Ce chapitre est important, car il permet de voir l ‘ évolution de la prise de décision sous Johnson et d’examiner les variables et facteurs ayant une influence dans le processus décisionnel. Ici encore l’analyse a comme but de tirer certaines conclusions.
Le chapitre est divisé en trois parties qui retracent l’évolution de la prise de décision. La première partie étudie la prise de décision sous Johnson de décembre 1963 à juillet 1965.Cette partie doit être abordée dans le prolongement du chapitre sur l’analyse de la décision sous Kennedy[1]. La deuxième partie analyse l’année 1966. Enfin, la troisième partie de ce chapitre examine la prise de décision entre mars 1967 et avril 1968.
3.1. 1963-1966 : Sur les traces de Kennedy ?
3.1.1. La structure collégiale
3.1.1.1. Les caractéristiques
Tout comme sous Kennedy le système décisionnel sous Johnson durant cette période est en théorie un système collégial dont les caractéristiques sont[2] :
1. le président se retrouve au centre de la prise de décision ;
2. les conseillers forment un groupe, une équipe ;
3. les informations atteignent les conseillers à travers les différents échelons de la bureaucratie ;
4. les conseillers individuellement ne fonctionnent pas comme filtres, mais le groupe filtre les informations à travers les débats.
5. les conseillers sont des généralistes ;
6. discussions informelles ;
7. action directe , plutôt qu’une longue procédure bureaucratique ;
8. résolution des problèmes entre les conseillers plutôt que dans un contexte d’une gestion organisationnelle ;
Si nous analysons ces caractéristiques et les appliquons à l’administration Johnson six de ces caractéristiques sont respectées (n° 1,2,5,6,7 et 8) Cependant, l’administration n’applique pas du tout les caractéristiques n° 3 et 4, qui sont les plus importantes. En outre, pour une application correcte d’un système collégial, il faut éviter de tomber dans une série de pièges qui peuvent fortement influencer la prise de décision. Or l’administration ne parvient nullement à les éviter.
En pratique, le système se caractérise par un président entouré par un nombre limité de conseillers qui n’hésitent pas à filtrer les informations sans débat et sans faire appel aux différentes bureaucraties.
Aussi, cette manière de travailler court évidemment le risque que les conseillers s’isolent de la bureaucratie et s’aliènent entièrement celle-ci. Elle met également en danger la recherche optimale des options, dont l’absence peut affecter la qualité de la prise de décision. De plus, l’exercice de la politique et l’exécution des décisions dépend des personnalités retenues qui doivent parvenir à former une vraie équipe où un débat sincère est possible. Dans le cas contraire, un système pareil est voué à l’échec.
3.1.1.2. Les lacunes de l’application de la structure collégiale
3.1.1.2.1. L’élitisme
Durant les années 1964 et 1965 Johnson, Bundy, Rusk et McNamara contrôlent toute la politique vietnamienne[3]. Au sein de ce groupe la majorité des décisions est prise sous l’influence de McNamara. D’ailleurs comme l’explique McG. Bundy en parlant de la période allant de février à juillet ; «(…) it’s very difficult for any of us to discuss in detail, because it is very much a product of what the president at the White House and McNamara at the department of Defense were saying to each other. »[4] Quant à G.Ball, il rapporte que: « McNamara brushed (our) cavets aside…. It was the quintessential McNamara approach. Once he had made up his mind to go forward, he would push aside the most formidable impediment that might threaten to slow down or deflect him from his determined course. »[5] Le système collégial entre 1964 et 1965 se caractérise donc par ce que J.Frankel appelle le primus inter pares pattern, c’est-à-dire, un membre du groupe domine les débats par sa position, par sa personnalité,…[6]
A côté de Johnson et du triumvirat, il arrive que d’autres conseillers participent à la prise de décision: A. Fortas,G.Ball, McNaughton ,Taylor, W.Bundy, Clifford et C.Lodge. De tous ces conseillers seul G.Ball fait partie du groupe des colombes. Ce n’est pas par hasard. Les conseillers sceptiques à l’égard de la politique menée au Viêt-nam et ayant obtenu leur poste grâce à leurs connexions avec le clan Kennedy – Harriman, Hilsman, Forrestal[7],…- perdent l’accès au président. Comme l’expliquent Tucker et Cohen : « in gaining control of the executive branch Johnson wanted men about him, loyal subordinates who owed their appointments to him[8].At the same time he needed continuity, appropriate skills, and experience in running the government. The result was a mixture of Kennedy holdovers, Johnson veterans and Johnson newcomers »[9]
D’un point de vue décisionnel cela n’est pas dénué d’intérêt, car Johnson écarte trois conseillers susceptibles de jouer le rôle d’avocat du diable et donc de remettre en question les décisions prises à l’égard du Viêt-nam. Toutefois, Johnson a l’intelligence de maintenir au sein de l’équipe décisionnelle quelques colombes afin de leur faire jouer le rôle d’avocat du diable.
3.1.1.2.2. Le rôle d’avocat du diable
Selon la définition reprise par A.L.George il faut comprendre par avocat du diable : « The devil’s advocate performs a role ; it is understood that the person performing this role will argue an unpopular position that should be considered, but which no one else will speak up for and which the devil’s advocate himself does no really favor. The fact that he is performing an accepted role and is not a genuine dissenter is designed, of course, to protect that person from incurring sanctions for challenging the group’s opinion or it’s leader’s view. Thus defined the limits as well as the potential utility of the role become manifest : for while the devil’s advocate introduces some diversity into the group’s deliberations or challenges some of the premises that enter into the leader’s judgment, he cannot persist in his challenge nor, even more important seek to develop a coalition within the group to oppose and, if possible overcome the majority. »[10]
Si nous suivons la définition à la lettre, le rôle d’avocat du diable n’est pas rempli par quelqu’un opposé à la politique suivie. Toutefois, en pratique souvent l’avocat du diable est un modéré, ou dans ce cas-ci une colombe, c’est-à-dire G.Ball. Toujours en faisant référence à la définition, nous voyons que l’avocat du diable ne parvient qu’à proposer des vues divergentes, mais ne parvient pas à les imposer. Un bon avocat du diable par contre parvient de manière subtile à influencer la prise de décision. Les exemples dans la politique américaine sont rares. [11]
Aussi pour qu’une personne puisse remplir le rôle d’avocat du diable sans tomber dans le piège de la définition, il doit avoir une forte personnalité et parvenir à convaincre une partie de l’administration du bien fondé de son action. Cela n’est nullement le cas avec G.Ball. Dans son rôle d’avocat du diable, Ball ne parvient pas à convaincre ni McNamara, ni Rusk, ni Bundy du danger d’un engagement irréfléchi au Viêt-nam. Comme le déclare J.Valenti, un conseiller du président Johnson, : « Had George been able to find any ally within the government to confirm his judgment, his opinions would have been extraordinarily effective »[12] En fait G. Ball, n‘a pas la stature d’un McNamara ou d’un Bundy. Aussi, comme lui dira Johnson : « You’re one of these can-do fellows too, George »[13] De plus, G.Ball a face à lui un mur dans la personne de son supérieur D. Rusk qui a une vision différente du rôle des Etats-Unis. Si pour Ball, les Etats-Unis sont une puissance atlantique, pour Rusk les Etats-Unis sont a two ocean nation.[14]
Seul, Moyers, secrétaire de presse, au sein de l’administration rejoint assez rapidement la position de Ball. Le rôle de Moyers est non-négligeable puisque son rôle en tant que secrétaire de presse lui permet de jouer d’ intermédiaire entre le président et G.Ball.(Cfr. Infra)[15] Comme Moyers le déclarera lui-même : « Johnson knew that I hadn’t made up my own mind about Vietnam and that I would be a sympathetic corridor for Ball’s access to him. » [16]
Aussi sous l’administration Johnson le rôle d’avocat du diable remplit une série de fonctions qui la serve. Ainsi le rôle d’avocat du diable[17] :
1) donne l’impression aux conseillers d’analyser toutes les options ;
2) permet au président de contrôler les conseillers opposés à la politique prônée ;
3) permet à l’Exécutif d’être mieux préparé à l’égard des médias ou de l’opinion publique ;
4) permet d’améliorer les relations avec l’opinion publique en donnant l’impression d’examiner toutes les options ;
5) satisfait la volonté de la part des faucons de maintenir les colombes afin de donner l’impression à ceux-ci et à l’opinion que la prise de décision se fait en toute clarté, de manière démocratique ;
6) joue un rôle important dans les relations avec l’opinion publique. C’est lui qui rédige les réponses aux critiques, qui utilise un langage conciliateur dans les discours présidentiels.
