur lesquels se fondent ces interventions peuvent-ils être univer­sellement acceptés ? Ces questions se trouvent au cœur des contradictions du système international, que le bricolage diplo­matique dans l’organisation de la vie internationale ne peut qu’accentuer.

Si les modalités d’une intervention internationale ne sont toujours pas clairement définies et acceptées par tous, la guerre du Kosovo a, par contre, systématisé un mode d’intervention militaire pour l’après-guerre froide : une “guerre” (ou “pseudo-guerre” qui ne dit pas son nom) “propre” (comme si cela pouvait exister !), c’est-à-dire qui fait le moins de victimes parmi la coalition alliée (l’objectif étant le “zéro mort”)61 et qui ne provoque que des “dommages collatéraux”62. Mais ces termes sont tous également contradictoires. L’essence même de la guerre, aussi effroyable soit-elle, n’implique-t-elle pas de faire des morts ? Par conséquent, mener une guerre en s’interdisant de subir des pertes, c’est de la même façon s’interdire certaines options. Comme le souligne Thérèse Delpech, “l’OTAN n’a jamais été en guerre, mais en “gestion de crise”, un euphémisme qui en dit plus long que tous les discours sur l’absence de stratégie de l’Alliance. Il est très difficile de gagner une guerre que l’on se refuse à engager. Une crise se résout plus qu’elle ne se gagne et elle permet des compromis, voire des renoncements63. L’obsession de la sécurité des troupes paralyse l’initiative. L’après-guerre froide aurait donc inventé le concept de “demi-guerre”, de guerre sans victoire militaire, de guerre sans morts et sans risques, de guerre facile. La guerre est donc devenue “un phénomène déréglé, sans commencement “déclaré”, sans terme signifié, sans contrôle et sans lois64. C’est également une guerre qui donne la préséance à la technologie sur la stratégie, la technologie tenant lieu de stratégie.

Or, le monde de l’après-guerre froide a moins besoin de technologie que de savoir-faire, pour maîtriser la violence. Les massacres d’aujourd’hui se font à coups de machette. Il apparaît, dès lors, presque ridicule d’y opposer les F-111 ou les bombar­diers dernier cri à deux milliards de dollars l’unité. En outre, la guerre du Kosovo aura démontré que la guerre aérienne ne peut se suffire à elle-même : elle n’a pas empêché les mouvements de troupes serbes ; elle n’a pas non plus arrêté de façon radicale l’épuration ethnique en cours ; elle n’a pu faire craquer une population étroitement contrôlée par ses dirigeants ; elle n’a pas détruit l’armée serbe. Les frappes aériennes ne peuvent pas être une fin en soi et sont rarement la solution qui préluderait au règlement politique d’une crise. Selon François Heisbourg, “l’histoire des opérations aériennes depuis les premiers bombarde­ments d’envergure montre que ceux-ci n’ont de chances d’atteindre leur objectif stratégique qu’à partir du moment où l’adversaire peut craindre une capacité crédible d’invasion terrestre65. Ceci s’est confirmé. Le Président Milosevic a commencé à céder à partir du moment où les Américains ont laissé entendre qu’une intervention terrestre n’était pas complètement exclue.

Enfin, la crise du Kosovo a sérieusement questionné le rôle de l’Organisation des Nations unies dans ce système hybride d’après-guerre froide, unipolaire et multipolaire à la fois66. Quel est, à l’aube du xxie siècle, le rôle de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales ? Quelles sont ses missions d’avenir ? Est-il temps, pour l’Organisation mondiale, de redéfinir ou de recentrer ses missions ? Comment faire pour qu’elle ne soit pas absente d’une nouvelle crise majeure, qu’elle participe à sa résolution et qu’elle soit efficace ? Ces questions posent en fait le problème de la réforme des Nations unies et de la volonté de ses États-membres en vue de procéder à cette revitalisation nécessaire. Il apparaît indispen­sable aujourd’hui que l’ONU et son Conseil de sécurité se dotent des moyens adéquats pour faire respecter leurs décisions. À l’heure où l’Union européenne se structure dans ce sens, il est tout aussi nécessaire que le Conseil de sécurité puisse disposer de moyens militaires (identifiés à l’avance) mis à sa disposition par les États, dans les cas de crise qui n’intéresserait pas directement les Occidentaux. D’ailleurs, il faudrait en profiter pour repenser l’ensemble de l’architecture institutionnelle internationale char­gée du maintien de la paix. Pourquoi ne pas imaginer une meilleure division du travail dans ce domaine, entre le Conseil de sécurité et les organisations régionales de sécurité ?

