Chapitre I : L’équipe décisionnelle
« Vietnam represents the cornerstone of the Free World in Southeast Asia, the keystone to the arch, the finger in the dike. Burma, Thailand, India, Japan,
the Philippines and obviously Laos and Cambodia ara among those whose security would be threatened if the red tide of Communism overflowed into Vietnam. »
J.F. Kennedy, 1956
John Fitzgerald Kennedy, (1917-1963) arrive au pouvoir en 1960, après une victoire à l’arraché sur Nixon. Il est issu d’une famille de classe moyenne. Elève moyen, il étudie à Harvard et Stanford. Après avoir participé durant la seconde guerre mondiale dans les forces navales, il se lance dans une carrière politique. Il est élu représentant en 1948. S’il n’hésite pas à soutenir la politique intérieure du Fair Deal sous Truman, il le critique pour sa politique à l’égard de la Chine.
Il devient sénateur en 1952 et alors qu’une majorité des démocrates est opposée à la politique de McCarthy, sa vision est plus mitigée. Il est réélu sénateur en 1958, ce qui renforce sa position en tant que candidat démocrate à la présidence. Aussi en 1960 il n’a pas beaucoup de difficultés à battre H.H.Humbrey aux primaires. Malgré les sondages, il ne gagne l’élection présidentielle que de 119 450 voix. Son mandat présidentiel se caractérise surtout par sa politique étrangère : la Baie des Cochons, Berlin, Vienne, la crise de Cuba, et le Viêt-nam. Son équipe décisionnelle quant à elle, se caractérise par une nouvelle génération de politiciens.
1.1. Le secrétaire d’Etat et son département
Le département d’Etat est organisé de manière typiquement bureaucratique, avec à la tête le secrétaire d’Etat. Le secrétaire d’Etat est le conseiller principal du président pour les problèmes de politique étrangère. Il est aussi le ministre le plus important du Cabinet et membre d’office du C.N.S.. Le secrétaire d’Etat et son adjoint (Deputy Secretary of State)sont considérés comme les porte-parole du gouvernement américain à l’étranger.
Il arrive souvent que les relations entre le secrétaire d’Etat et son président soient tendues et cela pour deux raisons :
a) le président se trouve dans une position politique différente que celle des secrétaires. Les secrétaires traitent la politique étrangère en fonction de l’intérêt national. Les présidents doivent également tenir compte de la situation domestique.[1] La présidence se soucie des humeurs de l’opinion publique, des aléas de l’électorat et, en général, des répercussions internes de la politique extérieure. A cet égard le département d’Etat propose rarement des rapports évaluant les conséquences des objectifs diplomatiques sur l’évolution de la politique intérieure ;
b) la politique étrangère étant tellement complexe, il est peu probable que deux personnes voient les choses exactement de la même manière. Mais comme le déclare D.Rusk : « But when disagreements occur, a secretary of state must remember who has the authority for making decisions for the executive branch. »[2]
La responsabilité de la prise de décision au sein du département suit la voie hiérarchique. Le secrétaire d’Etat, assisté d’une série de députés prend les décisions les plus importantes, les décisions quotidiennes étant prises par les échelons inférieurs. (cfr. Annexe : la structure du département d’Etat)
D’une manière générale, le département d’Etat remplit deux fonctions [3]:
n représente les intérêts des Etats-Unis et de ses citoyens en relation avec les autres Etats ;
n avise le président concernant tout aspect de la politique étrangère.
Certains organismes comme l’ USAID (US Agency for International Development) et l’ USIA (US Information Agency)lui sont rattachés.
Afin de réaliser ces tâches le département emploie en 1973, 24 000 personnes et dispose d’un budget de 400 millions de dollars.