Par conséquent, le pouvoir de l’avocat du diable dans la prise de décision est inexistant. Ce qui n’est pas étonnant puisque Johnson attache une grande importance à la pensée de groupe, qui ne tolère pas les avis déviants.
3.1.1.2.3. Le Tuesday Lunch et la pensée de groupe
Afin de limiter les fuites et faciliter les discussions concernant la politique étrangère Johnson instaure le Tuesday Lunch. Le Tuesday Lunch est mis en œuvre le 4 février 1964, mais devient un vrai organe décisionnel à partir de mars 1965, remplaçant les réunions du C.N.S., trop formelles. Comme le déclare D. Rusk : « We’d have a full discussion, and it was in a relaxed fashion. We could debate with each other, we could expose different points of view, we could look at all the alternatives, we could talk about the attitude other personnalities and individuals such as senators or leading congressmen. It was a most valuable instituion and made a great difference to the ease of working relationships among those who were carrying the top responsability. »[18] La majorité des décisions sur le Viêt-nam est prise durant les Tuesday Lunches, auxquels participent à l’origine McG. Bundy, McNamara et D. Rusk[19]. Aucun remplit le rôle d’avocat du diable. A en croire Bundy, cela a été une requête de McNamara, qui arrange bien Johnson.[20] L’objectif principal de Johnson comme l’expliquent Cohen et Tucker : « was fundamentally at fault in not providing room for dissent. None of the principal advisers he met with regularly in the Tuesday luncheons offered the kind of dissent on Vietnam that Undersecretary of State G Ball did in the National Security Councils meetings. »[21] Les militaires n’y sont pas conviés. Les Tuesday Lunches renforcent donc le pouvoir décisionnel du triumvirat, dont en particulier ceux de McNamara, le plus autoritaire et confiant des trois. D’un point de vue théorique nous avons à faire au principe de groupthink.
Le principe de groupthink ( pensée de groupe) a été développé par I. L. Janis. Selon I.L.Janis : « The more amiability and esprit de corps among the members of a policymaking in-group, the greater is the danger that indépendant critical thinking will be replaced by groupthink, which is likely to result in irrational and dehumanizing actions directed against out-groups. » Le fait que des décisions importantes se prennent à l’intérieur d’un groupe limité peut entraîner une diminution sensible de la qualité des décisions. La tendance à l’homogénéité au sein d’un groupe fait en sorte que les décideurs ne tiennent pas compte de toutes les options, puisqu’ils partagent les mêmes valeurs et croyances. En outre, en tant de crises, ce groupe prend ses distances par rapport à la bureaucratie, ce qui entraîne un examen incomplet de l’information. Dès lors, le groupe recherche surtout le consensus, en rejetant les points de vue dissidents. La pensée du groupe restreint donc le débat et la critique.
Janis et Mann exposent l’influence de huit symptômes qui favorisent la tendance à la conformité parmi un groupe Entre les guillemets se trouvent des exemples développer dans les chapitres précédents [22]:
A. L’illusion de l’invulnérabilité, qui crée généralement un excès de confiance amenant les décideurs à prendre des risques inutiles dans leur appréciation trop optimiste d’une situation. (ex. la politique suivie durant tout le conflit)
B. Un effort constant de justification des décisions prises, contribuant à renforcer certaines perceptions collectives qui en retour, solidifient la croyance en la validité des choix de première heure effectués par le groupe, sans aucune considération critique des implications de ces choix. ( ex. la théorie de la réponse graduée)
C. Une croyance très forte dans la supériorité intellectuelle et morale du groupe. Celui-ci finit par croire que ses perceptions sur un problème sont une juste appréciation de la réalité. (les Whiz Kids)
D. Une simplification des perceptions au point qu’elles deviennent stéréotypées, déshumanisant considérablement par le fait même le problème ou l’ennemi s’il y a lieu. (ex.la théorie des dominos)
E. La prédominance de formes d’autocensure personnelle, au point où les membres du groupe écartent toute idée qui pourrait aller à l’encontre du consensus et de la vision du groupe. (ex.les jeux de simulation, la disparition du rapport McCone en avril 1965,…)
F. Le fait que les décideurs finissent par croire à leur unanimité réelle autour d’une décision. (ex toutes les décisions prises entre 1964 et 1965)
G. La présence de barrières psychologiques qui empêchent la remise en question de cette unanimité, en filtrant les jugements, les informations et les opinions contraires provenant de l’extérieur, qui menaceraient le consensus. En effet comme l’illustre R.K. Betts : « the administration had to justify its policy. As involvement grew, the bureaucracy became less responsible for reporting the truth than for making the war effort successfull. As high policy makers became more committed, they developed a vested interest in optimistic readings of events, and the high officials’minions became increasingly susceptible to pressures to provide such interpretations where ambiguity allowed. »[23] Ainsi, beaucoup de rapports seront altérés, déformés,…
H. La présence de pressions en faveur du conformisme, qui rendent extrêmement ardues les dissensions parmi ceux qui voudraient mettre à l’épreuve les idées communes et les perceptions du groupe. Ainsi, toute contestation est soumise à deux restrictions :
1. interdiction de communiquer doutes ou contestations à une tiers personne qui bénéficieraient à l’opposition.
2. contestations et critiques ne sont possibles que dans des limites acceptables, ne déviant pas trop de la ligne politique suivie. (ex G.Ball)
Aussi, s’il est important de poursuivre dans la prise de décision une certaine voie, cette politique devient suspecte dans plusieurs cas :
a. quand les convictions ne sont plus fondées
b. quand les décideurs manquent d’observer des faits contraires à leur conviction
c. quand ils refusent d’analyser les arguments divergents.
Or, il y a une absence totale de réévaluation de la situation choisie durant ces années. Il y a maintien des choix, malgré que certaines voix s’élèvent estimant que les choix s’avèrent un échec. Aussi, on reste loyal au groupe et la décision prise par celui-ci, même si les conséquences de cette décision sont mauvaises.