Cette mise à disposition du Conseil de sécurité d’un outil militaire passe par un réinvestissement des États dans l’Organi­sation mondiale, par la reconnaissance de son rôle légitime unique pour assurer le maintien de la paix et de la sécurité dans le monde. Ce réinvestissement ne pourra être possible que par une certaine démocratisation du système onusien, notamment par un élargissement du Conseil de sécurité. Une capacité mili­taire et un Conseil de sécurité renouvelés ne pourront qu’être au service de méthodes d’action elles-mêmes renouvelées, actua­lisées, plus en phase avec les besoins que requiert le règlement de situations conflictuelles complexes. Le Conseil de sécurité doit avoir la capacité “d’interpréter, de prévoir et de maîtriser des explosions violentes propres à un monde qui n’est plus bipolaire67. Dans cette optique, le rôle de l’ONU ne serait plus celui d’un pompier qui intervient après coup, et seulement quand on l’appelle, pour éteindre des incendies : il est clairement préventif et situé au centre d’un système de sécurité mondiale renouvelé.

 

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Notes:

 

        Expression censée renfermer une coalition à caractère universel, mais qui, en fait, recouvre des coalitions d’États différentes selon les situations et qui, pour le cas du Kosovo, a souvent recouvert la coalition des États occi­dentaux et confondu l’ONU avec l’OTAN. Selon Philip S. Golub, “par glisse­ments successifs, les discours officiels occidentaux assimilent désormais l’OTAN aux institutions multilatérales et confondent les décisions de l’Al­liance avec une introuvable volonté universelle. Si l’on perçoit aisément l’utilité instrumentale de cette assimilation, surtout pour ceux qui désirent s’affranchir d’un système multilatéral encombrant, elle ne saurait masquer l’éclatement de cette fameuse “communauté internationale”. La mise à l’écart de l’ONU dans la gestion de la crise du Kosovo a ravivé, au sein de nombreux pays destinés à jouer un rôle important sur la scène mondiale, une méfiance à l’égard de ce qu’ils considèrent comme une volonté dominatrice de l’Occi­dent. C’est le cas, bien sûr, de la Russie, mais aussi de la Chine, de l’Inde, du Vietnam et de l’Afrique du Sud. Tous ces États, dont trois sont des puissances nucléaires, ont manifesté leur opposition franche, parfois même violente, aux bombardements de l’OTAN et dénoncé une action menée hors de l’ONU et du Conseil de sécurité”. In, “Cette communauté dite “internatio­nale”, Le Monde diplomatique, juin 1999, p. 5.

        Cité par Afsané Bassir Pour, “M. Holbrooke et M. Annan s’opposent sur le rôle de l’OTAN dans les conflits intérieurs”, Le Monde, 30 octobre 1998.

        En mars, Madeleine Albright disait : “L’Histoire nous regarde et nous avons l’occasion de réparer les erreurs que nous avons faites il y a quatre ou cinq ans”. Citée par Jacques Amalric, "L’OTAN de l’hésitation à l’engre­nage", Libération, 23 avril 1999.

        Afsané Bassir Pour et Alain Frachon, “Kosovo, la question taboue de l’indépendance”, Le Monde, 13 novembre 1999. En effet, l’écrasante majorité des Kosovars d’origine albanaise souhaite l’indépendance, et, dans les faits, le Kosovo est séparé de la Serbie administrativement, économiquement, judiciairement et sécuritairement.

        Ce qui terrifie Pékin – le mot n’est pas trop fort – dans l’affaire des Balkans, c’est le précédent de ce que représente à ses yeux toute initiative outrepassant les limites d’un droit international reposant sur le principe de « souveraineté ». Pékin imagine en effet l’hypothétique internationalisation d’un conflit autour de Taiwan ou dans ses provinces rétives, Tibet ou Xin­jiang musulman par exemple. La Chine ne veut en aucun cas devoir ouvrir ses frontières réelles ou rêvées (dans le cas de Taiwan) à des forces étrangères de prévention des conflits ou de « police internationale »”. Francis Deron, “La Chine redoute un précédent dangereux”, Le Monde, 27 mars 1999.

        Pierre Haski, “Kosovo : dans les coulisses du « club des cinq »”, Libération, 1er juillet 1999.