Le département d’Etat, tout comme les autres départements, comprend une structure politique, dont les membres sont élus ou désignés pour la durée d’un mandat temporaire, et une structure administrative à laquelle sont attachés des fonctionnaires permanents. Les deux structures sont nécessaires au bon fonctionnement d’un gouvernement. Elles sont supposées être complémentaires et participer au processus politique. Cependant, les membres du gouvernement viennent de l’extérieur et occupent des postes limités dans la durée, tandis que les fonctionnaires font leur carrière dans la fonction publique.[4]
Par ses querelles, rivalités internes et sa trop grande bureaucratie le département d’Etat ne peut jouer les premiers rôles en matière de politique étrangère. Aussi le fonctionnement du département est critiqué par la présidence et cela pour plusieurs raisons[5]:
1. adhésion à une sous-culture qui privilégie les objectifs et les programmes du ministère, au détriment des considérations présidentielles ;
2. esprit de clocher ;
3. travail de routine, peu d’initiatives ;
4. le pluralisme des intervenants gouvernementaux dans le champ des affaires extérieures a, au fil des ans, considérablement diminué l’importance centrale du département d ‘Etat. Depuis les années cinquante, la présidence encourage l’intervention de nouveaux acteurs dans le champ de la politique extérieure : CIA, personnel de la Maison-Blanche, C.N.S.,… ;
5. les normes de conformité du département font en sorte que ses membres demeurent prudents avant d’émettre des opinions sur l’évolution de certaines questions urgentes. Aussi, les présidents cherchant la créativité, l’innovation et de nouvelles idées, font surtout face dans ce département à une pénurie d’offre ;
6. le département d’Etat ne se plie pas suffisamment aux besoins et aux directives de la Maison-Blanche. Un président qui arrive au pouvoir cherche à établir de nouvelles politiques, mais il rencontre d’énormes difficultés à obtenir l’appui des fonctionnaires du département pour réorienter les objectifs de la diplomatie américaine, tant la résistance au changement et le conservatisme sont profondément ancrés dans leurs moeurs. Le département se caractérise par une certaine continuité.
Au département d’Etat, Kennedy nomme Dean Rusk. Mais sa marge de manoeuvre est réduite, car Kennedy veut faire du département d’Etat à court terme le pilier de sa politique. Aussi, c’est lui qui nomme la majorité des fonctionnaires : C. Bowles comme sous-secrétaire, A. Harriman comme ambassador-at-large, Adlai Stevenson comme ambassadeur aux Nations Unies. W. Rostow, quant à lui, est nommé par D. Rusk au poste de directeur de la planification politique.
Dès le départ pourtant, il est naïf de la part de Kennedy de croire qu‘en quelques semaines, l’organisation bureaucratique du département pourrait se muer en un département actif, organisé et sous son contrôle. Comme l’explique J. P. Davies : « bold new ideas, quick decisions were asked of men who had learned from long, desillusioning experience that there were few or new ideas, bold or otherwise, that would solidly produce the dramatic changes then sought, and whose experience for a decade had been that bold ideas and action were personally dangerous and could lead to Congressional investigations and public disagrace…. purged from the right under Dulles, now purged from the left under Kennedy….. How can you expect these men to do a good job ? »[6] Aussi, après l’échec de la Baie des Cochons, Kennedy, qui en reproche l’échec à la CIA, au JCS et au département d’Etat, s’oppose à faire de ce dernier son principal instrument de prise de décision. Cela entraîne l’évincement de Rusk du cercle proche des conseillers de Kennedy. En outre, Kennedy n’hésite pas à rencontrer des fonctionnaires de second rang du département d’Etat sans respecter la chaîne de commandement. Aussi D.Rusk a des contacts restreints avec son département. Ainsi Harriman et Hilsman déclareront : « I can’t blame McNamara for pushing his department’s view as vigorously as possible. But I certainly can blame Rusk for not pushing his view, or our view. And always over and over again, it ends up with Harriman and Hilsman arguing against McNamara and the Joint Chief of Staff and John McCone. And that’s not quite an equal contest. »[7]
Aussi, Rusk réalisant son impuissance limite son rôle à celui d’un conseiller du président « acquiesçant ». Il choisit donc de prendre le rôle de représentant du président et non celui de porte-parole de son département. Selon M. Crozier, sociologue français, tout cadre placé directement sous les ordres d’une organisation se trouve devant un choix fondamental : il peut se considérer comme le représentant direct de son chef, et être en partie responsable de décisions mal vues par les agents d’exécution ; ou encore il peut devenir le porte-parole de ses subordonnés, et faire ainsi endosser à son supérieur la seule responsabilité de choix douloureux. Dans le premier cas, il se fera mal voir par les agents d’exécution, mais cela peut contribuer à une éventuelle cohésion au sein de son département. S’il rejette sur son supérieur la responsabilité des mesures pénibles, il s’attire les bonnes grâces de ses subordonnés, mais au détriment de l’efficacité et de la discipline.[8]