3.1.1.2.4. Le principe du bolstering
Au moment de décisions importantes, les options présentées sont souvent de fausses options. Que soient proposées trois ou cinq options, la majorité du temps, respectivement deux ou quatre options s’excluent automatiquement. L’option restante est celle qui permet le maintien du consensus. Dans la théorie de la prise de décision, on appelle cela le bolstering. Par ce dernier il faut comprendre : « the psychological tendency under certain conditions of decisional stress to increase the attractiveness of a preferred option and doing the opposite for whichone is inclined to reject. The expected gains from the preferred alternative are magnified and its expected costs/risks are minimized. Similarly, the expected gains from rejected alternatives are downgraded, their expected costs/risks are magnified.»[24] Cette pratique est évidemment accompagnée d’une distorsion de l’information.
3.1.1.2.5. Manoeuvres afin d’affecter l’information
Une grande partie de l’information qui arrive est sélectionnée de telle façon que seul les informations sont retenues qui soutiennent une politique bien déterminée. Afin d’arriver à leurs fins, les conseillers et autres utilisent une série de pratiques. Toutes ces pratiques, nous les avons vues de manière implicite à travers la relation des faits. Aussi entre les guillemets, vous retrouvez un exemple de chaque point [25]:
1) rapporter uniquement les faits qui soutiennent la position établie (ex. mémorandum du 27 janvier 1965)
2) structurer les rapports de telle façon que le décideur ne voit uniquement que ce que le conseiller veut qu’il voit. (ex. conclusions du NSC Working group, novembre 1964)
3) ne pas rapporter des faits qui remettent en doute la voie suivie.( ex. de manière générale les rapports militaires)
4) réclamer des études de ceux qui vous donnent les conclusions désirées.( ex . Wise Men[26], Eisenhower,…)
5) rester à l’écart de conseillers qui pourraient rapporter des faits contraires à la politique suivie. (ex. les distances par rapport à Fullbright ou Ball)
6) circonvenir les canaux officiels.
Nous observons donc que la structure collégiale sous Johnson se caractérise par une série importante de défauts, qui influencent de manière négative la prise de décision.
3.1.2. L’approche cognitive : le syndrome de Munich
Tous les présidents de Truman à Johnson[27] sont influencés par le syndrome de Munich. L’échec des démocraties dans les années trente contre l’agression totalitaire entraîne la Seconde Guerre mondiale. Après cette guerre, le nazisme et Hitler sont remplacés par le Communisme et Staline, comme menaces aux démocraties. Pour Washington, le danger est identique et dès lors des leçons doivent être tirées de Munich. Les problèmes en Turquie, Grèce et Iran, le blocus de Berlin, Prague tout comme la perte de la Chine, renforcent cette analogie, qui va mener à la théorie des dominos.
Tout comme Munich, la théorie des dominos se construit à partir d’une agression d’un ennemi. Par conséquent, ayant Munich en mémoire, il est exclu de mener une politique d’apaisement ou de compromis à l’égard de l’agression, même si cela se déroule à la périphérie.
Aussi, la période entre Munich et Pearl Harbor marque fortement toute cette génération de politiciens américains. Ainsi Cohen et Tucker déclarent :« the lessons he(Johnson) and his generation drew from these years (Munich à Pearl Harbor) were graven on their minds [28]:
1. That the United States had erred in retreating into isolationism after World War I and must hereafter play a leading rôle in world affairs ;
2. That appeasement of aggressors was folly, that they must be met from the beginning with firmness and force if necessary ;
3. That the United States had been imperiled by military weakness and must always have sufficiency and readiness in the future.
When WW II ended, these articles of faith moved over to undergird policy in the Cold War :
1. The United States must fulfill its commitments and maintain its reliability as world leader and all ;.
2. until situations of strength had been created and the fundamental purposes of communist powers had changed, the function of diplomacy was registering situations created by force or threat of force and keeping allies in line ;
3. adequate defense depended on projection overseas of American power, on the credibility of its deterrence, and therefore on its willingness if necessary to use force. »
Ainsi, l’expérience des années trente, suivie par la seconde guerre mondiale, établit un monde dominé par un nombre limité de dogmes[29] :
a. un système bipolaire : le monde libre, le monde communiste ;
b. les régimes communistes sont agressifs implicitement et ont comme objectif de conquérir le monde ;
c. inexistence de conflits local en tant que tel, toujours une provocation des communistes ;
d. une politique d’apaisement et de compromis est non seulement inefficace, mais également suicidaire ;
Cette image va être très forte dans les années cinquante, et va persister dans les années soixante, malgré des changements importants dans le système international. Ainsi, pour beaucoup au sein de l’administration, l’abandon du Viêt-nam n’amènera pas la paix, car ils ont appris de la période hitlérienne que le succès d’une agression nourrit l’appétit de l’agression.
Dans son discours du 7 avril 1965, Johnson déclare : « We are also there because there are great stakes in the balance. Let no-one think for a moment that retreat from Viet-nam would bring an end to the conflict. The battle would be renewed in one country and then another. The central lesson of our time is that the appetite of aggression is never satisfied. To withdraw from one battle field means only to prepare for the next. We must say in Southeast Asia – as we did in Europe – in the words of the Bible : « Hitherto shalt thou come, but no further. » »[30] En juillet 1965, pour justifier l ‘envoi de troupes, Johnson déclare : « (…) nor would surrender in Viet-nam bring peace, because we learned from Hitler that success only feeds the appetite of aggression.(…) »[31]
Cette théorie de l’agression est partagée à l’origine par la majorité des conseillers et par le Congrès. Seul G. Ball et la CIA s’opposent à cette théorie des dominos et à l’analogie de Munich. Cependant en publique, G.Ball maintient le point de vue de l’administration. Ainsi,G. Ball déclare en mai 1965 : « we have…come to realize from experience of the past years that aggression must be dealt with where ever it occurs and no matter what mask it may wear… In the 1930s Manchuria seemed a long way away….Ethiopia seemed a long way away. The rearmament of the Rhineland was regarded as regrettable but not worth a shooting war. Yet after that came Austria, and after Austria, Czechoslovakia. Then Poland. Then the Second World War. The central issue we face in South Vietnam….is whether a small state on the periphery of Communist power should be permitted to maintain its freedom. And that is an issue of vital importance to small states everywhere. » [32]
Dans un rapport remis début juin 1964 au président Johnson, la CIA estime qu’il est peu probable qu’à l’exception du Cambodge et du Laos, les autres pays soient une proie pour le communisme. Si le rapport établit également que cela endommagera le prestige américain dans l’Asie du Sud-Est, il estime que tant que les bases de Guam, Philippines, Okinawa,… restent américaines, les Américains pourront défendre leurs alliés contre une attaque chinoise ou nord-viêtnamienne.[33]
Dans ce contexte, il est certain que la perception par Johnson de l’histoire a un impact décisif sur la décision d’escalader le conflit, tout comme la perception de l’histoire a un impact sur Eisenhower et Kennedy sur la volonté de se maintenir au Viêt-nam.
Johnson sait que la chute du Viêt-nam serait préjudiciable à son administration. Il n’hésite d’ailleurs pas à comparer la chute éventuelle du Viêt-nam avec la perte de la Chine : « I knew that H. Truman and D.Acheson had lost their effectiveness from the day the communists took over China. I believed that the loss of China had played a large role in the rise of Joe McCarthy. And I knew that all these problems, taken together, were chickenshit compared with what might happen if we lost Vietnam. »[34]Cette approche peut entraîner des conséquences majeures dans la prise de décision.