        Un ambassadeur a rappelé qu’en “moins de huit mois”, les États-Unis “ont bombardé quatre pays [Serbie, Irak, Soudan, Afghanistan] au mépris de la Charte de l’ONU”. Propos recueillis par Afsané Bassir Pour, “L’ONU rejette une résolution russe demandant l’arrêt des bombardements”, Le Monde, 28/29 mars 1999.

        Marie-Claude Smouts, “Some Thoughts on International Organizations and Theories of Regulation”, International Social Sciences Journal, novembre 1993, n° 138, p. 524.

        En complément de son ordre du jour traditionnellement consacré aux questions économiques ou monétaires, le G8, en s’impliquant très directement dans la crise kosovare, s’est transformé en un forum de négociations et de décisions dans un domaine relevant des menaces contre la paix”. Rapport d’information du Sénat, n° 464, par Xavier de Villepin : “Les premiers ensei­gnements de l’opération “Force alliée” en Yougoslavie ; Quels enjeux diplo­matiques et militaires”, session de 1998-1999, p. 8.

10       La Chine, non membre du G8, était tenue informée des négociations par la présidence de l’Union européenne.

11       Rapport d’information du Sénat, n° 464, op. cit. p. 3.

12       Ibid., pp. 12-13.

13       Ibid., p. 7.

14       Thierry Tardy, “La gestion des crises : un nouveau défi pour l’OTAN”, Revue internationale et stratégique, hiver 1998/1999, n° 32, p. 113.

15       Cf. l’article de Thierry Tardy pour une bonne mise au point du rôle de l’OTAN après la disparition de la menace soviétique et des structures dont elle s’est dotée pour remplir son rôle dans le maintien de la paix. In, loc. cit. (note 14), pp. 109-120. Comme le dit Michel Voeckel, “pour l’OTAN, le maintien de la paix a été l’occasion, sinon l’objet essentiel, du réajustement que la nouvelle situation géostratégique imposait à l’Alliance atlantique, comme aux institutions européennes et plus particulièrement celle tournée vers la sécurité et la défense : l’UEO”. In, “Quelques aspects de la conduite des opérations de maintien de la paix”, Annuaire français de droit interna­tional, 1993, p. 80.

16       Bernard Adam, “Après la guerre du Kosovo, quelles leçons pour la sécurité européenne?”, in, La guerre du Kosovo: Éclairages et commentaires, Dossiers du Grip, éditions Complexe, pp. 161-162.

17       Thierry de Montbrial, exposé du 23 juin 1999 devant la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat. In, Rapport d’information du Sénat, n° 464, op. cit., p. 125.

18       Comme le souligne Nicole Gnesotto, “la pertinence de l’Alliance comme organisation politique est plus rhétorique que réelle : aucun des plans de paix qui se sont succédé depuis 1991 pour gérer l’effondrement yougoslave ne fut en effet issu de l’OTAN, ni les plans Vance-Owen, ni les accords de Dayton, ni les différents plans Holbrooke, ni le texte de Rambouillet, ni celui du G8”. “L’OTAN et l’Europe à la lumière du Kosovo”, Politique étrangère, été 1999, n° 2, p. 209.

19       Un haut responsable de la Maison Blanche dira plus tard à ce sujet : “personne, en fait, n’a même envisagé l’option terrestre. Tout le monde a levé les yeux au ciel et le plan terrestre a été mis au fond d’un tiroir”. Cité par Jacques Amalric, “De l’hésitation à l’engrenage”, Libération, 23 avril 1999.

20       Pour Jacques Amalric, le président yougoslave était décidé à prendre le risque de frappes aériennes pour mener à bien le nettoyage ethnique total du Kosovo. In, loc. cit. (note 19).

21       Déclaration de Javier Solana : “Je viens de donner instruction au commandant suprême des forces alliées en Europe, le général américain Wesley Clark, de lancer des opérations aériennes en République fédérale de Yougoslavie”. Luc Rosenzweig, “L’OTAN a reçu l’ordre de bombarder la You­goslavie”, Le Monde, 25 mars 1999. Le Conseil atlantique avait auparavant autorisé, le 30 janvier 1999, le Secrétaire général de l’OTAN à mettre en œuvre des sanctions militaires, si les parties en conflit au Kosovo ne respec­taient pas le calendrier édicté par le Groupe de contact. Cette décision permet de raccourcir le délai de consultations entre alliés s’il est nécessaire d’engager une action. Luc Rosenzweig, “La menace de la force à l’appui des négociations”, Le Monde, 2 février 1999.