En conclusion, si le département est fermement dirigé sa compétence fait du personnel un outil indispensable pour les responsables politiques. Ce personnel devient alors un instrument docile et d’une grande précision et les initiatives qu’il prend donnent naissance à un dialogue. (ouverture). Dans le cas contraire, les chefs de service ne sont plus les porte-parole de la politique nationale, mais les avocats des pays et lobbies avec qu’ils traitent. Ce qui entraîne des fonctionnaires défendant des intérêts de chapelle.[9]
1.2. Le secrétaire à la Défense et son département
Le National Security Act de 1947, issu de débats au Congrès sur les problèmes de sécurité et de défense, crée le département de la Défense. Celui-ci est composé de l’office du secrétaire de la Défense, du JCS[10] et des différents départements de l’armée (terre, mer, air). Les Chefs d’Etats-majors sont directement subordonnés au secrétaire de la Défense, qui à partir de 1959 participe aux délibérations de l’Etat-major.[11]
Comme le département d’Etat, le département de la Défense est dirigé par un secrétaire membre du C.N.S., qui a la responsabilité de conseiller le président sur l’orientation de la politique de défense et de gérer l’énorme appareil décisionnel du Pentagone : acquisition des armes, doctrines stratégiques, maîtrise des armements, gestion des bases militaires à l’étranger, aide aux guérillas,…) ( Cfr.Annexe : structure du département de la Défense).
A côté de cette hiérarchie civile, il y a également, la chaîne de commandement militaire où nous trouvons le Joint Chiefs of Staff (JCS) présidé par le président (Chairman-JCS). Celui-ci comprend les chefs de l’armée de l’air, de terre, de la marine et des marines. Le JCS conseille le président et le secrétaire à la Défense sur les menaces potentielles et l’état des capacités militaires.
Robert McNamara est nommé au poste de secrétaire à la Défense. Le choix de McNamara au poste de secrétaire à la Défense surprend, car il ne remplit pas les critères qu’exige cette fonction. Un secrétaire à la Défense est supposé être un homme d’expérience, ayant une formation politique ou stratégique. Or, McNamara n’a aucune expérience militaire, ni politique.
Toutefois, grâce à ses nombreuses qualités, il parvient à faire participer son département pour la première fois au processus décisionnel. Il devient d’ailleurs très vite l’homme le plus écouté de la Maison Blanche en matière de politique étrangère. Son équipe est composée de ce qu’on a appelé les Whiz Kids : J. McNaugthon (professeur de Harvard), A.Yarmolinsky (conseiller de longue date de Kennedy), C.J. Hitch (ancien recteur de l’université de Californie), Les Aspin, Morton Halperin, Paul Nitze, Leslie Gelb, Daniel Ellsberg et A. Enthoven. Pour ce dernier McNamara crée un bureau d’analyse. Tous partagent la volonté de tout analyser de manière quantitative. (statistiques,…) Enthoven restructure d’ailleurs tout le département de la Défense, à partir des résultats de ses recherches, ne tenant nullement compte de l’aspect humain ou de l’expérience des militaires.
La restructuration du département par des civils fait naître des tensions entre le JCS et les Whiz Kids. Le Chef de l’Etat-major de l’air, Curtis LeMay se rappelle que McNamara et son équipe « were the most egotistical people that I ever saw in my life. They had no faith in the military ; they had no respect for the military at all. They felt that the Harvard Business School method of solving problems would solve any problem in the world…They were better than all the rest of us ; otherwise they wouldn’t have gotten their superior education, as they saw it. »[12] De plus, les militaires estiment qu’en forçant les différents services à parler d’une voie, McNamara élimine le système de check and balance au sein de l’armée. McNamara était en train de créer ce que G.C Herring dans son livre appelle des yes men.
Cependant, après la crise de Cuba, Kennedy sous pression des critiques, crée un nouveau poste de coordination entre les civils et le JCS, afin d’améliorer les relations avec ce dernier. Pour ce poste, Kennedy fait appel au général M. Taylor, qui devient représentant militaire auprès du président (Military Representative of the President). Il va remplir quatre fonctions[13] :
a) conseiller militaire dans les matières où le président doit remplir son rôle de commandant en chef de l’armée ;
b) conseiller dans le domaine du renseignement ;
c) vérifier l’utilité et l’efficacité du « Cold war planning » ;
d) accès aux informations des différents départements et agences dans la limite de ses fonctions.