Une politique choisie par ce que idéologiquement correcte, peut persister pendant des années malgré son échec, ceux qui la préconisent ne la remettant pas en question.[35] Dans son article, How could Vietnam happen, J.C. Thomson explique très bien le problème : « Men who have participated in a decision develop a stake in that decision. As they participate in further, related decisions, their stake increases. It might have been possible to dissuade a man of strong self-confidence at an early stage of the ladder of decision ; but it is infinitely harder at later stages since a change of mind there usually involves implicit or explicit repudiation of a chain of previous decisions. To put it bluntly : at the heart of the Vietnam calamity is a group of able, dedicated men who have been regularly and repeatedly wrong – and whose standing with their contemporaries, and more important, with history, depends, as they see it, on being proven right. These are not men who can be asked to extricate themselves from error. »[36]
Même si à partir de 1966 la théorie des dominos est remise en question, l’intérêt de réputation lui se maintient. Comme le déclare Stanley Karnow : « Avec une administration réaffirmant dans tous ses discours sa détermination à arrêter le communisme en Asie du Sud-Est, le Président ne pouvait faire marche arrière sans porter atteinte au prestige du gouvernement américain – et cette considération deviendrait par la suite la principale raison de l’engagement des Etats-Unis au Viêt-nam »[37]
Dans son discours d’inauguration par exemple, l’ambassadeur Taylor déclare en juin 1964 : « Failure in Southeast Asia would destroy U.S. influence throughout Asia and severely damage our standing elsewhere throughout the world. It would be the prelude to the loss or neutralization of all of Southeast Asia and the absorption of that area into the Chinese empire. »[38]
En 1965 et ensuite en 1966[39] McNaughton déclare que les raisons de l’engagement américain au Viêt-nam sont pour [40]:
70% éviter une défaite américaine humiliante, car notre réputation est en jeu.
20% éviter que le Sud tombe dans les mains du communisme.
10% permettre au peuple du Sud d’avoir de meilleures conditions de vie
Comme l’explique Webster : « While the loss of this territory would make it somewhat easier for the Communists to launch new attacks, this is less important than the cost of the change in the American image that policy-makers believe a defeat would entail. »
3.1.3. La variable bureaucratique
Nous analysons de manière générale dans ce point le fonctionnement de la bureaucratie dans les différents départements afin de voir si celui-ci forme un frein dans la prise de décision et dans l’exécution de la décision.
Dans ce contexte les départements, agences,… ayant des missions à remplir, cherchent selon M.H.Halperin à maintenir ou à améliorer leur autonomie, leur moral, leur essence, leurs rôles et missions et leur budget attribué. Ce qui suit s’appuie partiellement sur l’excellent article de H.M. Halperin, Why bureaucrats play games.
3.1.3.1. L’autonomie
Les membres d’une bureaucratie sont convaincus d’être dans une meilleure position que d’autres afin de déterminer quelles tâches leurs reviennent et comment ils peuvent remplir leurs missions de la meilleure façon possible. Aussi, ils attachent une grande importance au contrôle de leurs propres ressources. Un exemple est le conflit entre militaires et civils sur leurs tâches respectives. Pour l’administration Johnson, les militaires doivent être plus des généralistes que des militaires : « I look to the Chiefs… to be more than military men »[41] Cependant les Etats-majors n’acceptent pas cette perspective, car elle suppose une soumission de ceux-ci aux civils. Le refus d’accepter ce rôle plus politique va de pair avec le refus d’accepter que le Pentagone soit dirigé par des analystes civils (cfr. supra).
Dès lors, il semble bien qu’il y ait une volonté de la part de l’administration d’écarter les militaires de la prise de décision. McNamara d’ailleurs n’hésite pas à déclarer à Johnson en mars 1964 concernant les militaires : « …Divide and conquer is a pretty good rule in this situation. And to be quite frank, I’ve tried to do that in the last couple of weeks and it’s coming along pretty well. »[42]
Ainsi, Johnson, reposant surtout sur ses conseillers civils, a peu de contacts avec les militaires. Durant la période 1965-1968, il voit le Chef d’Etat-major une fois par semaine, et jamais seul. Quant aux Tuesday Lunches, aucun militaire n’y participe de manière régulière avant la deuxième moitié de 1967.[43] Cette tension entre civils et militaires a évidemment une influence négative sur la prise de décision et sur son exécution.
3.1.3.2. Le moral
Une organisation ne peut fonctionner que si son personnel est motivé, que si son travail est apprécié, que si son rôle est important,…. Ainsi, il arrive que les fonctionnaires résistent à des changements dans le cas où ils sont persuadés, que cela affecte le moral de l’organisation, même si ces changements améliorent l’efficacité de l’organisation Un exemple concernant le Viêt-nam est celui du tour de service (tour of duty). Très vite l’Etat-major au Viêt-nam réalise que le tour de service des officiers devrait être prolongé d’un à deux ou trois ans afin d’améliorer les performances de l’armée. Pourtant, l’armée refuse invoquant que cela entraînera une répercussion sur le moral des officiers, car ceux ayant une expérience de combat bénéficieraient plus facilement d’une promotion. Par conséquent, il est préférable d’envoyer le plus d’officiers possibles afin d’éviter cette situation.
3.1.3.3. L’essence
Chaque organisation a une vue claire de ce qui est et devrait être l’ essence de sa tâche, de son rôle. Ainsi dans l’armée de l’air l’essence, l’entité est le SAC (Strategic Air Command) et le TAC (Tactical Air Command). Par contre, le transport de troupes est considéré comme ne faisant pas partie de l’essence de leurs missions. Ce qui entraîne des conflits entre l’armée de terre et de l’air. Cette dernière ne voulant pas transporter des troupes terrestres. Un autre exemple concerne l’armée de terre et les forces spéciales (Bérets verts). Ces dernières ne sont pas considérées comme faisant partie de l’essence de l’armée de terre. Cette situation provoque évidemment des conflits entre les différentes branches de l’armée, entraînant un dysfonctionnement de celle-ci. Un troisième exemple concerne le département d’Etat. La tâche principale de celui-ci est la politique étrangère, mais non la récolte d’ informations pour le C.N.S.
3.1.3.4. Rôles et missions
Ce point rejoint le point sur l’essence, car il concerne le conflit entre les différents départements et agences pour le contrôle de certaines missions et le rôle que ces organisations remplissent dans l’organigramme décisionnel. Un exemple, que nous avons développé est la compétition que mène le département d’Etat et de la Défense durant tout le conflit vietnamien. Ce conflit influence le point de vue et les positions prises par les départements qui sont présentées à l’Exécutif. ( cfr. supra la mission Krulak- Mendenhall de septembre 1963 sous Kennedy , les missions Rolling Thunder et le problème des cibles)
En outre, il arrive fréquemment que les départements et agences calculent comment certaines options peuvent affecter les missions et rôles futurs du département ou de l’agence. Par conséquent, ils ne proposent ou ne soutiennent pas les options qui pourraient entraîner des changements de mission ou de rôle à leur détriment. Ces disputes entre différents départements ou corps de l’armée affectent évidemment les informations rapportées aux échelons supérieurs.
3.1.3.5. Le budget
Chaque bureaucratie examine les options ou décisions en fonction de l’effet potentiel sur son budget. Au moment de la Vietnamisation, l’establishment militaire réalise qu’un retrait du Viêt-nam aura des conséquences sur le budget et c’est une des raisons pourquoi à l’origine l’establishment militaire va s’y opposer.