22       Rapport d’information du Sénat, n° 464, op. cit. p. 14.

23       André Léwin, “Casques bleus et forces multinationales : Quelques élé­ments de comparaison”, Revue de droit comparé de Pondichéry, 1991, vol. VIII, p. 9.

24       Il existe un débat pour déterminer si une alliance militaire comme l’OTAN constitue un accord ou un organisme régional au sens du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies. Les critères généraux qui permettent de définir tel ou tel groupement régional comme un organisme ou une organisation régionale, pouvant bénéficier ou être soumis aux dispositions des articles du Chapitre VIII, sont les suivants : le but de l’organisation doit être le maintien de la paix et de la sécurité ; il doit exister une unité géogra­phique, institutionnelle et structurelle ; le texte qui fonde l’organisme en question doit contenir des dispositions sur des mesures coercitives ; il doit également exister une machinerie pour le règlement pacifique des disputes locales ; participation ouverte aux États de la région ; reconnaissance des membres de l’ONU ; possibilité de rapporter au Conseil de sécurité ; niveau d’intégration entre les membres de l’organisme régional. Cf. l’article de Djamchid Momtaz, qui montre que la communauté internationale a aujour­d’hui une conception extensive de la notion d’accords ou organismes régio­naux. “La délégation par le Conseil de sécurité de l’exécution de ses actions coercitives aux organisations régionales”, Annuaire français de droit international, 1997, volume 63, pp. 107-111.

25       Cette résolution a été adoptée par 13 voix contre zéro, avec deux abstentions (Chine et Russie) ; les deux autres résolutions ont été adoptées par 14 voix contre zéro avec l’abstention de la Chine.

26       Propos de l’ambassadeur russe, Sergueï Lavrov. Cité par Afsané Bassir Pour, “Les Nations unies lancent un avertissement à Belgrade à propos du Kosovo”, Le Monde, 25 septembre 1998.

27       Le Président Jacques Chirac a estimé que la résolution 1199 ouvrait la voie “soit à l’arrêt des affrontements soit à une attitude de très grande fermeté de la part de l’OTAN”. Informations données par Afsané Bassir Pour, “Les Nations unies lancent un avertissement à Belgrade à propos du Kosovo”, Le Monde, 25 septembre 1998.

28       Le système des Nations unies est affaibli ou ridiculisé par certains de ceux qui en ont la charge au Conseil de sécurité ; on n’applique plus les résolutions, on les interprète ou on les extrapole (États-Unis à l’encontre de la Serbie et de l’Irak)”. Thierry Garcin, “De nouveaux conflits armés ?”, Défense nationale, mars 1999, p. 49.

29       Le Conseil de sécurité a employé cette formule à plusieurs reprises, au cours des années 1970, contre la Zambie, l’Afrique du Sud, la Namibie, Israël.

30       Cf. Serge Sur, “Aspects juridiques de l’intervention des pays de l’OTAN au Kosovo”, Défense nationale, décembre 1999. L’auteur définit ce concept ainsi : “une action de force entreprise sur le plan international par des États, isolément ou en groupe, pour mettre fin à des violations organisées et systé­matiques du droit humanitaire sur le territoire d’un autre État”. L’interven­tion d’humanité est donc fondée sur des atteintes spécifiques, étendues et graves, au droit humanitaire ; elle est conduite par un ou des États ; elle est discrétionnaire ; elle est adéquate ; elle est motivée. Pour Serge Sur, l’action menée au Kosovo ne correspond pas entièrement à ces critères.

31       Claire Tréan, “Les Européens ont assumé leurs responsabilités”, Le Monde, 25 mars 1999.

32       Luc Lamprière, “L’ONU en marge des opérations”, Libération, 26 mars 1999.

33       Ibid.

34       Afsané Bassir Pour, “L’ONU rejette une résolution russe demandant l’arrêt des bombardements”, Le Monde, 28/29 mars 1999. La journaliste note avec humour que “les mêmes pays membres du Conseil qui ont justifié l’usa­ge de la force dans les Balkans avaient, quelques heures auparavant, adopté un texte sur l’Angola dans lequel ils affirmaient leur conviction que la paix durable ne peut en aucun cas être atteinte par des moyens militaires”.