La fonction de représentant militaire auprès du président ne se maintient pas longtemps, Kennedy parvenant à installer Taylor au poste de JCS chairman. Après que le général L Norstad, commandant en chef de l’OTAN, ait annoncé sa retraite, Kennedy nomme le général Lemnitzer, JCS chairman, à se poste. Cela libère un poste au sein du JCS, qui est repris par Taylor. Alors que la nomination au poste de JCS chairman se fait selon une rotation entre les trois forces (terre,mer ,air), Kennedy va imposer Taylor comme JCS chairman. La raison principale est que parmi les militaires seul Taylor soutient la nouvelle politique de guerre limitée, prônée par le département de la Défense.(cfr.Infra) Aussi, tous les généraux opposés à cette politique sont mis sur des voies de garage.[14] Uniquement, les généraux qui acceptent d’être subordonnés au pouvoir civil et qui comprennent la complexité de la sécurité nationale dans l’ère nucléaire sont maintenus. Le duo Taylor-McNamara a dès lors d’énormes pouvoirs dans le processus décisionnel.
Aussi, si le Viêt-nam comme nous le verrons intensifie la tension entre civils et militaires, le malaise est bien plus profond : un problème d’idéologie. « Depuis Hiroshima », comme le déclare Jean-Paul Mayer : « la perspective d’un affrontement mettant en jeu des armes nucléaires, par les conséquences qu’il laisse entrevoir, oblige le politique à le considérer de très près. La stratégie, autrefois l’art de mener les armées en campagne suivant son étymologie grecque, devient peu à peu métastratégie. Parce qu’elle met en cause l’existence même de la nation, elle devient à l’évidence une entreprise strictement réservée au pouvoir politique et à ses conseillers. » [15]
Cependant, comme l’analyse H. Kissinger : « les statistiques ne conduisent les hommes que jusqu’à un certain point, au-delà duquel entrent en jeu des valeurs plus fondamentales. En fin de compte, le métier militaire est l’art de commander, et s’il exige de nos jours des calculs plus précis que par le passé, il dépend néanmoins de facteurs psychologiques premiers difficiles à quantifier. Les autorités militaires se voyaient contraintes à concevoir des armes à partir de critères abstraits, suivre des stratégies auxquelles elles ne croyaient pas vraiment, et enfin mener une guerre qu’ils ne comprenaient pas. »[16]La majorité du temps, les militaires se sentent donc déchirés entre l’obédience aux autorités civiles et leur sentiment d’un énorme désastre.
McNamara applique donc au département l’organisation et les procédures utilisées dans le management : techniques de management, utilisation des ordinateurs, supervision stricte du budget, centralisation des informations…. En maintenant un contrôle sur le budget, les finances et la logistique, le secrétaire à la Défense renforce le contrôle des civils sur les militaires.
1.3. Le C.N.S.
McG. Bundy est nommé au poste de Conseiller à la sécurité nationale. Celui-ci fait du C.N.S. un ensemble plus compact par rapport à la période Eisenhower. Le Planning Board et l’OPC sont démantelés, ayant comme conséquence que le C.N.S. n’est plus composé que d’une dizaine d’hommes. Bundy se retrouve à la tête de ce qu’on a appelé le « mini département d’Etat » (= Little State Department).[17] Pour Kennedy, ce Little State Department, qui se réunit de manière régulière renferme plusieurs avantages[18] :
· reflète un certain ordre et une certaine régularité ;
· accroît l’esprit de corps ;
· facilite une meilleure communication ;
· par le biais de ces réunions et des échanges d’idées, il est plus aisé d’étudier les différentes alternatives.
McGeorge Bundy aménage également une Situation Room à la Maison Blanche, y installant un équipement électronique permettant un accès direct au département d’Etat, au département de la Défense et à la CIA. Cette Situation Room permet dès lors une meilleure coordination et un contrôle plus efficace des missions en cours.
Kennedy préférant des réunions ad hoc, informels au système prôné par Eisenhower, le C.N.S. est donc débarrassé de sa lourdeur bureaucratique. En pratique, cela revient à limiter le rôle du Conseil National de Sécurité et à renforcer les pouvoirs du Conseiller à la sécurité nationale, qui devient le bras droit du président.