Ainsi toute analyse au sein de la bureaucratie se fait de manière partisane. De plus, les débats sont souvent faussés. Ce ne sont pas toujours ceux qui ont le plus de compétences qui prennent les décisions, mais bien ceux qui ont le plus d’influence et contrôle sur l’information. Ce phénomène est décrit par S.Hoffmann de la manière suivante : « There inevitably occurs a subtle (or not subtle) shift from the specific foreign-poicy issue to be resolved, to the positions, claims, and perspectives of the participants in the policy machine. The demands of the issue and the merits of alternative choices are subordinated to the demands of the machine and the need to keep it going. Administrative politics replaces foreign policy. »[44]
Nous voyons donc que les différentes bureaucraties des différents départements prennent des positions afin de protéger leurs départements contre d’autres départements ou contre l’Exécutif. Ce processus affecte de manière sérieuse la prise de décision et limite le pouvoir décisionnel de l’Exécutif. Aussi, la décision qui émerge de ce jeu entre les différentes bureaucraties répond de manière générale à une dynamique interne plutôt qu’aux exigences de la politique étrangère. Cela a comme conséquence que souvent on n’ a pas du tout de politique ou seulement une politique de compromis ou une politique contradictoire,…
Comme l’explique H.M Halperin : « Every President needs to know how bureaucratic interests interact, in order to be the master rather than the prisoner of his organizations, and also in order to mold the rational interests of the bureaucracies into the national interests as he sees it. »[45]
Le premier responsable de ces querelles bureaucratiques est le président. Aussi bien Kennedy, que Johnson négligent le rôle primordial joué par le C.N.S., qui est celui d’une institution neutre devant apaiser les conflits entre les différentes bureaucraties. Or, ils font du C.N.S. par le biais du Conseiller à la sécurité nationale, une nouvelle organisation, concurrente aux autres. (cfr. également le point 3.2.1.)
3.1.4. La variable d’ordre individuel
Comme nous l’avons fait pour chaque président, il n’est pas dénué de sens d’aborder la personnalité, la carrière politique,…. [46] Cela permet de mieux comprendre la prise de décision.
A travers toute sa carrière politique, quand confronté à des situations délicates, Johnson tente toujours à ce positionner au milieu, tout en parvenant à imposer ses vues. En faisant des concessions aux parties concernées sans donner à celles-ci ce qu’elles veulent, il parvient à maintenir les controverses et les points de vue dissidents sous contrôle. Comme le déclare Clifford : « Johnson acted more like a legislative leader maintaining consensus among his divided colleagues than a commander in chief running a war. »[47] Sa politique se caractérise par une minimisation de l’information reçue, afin d’avoir l’impression d’avoir la situation bien en main. Comme le déclare C-P David : « C’est la solution la plus simple et plus efficace, mais aussi celle qui engendre les plus grands dangers, si le décideur s’entête, malgré des signes évidents de fausse route, compromettant en cela la qualité et la rationalité de son choix. » [48]
Selon Tucker et Cohen : « Johnson could not tolerate not being in command and so he tackled problems he did not always understand. His shooling had been poor, his travels overseas severly limited, his reading even more so »[49]Ce qui confirme la phrase de P Geyelin : « King of the river, he was stranger to the open sea »[50] En effet, la politique étrangère de Johnson, se caractérise par les clichés, les stéréotypes.(cfr. supra l’approche cognitive) Ainsi Johnson, mais également ses conseillers, ne perçoivent pas assez rapidement les changements dans le système international. Aussi d’une certaine façon il lui manque l’intuition, l’instinct,…
Il semble à en croire C. Cooper que Johnson a également une personnalité intimidante et impressionnante, n’appréciant pas les opinions divergentes ou les personnes le contredisant. Cooper se rappelle qu’à la fin des réunions quand il voulait exprimer son désaccord, il n’en était pas capable.[51] Comme l’illustre D Kearns : « For five years between 1963-1968, Johnson dominated public life in Washington to such an extent that the cabinet was his cabinet,the Great Society was his program, the Congress his instrument. »[52] Le seul moment où Johnson accepte la critique est à l’occasion d’ un tête-à-tête avec ses très proches collaborateurs.
Sa politique se caractérise aussi par le wishfull thinking , qui consiste à prendre ses désirs pour des réalités. Le président espère ainsi qu’une situation défavorable finira par faire place à une conjoncture meilleure. Une autre caractéristique de Johnson est qu’il fonctionne par mémorandum ou par téléphone et donc a peu de contacts personnels avec ses conseillers. (ó Eisenhower, Kennedy)
La personnalité et le style de L. Johnson contribuent donc en partie à la fragmentation du processus décisionnel. Johnson ne pousse pas, contrairement à Eisenhower, ses conseillers à examiner les différentes alternatives possibles ou à jouer lui-même le rôle d’avocat du diable.
3.1.5. Les groupes de pression : le complexe militaro-industriel
Durant la guerre la majorité des firmes appartenant au complexe militaro-industriel n’hésitent pas à exercer des pressions, surtout les firmes étant dépendantes du Pentagone pour plus de la moitié de leur vente : AVCO (75%), Collins Radio (65%), General Dynamics (67%), Lockheed (88%) Martin-Marietta (62%), McDonnel-Douglas (75%), Northrop (61%),…[53] Aussi, ils n’hésitent pas à exploiter toute opportunité pour décrire le Viêt-nam du Nord, l’Union soviétique et la Chine comme un bloc monolithique dangereux et hostile aux intérêts américains.
S’ il est difficile, par manque d’information sur le sujet, d’analyser l’influence de ces groupes représentants le complexe militaro-industriel, il est certain que son influence est tout sauf négligeable aussi bien au sein du Congrès, qu’au sein du Pentagone. Concernant ce dernier, il faut savoir que la majorité des firmes recrutent des anciens gradés, afin qu’ils exercent leur influence dans leurs relations au Pentagone. Quant à l’influence du complexe militaro-industriel au Congrès, un exemple sera plus explicite. Le fait d’être faucon ou colombe est lié aux dépenses militaires dans le pays. Indifféremment qu’un sénateur soit démocrate ou républicain, du Nord ou du Sud, plus l’impact des dépenses du département de la Défense est grand dans son Etat, plus il y a des chances qu’il soit faucon. Ainsi six des vingt sénateurs des dix Etats les plus dépendants des commandes du département de la Défense font entre 1964-1968 parti du groupe des durs au sein des faucons , seul deux des vingt font parti du groupe des durs au sein des colombes. Un des deux n’est pas réélu en 1968, tous les faucons sont réélus haut la main.[54]
Ainsi, on voit que les groupes de pression par le biais des représentants et le Pentagone ont une influence indirecte mais non-négligeable dans la prise de décision.
3.1.6. La propagande
La propagande est menée aux Etats-Unis par l’USIA (United States Information Agency) La mission de l’ agence consiste à mener des opérations de propagande et des missions informelles à l’étranger au nom du gouvernement américain. Son activité la plus connue est Voice of America, un réseau mondial de radios. Les différentes administrations font régulièrement appel à cette agence durant le conflit vietnamien afin de rendre leur politique de propagande la plus efficace possible. Par propagande il faut comprendre la définition donnée par Jowett et O’Donnel : « Propaganda is the deliberate and systematic attempt to shape perceptions, manipulate cognitions, and direct behavior to achieve a response that furthers the desired intent of the propagandist. »[55] La propagande a donc comme objectif premier de convaincre l’opinion américaine de percevoir le conflit comme l’administration le veut : un conflit contre le Viêt-nam du Nord, soutenu par le bloc communiste.