35       Bruno Racine, “L’épreuve de vérité est imminente”, Le Monde, 1er avril 1999.

36       Serge Sur, “Le recours à la force dans l’affaire du Kosovo et le droit international” (contribution à un ouvrage collectif, à paraître dans une publication de l’IFRI).

37       Ce type d’opérations figure dans la planification militaire de l’OTAN depuis janvier 1993. Lors de la réunion ministérielle d’Oslo du 4 juin 1992 et de celle du 17 décembre 1992, le Conseil de l’OTAN convint d’accorder un soutien, au cas par cas et selon ses propres procédures, aux opérations de maintien de la paix entreprises sous l’autorité des Nations unies ou de l’OSCE. MC 327/1, “Concept militaire pour les opérations de soutien de la paix de l’OTAN”, 5 novembre 1997.

38       Entretien avec Madeleine Albright, Le Monde, 9 décembre 1998.

39       Cf. Thierry Tardy, “L’OTAN, plus efficace que l’ONU ?”, Le Monde, 27 avril 1999.

40       Luc Rosenzweig, “Le Conseil atlantique est écarté de la direction des opérations”, Le Monde, 13 mai 1999. Les Italiens ont fourni un soutien logistique.

41       Jean-Marie Colombani, “La nouvelle OTAN”, Le Monde, 27 avril 1999.

42       Pendant les pourparlers, Annan, exaspéré par l’attitude entêtée des Américains durant toute l’année passée à la fois en Irak et dans la région des Balkans, a menacé de démissionner de son poste de chef du plus grand forum mondial, parce que les bombardements menés par les Américains contre la Yougoslavie lui ont fait honte. Annan a dit à Albright qu’il estimait qu’il n’était plus justifié pour lui de rester à son poste, et a été jusqu’à suggérer que les événements survenus dans la région des Balkans ont montré qu’il n’y avait plus non plus de justification pour l’ONU à demeurer l’arbitre mondial des conflits nationaux, religieux et ethniques. Ces déclarations de M. Annan ont suscité chez Mme Albright une réaction de colère, réaction incluant une menace implicite que les États-Unis pèseraient de tout leur poids pour empêcher M. Annan d’être réélu à son poste actuel ou élu à tout autre poste d’importance internationale qu’il pourrait vouloir obtenir après avoir quitté l’ONU”. Abolhassan Sobhani, “Albright-Annan Row Signifies Height of US Arrogance”, Kayhan International ( Tehran ), 6 avril 1999.

43       Cf. Jean-Claude Buhrer, “Kofi Annan n’exclut pas le recours à la force”, Le Monde, 28 janvier 1999.

44       Communiqué de presse, SG/SM/6938, 24 mars 1999.

45       Département de l’Information de l’ONU, “Political Information Bulletin n° 2”, 25 mars 1999.

46       Daily Press Briefing, 1er avril 1999.

47       Le Secrétaire général a eu une gestion à vue de la crise du Kosovo. Un jour, il qualifie de “génocide” l’action des Serbes au Kosovo ; le lendemain, il se dit prêt “à parler avec Milosevic” et à lui serrer la main. Comme le dit Patrick de Saint-Exupéry, “on ne comprend plus. Comment un Secrétaire général de l’ONU peut-il envisager de tendre la main à un homme qu’il soupçonnait peu avant de commettre un “génocide”? Y a-t-il là la moindre cohérence ? À M. Kofi Annan, qui manque visiblement d’informations et de ligne directrice dans sa gestion approximative d’un dossier qui semble lui échapper, on ne peut que conseiller de lire la presse”. Patrick de Saint-Exupéry, “Les incohérences de Kofi Annan”, Le Monde, 13 avril 1999.

48       Jean-Claude Buhrer, “L’ONU tente de reprendre sa place sur l’échiquier des Balkans”, Le Monde, 11-12 avril 1999.

49       Cf. Claire Tréan, “Le couple Ahtisaari-Tchernomyrdine investi du rôle de faiseur de paix”, Le Monde, 19 mai 1999.

50       Les accords de Rambouillet et les dispositions de la résolution du Conseil de sécurité sont presque identiques. Selon un diplomate français, “la conception d’ensemble du règlement - les principes politiques ou l’adminis­tration provisoire - n’a pas changé mais la méthode, oui. Il ne s’agit plus d’un accord entre parties mais d’un règlement imposé”. Propos recueillis par Marc Semo, “Un vote qui offre à l’Alliance tous les moyens de s’imposer”, Libéra­tion, 10 juin 1999.