Ainsi, la formulation de la politique étrangère, de sécurité et de la défense se concentre progressivement entre les mains du conseiller du C.N.S. et du secrétaire à la Défense, au détriment de l’influence des bureaucraties traditionnelles.
Le démantèlement du C.N.S. a également un effet sur le JCS. Sous Eisenhower des représentants du JCS étaient assignés au Planning Board et OCB. A travers ceux-ci, le JCS pouvait placer sur l’agenda du C.N.S certains points. Par son démantèlement, le JCS perd l’accès direct au président et donc quasi toute influence dans la prise de décision.[19]
A côté des deux secrétaires et du Conseiller à la sécurité nationale , Kennedy fait surtout appel à ce qu’il considère comme ses hommes de confiance : A. Schlesinger, R. Goodwin, M. Taylor, R. Kennedy et T. Sorensen. Quant à la question du Viêt-nam, Kennedy nomme le Deputy Secretary of Defense Roswell Gilpatric, à la tête d’un groupe de travail qui doit l’informer sur le Viêt-nam.[20]
1.4. Les services de renseignements
Les services de renseignements comprennent plusieurs organisations, dont la CIA, la DEA, le FBI,… Ces services comprennent à peu près 150 000 employés et un budget d’ensemble de 30 milliards de dollars. L’ensemble de ces agences sont supervisées par le DCI (Director of Central Intelligence). Le seul service de renseignements ayant joué un rôle significatif durant la guerre du Viêt-nam est la CIA. Durant la guerre du Viêt-nam nous avons au poste de DCI successivement J. McCone (1961-1965), W.F.Rabborn (1966), R.Helms, (1967-…) (Annexe :structure des services de renseignements)
1.5. Conclusion
La composition de la nouvelle administration se caractérise surtout par sa jeunesse(the best and the brightest) et son manque d’expérience. Les hommes forts de l’après guerre comme Kennan, R. Lovett, D. Acheson,… se retrouvent par leur âge sur une voie de garage.
Avant de relater les faits de la présidence Kennedy, il est important de consacrer un point à un aspect stratégique, qui permet une meilleure compréhension de l’évolution du conflit et de la politique menée : la réponse graduée.
[1] Comme le déclarait H.Truman, « I want to hear from you fellows on matters of foreign policy, but I don’t want you to base your views upon political considerations. In the first place, good policy is good politics. In the second place, you fellows in the State Department don’t know a damned thing about domestic politics. And I don’t want a bunch of amateurs playing around with serious business », D. RUSK, As I Saw It, London, ed. I.B.Tauris, 1991, p. 451.
[2] Ibidem, p. 451.
[3] H.T. NASH, op.cit, p. 68.
[4] P.de BRUYNE, La décision politique, Bruxelles, éd. Peeters, 1995, pp. 170- 172.
[5] Ch. P. DAVID, op.cit., pp.118 es.
[6] A.J. NATHAN, A.K. OLIVER, op.cit., p. 462.
[7] B. RUBIN, The State Department and the Struggle over US Foreign Policy, Oxford, Oxford university Press, 1984, p.119.
[8] H.KISSINGER, A la Maison Blanche, 1968-1973, (tome I),Paris, Fayard, 1979, p. 27.
[9] Ibidem, p. 29.
[10] Le JCS est créé en 1942 par F.D. Roosevelt afin de répondre aux exigences de la seconde guerre mondiale. Durant celle-ci le JCS établit la stratégie, les relations avec les alliés.
[11] H.R. McMASTER, Dereliction of Duty, New York, Harper Collins Publishers, 1997, p. 13.
[12] Ibidem,. pp. 20.
[13] Ibidem, pp.11-12.
[14] Ibidem, p. 22.
[15] J.-P. MAYER, Rand, Brookings, Harvard et les autres : les prophètes de la stratégie des Etats-Unis, Paris, Addim 1997, p. 71.
[16] H.KISSINGER, A la Maison Blanche 1968-1973, (tome I). op.cit., p. 36.
[17] Michael Forrestal (Asie de l’Est),Ralph Dungan (Amérique latine), Arthur Schlesinger (Europe), W. Rostow (Tiers-monde)sont R. Komer (aspects stratégiques et militaires)sont entre autres membres de ce mini département.
[18] J.T. NASH, op.cit., p. 117.
[19] H.R. McMASTER, op.cit., p. 5.
[20] B. RUBIN, op.cit., p.105