Un exemple de cette politique de propagande est la suspension des bombardements en mai 1965 où l’administration américaine se fait passer pour la victime (cfr.supra). Un autre exemple : l’annonce d’une ouverture de négociations ou la réaffirmation de l’engagement américain à l’égard des alliés se fait de manière fortement médiatisée soit par le président, soit par son secrétaire à la Défense ou son secrétaire d’Etat. Par contre les remaniements dans l’engagement américain au Viêt-nam sont divulgués, afin de passer inaperçus, parmi les informations quotidiennes annoncées par des fonctionnaires de second rang. Ainsi l’annonce officielle en juin 1965 par un Press officer du département d’Etat que les troupes américaines auraient également une tâche offensive et non plus seulement une tâche défensive en est l’exemple parfait.[56]
A côté de cette propagande visant l’opinion publique américaine, une autre politique de propagande a également lieu, mais cette fois-ci à l’égard des gouvernements alliés. L’objectif n’est pas seulement d’informer les gouvernements alliés avant des développements nouveaux, mais également de réaffirmer les objectifs américains parfois en contradiction avec certaines déclarations publiques. Ces informations permettent également à ces gouvernements d’influencer leur opinion publique en les divulguant. Ce sera surtout le cas en Angleterre et en Allemagne.
Nous observons donc que les Etats-Unis afin de ne pas se faire influencer dans leur prise de décision par leurs alliés, vont à travers leur politique de propagande essayer d’expliquer leurs objectifs aux gouvernements alliés. Ces derniers essaient si nécessaire de les expliquer à leur propre opinion publique.
De cette façon, Washington maintient le bloc occidental le plus homogène possible et évite toute critique ou influence extérieure dans sa prise de décision. Ainsi même la France de de Gaulle qui est opposée à la politique américaine, évite d’envenimer les relations avec les Etats-Unis. L’exemple le plus concret est le refus de la France d’organiser le procès Russel sur les crimes de guerre perpétrés par les Etats-Unis au Viêt-nam, la France invoquant le respect de la souveraineté de l’Etat-nation. Le procès fictif aura lieu à Stockholm, mais n’aura pas la médiatisation qui l’aurait pu avoir en France, pays des Droits de l’Homme.
Afin d’améliorer sa politique de propagande en Europe, l’administration Johnson n’hésite d’ailleurs pas à rassembler des informations sur l’efficacité de sa politique de propagande et cela par le biais d’articles parus dans les journaux, de sondages, de manifestations,… Après avoir analysé les données, l’administration à travers l’USIA, tente alors d’améliorer, de modifier sa politique de propagande. Il y a donc une procédure de réévaluation (feed-back).
En définitive, cette propagande sert à influencer l’opinion publique tout comme une partie du monde international en jouant sur la perception des faits et non sur les faits réels. Cela a une conséquence non-négligeable dans la prise de décision. Vu la manipulation de l’opinion publique à travers la propagande, Johnson est convaincu qu’il mène une politique qui tient compte des dilemmes. (cfr. supra). Or le fait de manipuler une des trois variables (« consensus/support ») des dilemmes, fausse l’équilibre entre les trois variables et donc la prise de décision .
3.1.7. La variable systémique
Ayant analysé l’influence du système international à travers les faits, nous n’y revenons pas dans cette partie.( cfr. ex. le conclusions du Working Group en novembre 1964, les raisons de Rolling Thunder,… )
3.1.8. Conclusion
A partir des faits et de l’analyse des variables, il y a moyen maintenant de décrire le processus décisionnel de Johnson. Nous le faisons, tout comme nous l’avons fait pour les présidents précédents à partir du schéma Sui Generis.
En reprenant le schéma, nous observons que Johnson de façon générale reprend le système appliqué sous Kennedy : un système décisionnel élitiste, fermé, à certains moments impérialiste, et se voulant rationnel. Or la prise de décision, tout comme sous Kennedy et contrairement à Eisenhower, est tout sauf rationnelle. La raison principale de cet échec se situe au niveau de la structure décisionnelle : la structure collégiale. Ce n’est pas la structure collégiale que nous remettons en question mais bien l’application que l’administration en fait.. De manière générale, l’application d’une structure collégiale entraîne des abus, des excès de pouvoir. (cfr. 3.1.1.), ayant comme conséquence un système décisionnel fermé, oligarchique où la pensée de groupe est primordiale.
Cela a des conséquences importantes dans le processus décisionnel. Quelques exemples :
Ø toutes les options et hypothèses ne sont pas analysées.( ex . ouverture de négociations, l’abandon de la guerre limitée ;
Ø le président est dépendant d’une seule source d’information. (entre 1963-1965, la principale source d’information est McNamara) ;
Ø une option n’a été analysée que par les défenseurs de cette option (la politique de guerre limitée est analysée uniquement par Taylor et McNamara) ;
Ø absence d’experts[57] ;
Ø ….
Le danger de cette adaptation du système collégial est d’éviter l’examen du pour et du contre de telle ou telle décision et d’accepter d’office le consensus. Aussi malgré qu’une prise de décision par un groupe de pensée est une chose positive, souvent cet avantage de prendre les décisions en groupe est perdue par des pressions psychologiques qui surviennent quand un groupe, travaille de manière intense ensemble, partage les mêmes valeurs et est confronté à une crise qui met tout le monde sous pression. Plus il y a un esprit de corps au sein du groupe de prise de décision, plus grand est le danger que la pensée critique individuelle sera remplacée par la pensée de groupe. Aussi la prise de décision du groupe de pensée se caractérise par une certaine pauvreté, puisqu’elle mène à des solutions inadéquates. Le vrai pouvoir demeure donc concentré au sommet de l’échelle décisionnelle, soit le département de la Défense, soit le Conseiller à la sécurité.
Cette approche pose un grand problème au niveau de l’exécution des décisions prises. En effet, la plupart du temps l’administration exécutant les décisions, ne connaît pas ou peu le contexte dans lequel les décisions ont été prises. Aussi souvent il leur est impossible d’anticiper puisque McNamara et Rusk sont réticents à discuter des délibérations avec leurs assistants de peur qu’elles soient remises en question par ces derniers. Ce système fermé pose également un autre problème : aucune proposition ne vient d’en bas. Sous Eisenhower, le Planning Board rassemble et étudie les propositions faites par les différents départements et agences. Sous Johnson ce n’est pas le cas
Par rapport à la présidence de Kennedy,où le Congrès a un rôle passif, le Congrès n’est pas tout à fait exclu de la prise de décision et cela par le biais des comités(Cfr. ). Il y a une consultation régulière entre les conseillers de Johnson et certains comités du Congrès (Senate Foreign Relations Committee, Armed Services Committee,….)[58]Toutefois, ni le Congrès,ni l’opinion publique parviennent à jouer un rôle important dans la prise de décision vu la manipulation de ceux-ci par l’administration. Aussi, la scission entre l’équipe décisionnelle et les forces organisées est de plus en plus importante.
3.2.1966:Tentatives d’élargissement de la structure décisionnelle
Fin 1965, début 1966 Johnson réalise que les informations reçues ne correspondent pas toujours à la réalité, que le Congrès et l’opinion publique commencent petit à petit à se faire entendre,…
Il y a donc une certaine volonté de la part de Johnson d’élargir et de démocratiser la structure décisionnelle.