51       Informations données par Afsané Bassir Pour, “L’ONU salue « la fin d’un chapitre sombre dans l’histoire des Balkans »”, Le Monde, 12 juin 1999.

52       Serge Sur, “Aspects juridiques de l’intervention des pays membres de l’OTAN au Kosovo”, art. cit.

53       Afsané Bassir Pour, “Washington veut confiner l’ONU dans un rôle strictement humanitaire”, Le Monde, 9/10 mai 1999. Pour Paul Quilès, “il n’est pas tolérable que l’ONU ne se préoccupe que des effets d’une crise - le drame des réfugiés - en refusant de s’intéresser aux causes profondes du conflit”. Communiqué du président de la Commission de la défense de l’Assemblée nationale. Jean-Baptiste de Montvallon, “Le débat français met en avant l’ONU et le dialogue avec la Russie”, Le Monde, 9 avril 1999.

54       Sylvie Kaufmann, “L’administration américaine évite tout triompha­lisme”, Le Monde, 5 juin 1999.

55       Pierre Hassner, “Kosovo : en cas d’échec”, Le Monde, 27 mars 1999.

56       La résolution 1265 du 17 septembre 1999, vient de souligner l’impor­tance de la police civile en tant que composante des opérations de maintien de la paix, et de reconnaître, à cet égard, qu’il est nécessaire de renforcer la capacité de l’ONU de déployer rapidement des policiers civils qualifiés et bien entraînés. M. Bernard Miyet explique que l’ONU emploie aujourd’hui “une nouvelle génération de “peace-keepers” que sont les policiers civils, totalement inconnue il y a quelques années. (...). Cela est dû à l’évolution de ce qu’est le maintien de la paix : beaucoup plus orientée vers la restauration d’un État et la mise en place d’institutions démocratiques dans les pays”. Entretien reproduit sur internet : http://www.un.org.

57       Propos de Bernard Miyet, Secrétaire général adjoint au opérations de maintien de la paix. Le Monde, 10 juin 1999.

58       L’Union européenne a demandé et obtenu que l’un de ses ressortis­sants soit choisi pour occuper le poste de représentant spécial du Secrétaire général au Kosovo, en raison du poids de sa contribution financière. Le Secrétaire général a désigné, le 2 juillet 1999, Bernard Kouchner comme haut représentant de l’ONU au Kosovo.

59       Au lendemain de la guerre au Kosovo, le Président Bill Clinton avait déclaré que l’opération de l’OTAN devait servir d’exemple et de précédent : “Que vous viviez en Afrique, en Europe centrale ou n’importe où ailleurs, si quelqu’un veut commettre des crimes de masse contre une population civile innocente, et qu’il est en notre pouvoir de les stopper, nous le ferons”. Cité par Alain Frachon, “Kosovo-Timor : drame identique, traitement différent ?”, Le Monde, 14 septembre 1999. Mais il s’est immédiatement récusé en disant que l’on ne peut pas tout faire partout.

60       Daniel Vernet, “Naissance d’un nouvel internationalisme”, Le Monde, 23 avril 1999.

61       Écraser l’adversaire, dans l’abstrait, oui ; tuer un ennemi concret, non. “Dans la néo-guerre - observe Umberto Eco - perd devant l’opinion publique celui qui a trop tué”” Ignacio Ramonet, “Nouvel ordre global”, Le Monde diplomatique, juin 1999.

62       Expression très aseptisée qui peut conduire à une discrimination entre les victimes : “Il y aurait alors les “bonnes” victimes du côté de la partie “humanitaire” et les “mauvaises” victimes parmi ceux qui s’opposent à une intervention “humanitaire””. Alain Gresh, “Les lois de la guerre”, Le Monde diplomatique, septembre 1999.

63       Thérèse Delpech, “Quatre leçons d’une demi-guerre”, Le Monde, 26 mai 1999.

64       Jean Guitton, cité dans Éric de la Maisonneuve, Incitation à la réflexion stratégique, 1998, Paris, Économica, pp. 44-45.

65       François Heisbourg, “Questions sur une paix”, Le Monde, 19 juin 1999.

66       Cf. Samuel Huntington, “The Lonely Superpower”, Foreign Affairs, mars/avril 1999, pp. 35-49.

67       André Glucksmann, “Les conflits de l’après-guerre froide”, Stratégique, 1998-4, 72, p. 48.

 

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