3.2.1. Un nouveau C.N.S.
McG. Bundy quitte l’administration en décembre 1965. Officiellement pour devenir le nouveau président de Ford, officieusement il semble que Bundy désapprouve la politique menée au Viêt-nam. C’est W. Rostow qui lui succède au poste de Conseiller national à la sécurité, mais les fonctions exercées par Bundy sont réparties entre W. Rostow et B. Moyers.
La fonction de Moyers, sur demande du président, est d’avoir une vision objective sur les questions de la politique étrangère et de fournir certaines idées et informations au président qui ne lui parviendraient pas par le biais des conseillers (=rôle d’avocat du diable). Afin d’accomplir cette tâche Moyers développe un réseau de contacts avec les différents départements et agences. Cependant, Moyers quittant le département en décembre 1966, cette filière n’aura pas un grand impact.
Quant à Rostow, il rassemble les différentes informations et options proposées par les départements, établit l’agenda des Tuesday Lunches, par l’intermédiaire du Colonel R Ginsburgh il maintient des contacts avec le JCS et il est responsable de l’exécution par les différents départements et agences des décisions prises par l’administration. Comme il le décrira lui-même son bureau servira de « channel of two-way communication between the president and the national security agencies. »[59] Deux comités sont également créés :
n Vietnam Public Affairs policy Committee : celui-ci doit coordonner les relations publiques.
n President’s Vietnam Group Committee : celui-ci a comme objectif de mettre certains officiels au courant de la politique appliquée au Viêt-nam. Il ne se réunira que début 66.
Nous avons donc en théorie un fonctionnement du C.N.S. semblable à celui de l’époque d’Eisenhower. La réalité est toute autre. Rostow filtre la majorité des informations venant des différentes bureaucraties et maintient le système fermé, ayant comme conséquence que l’ensemble des options ne sont pas analysées.
Ainsi, le C.N.S. sert à ratifier les décisions déjà prises et à donner une impression que les décisions sont prises après consultation des différentes bureaucraties.
3.2.2. Le NSAM 341
Egalement en 1966, sous l’influence de Maxwell Taylor est adopté le document NSAM 341 dont l’objectif est de réorganiser le système décisionnel et interdépartemental, en particulier le fonctionnement du département d’Etat. Le NSAM 341 établit que le département d’Etat doit constituer l’organe principal de contrôle de l’exécution des desseins outremer. Dans sa fonction le secrétaire d’Etat sera assisté du Senior Interdepartmental Group (SIG), composé du député-secrétaire de la Défense, de l’administrateur de l’Agence International du Développement, du directeur de la CIA., du chef de l’Etat-major et du Conseiller à la sécurité nationale. Le sous-secrétaire présente alors les sujets, les questions, discutées au sein du SIG, au secrétaire d’Etat et/ou président, qui doi(ven)t prendre les décisions[60]. En pratique cette nouvelle approche ne connaîtra que peu de succès, Johnson préférant avoir des contacts personnels avec ses conseillers. Quant aux conseillers, ils s’adressent directement au président, et consultent directement les fonctionnaires dont ils ont besoin sans passer par le SIG.
3.2.3. Le Non-Group
En 1967, un nouveau comité est créé : le Non-Group. Ce comité remplace le President ‘s Vietnam group Committee.[61]Bundy, Katzenbach, P.Warnke, Rostow et Wheeler assistent aux réunions de ce comité. Cependant, le comité ne prendra aucune décision et ne discutera pas des actions à menées.
3.2.4. Conclusion
Toutes ces réformes n’auront aucun effet sur le système décisionnel, Johnson préférant travailler avec ses conseillers, évitant de devoir être confronté aux bureaucraties des différents départements. Par rapport à la prise de décision de la première période (1963-1966), rien dans les grandes lignes ne change entre 1966 et 1967. La seule différence de taille par rapport aux années précédentes, est la scission quasi totale entre les forces organisées et l’équipe décisionnelle. Il n’y a pas (encore) d’opposition entre les deux, par contre l’équipe décisionnelle dans sa prise de décision semble de moins en moins tenir compte de ces acteurs.
Johnson et ses conseillers minimisent encore plus l’information reçue afin de résoudre le conflit à partir de leurs propres valeurs et croyances. Ils ont ainsi l’impression d’avoir la situation bien en main. C’est ce que la théorie cognitive appelle value-conflict resolution.[62] C’est la voie la plus logique, mais aussi celle qui engendre les plus grands dangers, si le décideur s’entête, malgré des signes évidents de fausse route, compromettant en cela la qualité et la rationalité de son choix.
En définitive cette structure décisionnelle se voulant rationnelle, est comme nous allons le voir, la cause principale de la défaite américaine au Viêt-nam . En effet, le modèle rationnel n’a une certaine efficacité que quand il est appliqué de manière correcte (cfr.partie un) et si une administration est confrontée à une crise de courte durée (exemple : la crise de Cuba,…). Par contre dans une crise de longue durée il est préférable de faire appel à la bureaucratie, aux think thanks, Congrès,… afin d’avoir un échange d’idées et une éventail plus large d’options, tout comme il est préférable d’expliquer à l’opinion publique la politique suivie.Aussi, il aurait été préférable que l’administration Johnson accepte les critiques, instaure des groupes de travaux d’évaluation, invite des experts afin d’aider à analyser les enjeux,… Or la prise de décision demeure l’œuvre de ce petit groupe de conseillers, qui a des pouvoirs étendus.
3.3.De mars 1967 à mars 1968 : vers un modèle idéal de la prise de décision ?
A côté de la série de variables analysées dans le point 3.1. une série de nouvelles variables vont influencer l’équipe décisionnelle dans la prise de décision.
3.3.1. Les think thanks
Le think thank est une organisation permanente dont la principale production est l’analyse et le conseil. Dirigé par un Etat-major spécialisé, il se consacre à la réflexion. En aucun cas, il ne peut avoir de responsabilité dans l’action. Même quand il s’agit d’un think thank appartenant à l’administration, il est séparé de façon nette de la ligne de commandement et ne peut avoir de fonctions opérationnelles.[63] Sa première source de financement est le mécénat. Mais, chaque année le Congrès vote également des crédits pour ces institutions. (1,6 milliards de dollars en 1996) Tout comme pour les partis politiques et les groupes de pression, il est difficile d’établir l’influence des think thanks. Ce qui est certain c’est que ceux-ci ont une certaine influence sur certains conseillers de l’administration Johnson. Un exemple est l ‘étude du Jason Group. En juillet 1966, le Jason Group est chargé par McNamara de faire une étude concernant la situation au Viêt-nam et en particulier l’effet de Rolling Thunder et la possibilité d’utiliser de nouvelles techniques. Les conclusions sont communiquées à McNamara fin août1966. Dans son rapport le groupe fait une critique virulente de la politique du body count, des bombardements et recommande la création d’un « mur électronique » pour empêcher les infiltrations du Nord.[64] [65] Ce concept consiste à mettre en place une ceinture complexe de mines et de capteurs à travers toute la zone démilitarisée et la bande de territoire laotien qui la jouxte à l’ouest. Les conclusions du Jason Group vont avoir une grande influence sur McNamara, qui dès l’automne et ensuite à partir de mi 1967 s’oppose de plus en plus à la guerre. A partir de ce moment-là, le département de la Défense sous l’influence de McNamara mais également de McNaughton va être hostile à l’élargissement du conflit au Nord par le biais des bombardements, à un déploiement plus important des forces terrestres et encourage la réalisation du mur électronique.(cfr.supra les faits)
3.3.2. Les médias
La partie qui suit est fondée en grande partie sur le livre de D.C. Hallin, The uncensored war : the media and Vietnam.
Le Viêt-nam est sans aucun doute à l’époque le conflit le plus important jamais couvert par les médias. La perception commune est que durant le conflit la relation entre les médias et les différentes administrations est catastrophique, créant l’image d’un gouvernement se battant sur deux fronts. Cela crée l’image que les médias et en particulier la télévision sont responsables de l’issue du conflit. Celui qui a le mieux exprimé cette thèse est probablement Nixon, qui explique que : « The Vietnam war was complicated by factors that had never before occured in America’s conduct of a war…. The American news media had come to dominate domestic opinion about it purpose and conduct. In each night’s TV news and each morning’s paper the war was reported battle by battle, but little or no sense of the underlying purpose of the fighting in military and moral quicksand, rather than toward an important and worthwile objective. More than ever before, television showed the terrible human suffering and sacrifice of war. Whatever the intention behind such relentless and literal reporting of the war, the result was a serious demoralization of the home front, raising the question whether America would ever again be able to fight an enemy abroad with unity and strength of purpose at home. »[66] Cette thèse est exagérée même s’il faut reconnaître que plus le conflit évolue, plus les différentes chaînes se font la concurrence, plus l’accent est mis sur le sensationnel et plus cela a une influence indéniable sur l’opinion publique. Aussi, cette thèse ne vaut pas pour l’administration Kennedy, ni pour l’administration Johnson, à l’exception de l’offensive du Têt. Nous rejoignons plutôt le journaliste N.Sheehan qui estime que les médias sont beaucoup plus reactive que originative. [67] Les médias ont plus tendance à l’époque à refléter l’opinion publique que créer une attitude au sein de l’opinion publique.
A l’origine du conflit, le gouvernement américain parvient à contrôler les médias. Selon Hallin, deux facteurs rendent cela possible .
Le premier est sans conteste l’idéologie de la guerre froide, dominante dans l’après-guerre et dont sont convaincus les journalistes de cette époque. La preuve sont les exemples suivants parus dans Times[68] :
1. Robert Trumbull, Dalat, South Vietnam, October 22, 1961 : « Gen. M. Taylor and his chief aides made an extensive air and ground tour of actual fighting zones in South Vietnam today. They had a look at the enemy through binoculars where the Ben Het river separates the embatled South from Communist-ruled North Vietnam. General Taylor heads a twelve-man group…..assessing how Washington can best help stop the Red Avance. »
2. Halberstam, Saigon, June 10, 1963 : « (…) It has brought to the surface American frustrations of the apparently limited influence of the United States here despite its heavy investment in troops, economic aid and prestige to help south Vietnam block commuism. »
Le second facteur qui rend le contrôle des médias possible, est ce que Hallin appelle le professionnalisme du journalisme américain. Par professionnalisme, il comprend l’objectivité : reproduire de manière non-critique les exposés officiels. Vu le consensus très fort de voir tout sous l’angle de la menace rouge , les médias n’ont aucunes raisons de douter de la véracité des communiqués de leur administration. De plus, à l’origine du conflit seulement cinq journalistes américains sont affectés au Viêt-nam, tous accrédités au gouvernement de Diem, qui contrôle le flux des informations et n’hésite pas à renvoyer les journalistes critiquant sa politique. Comme le déclare D.C. Hallin : « …for Kennedy, the basic purpose of public and press relations policy on Vietnam was to keep the war off the political agenda. »[69]
Sous Johnson, l’objectif à l’égard des médias est le même que sous Kennedy : écarter la guerre de l’agenda politique. Aussi tant que la doctrine du containment n’est pas mise en doute, l’administration n’a rien à craindre. Cependant, plus le conflit évolue, plus il y a de journalistes sur place et plus il y a de fuites au sein de l’administration, qui permettent aux médias d’analyser de manière plus critique le conflit.
Aussi fin 1965, le premier quotidien à remettre en question la politique de l’administration est le New York Times, qui reproduit la politique officielle sur la première page, et les opinions divergentes du bureau de la rédaction dans les pages suivantes.[70]C’est également à cette période que la télévision fait son apparition en tant que média couvrant une guerre. Il semble que la télévision jusqu’à l’offensive du Têt, n’ait pas eu plus d’influence sur l’opinion publique que la presse écrite. De plus, par rapport à la presse écrite, la télévision soutient la politique de l’administration jusqu’à l’offensive du Têt. Après l’offensive elle s’attaque fortement à l’administration. La raison semble être l’absence de nuances dans le média de la télévision : soit blanc et soit noir.
Dans le système de la prise de décision, l’administration a donc une maîtrise quasi totale sur les quotidiens jusqu’en 1965, et jusqu’en 1968 sur la télévision. Entre 1965 et 1967, il y a interaction entre les quotidiens et le gouvernement. A partir de 1968, le gouvernement n’a plus de prise sur les médias et lui échappe dans le contrôle de la prise de décision. Aussi, les médias ont à partir de l’offensive du Têt une influence importante sur l’opinion publique, qui à travers les sondages a une influence directe sur l’administration.
3.3.3. L’équipe décisionnelle
En reprenant le chapitre deux sur les faits, nous constatons que durant cette période il y a de nombreux changements au sein de l’équipe décisionnelle. En utilisant la division de D.M. Barret sur la relation des conseillers (cfr. première partie), le système des conseillers entre 1963 et 1967 est un système collégial, accompagné d’une certaine compétitivité dans les moyens à utiliser pour atteindre les objectifs. À partir de 1967 il y a une début de compétitivité qui connaît son apogée en mars 1968. Il y a un désaccord, non seulement sur les moyens mais également sur les objectifs. Pour la première fois, on retrouve dans les mémorandum des mots comme retrait, désengagement. Nous constatons également que l’équipe décisionnelle par rapport à la période 1963-1965, non seulement c’est élargie, mais est également devenue majoritairement modérée. D’ailleurs les débats sont beaucoup plus explosifs qu’auparavant.
Tableau :
Genre de conseillers entourant Johnson
|
Executive Branch
|
Nonexecutive Branch
|
| Cabinet/Subcabinet
McNamara, Rusk, Ball, Clifford (>68),Helms |
Congress
Fullbright (<65), Mansfield, Russel |
| White House Staff
Moyers, Valenti (<66),McPherson, Rostow, Bundy |
Government Elders
Eisenhower, Acheson, Harriman |
| The Vice President |
Personal intimates
Fortas, Valenti (>66), Clifford (<68) |
| Military
Westmoreland, Wheeler |
|
| Diplomats
Taylor, Lodge, Goldberg |
|
Source : H.M.BARRET, op.cit., p. 9.
Tableau :
Conseillers signifiants autour de Johnson
| Formal Foreign Policy Advisers |
Informal Foreign Policy Advisers |
|
1965
|
| Rusk(f), McNamara(f), Wheeler(f), Westmoreland(f), Taylor(f), Ball (c), W. Bundy(f), McG.Bundy(f) |
Russel,(f/c) Mansfield (m), Fullbright (c), Clifford (f/c), Eisenhower (f), Wise Men(f), Humphrey (c), Moyers (c) |
|
1967
|
| Rusk(f), McNamara(m), Wheeler(f), Westmoreland(f), Komer(f), Bunker(f), Helms(f) (f), Rostow(f) |
Mansfield (f/c), Fortas(f), Clifford(m), Taylor (f),W.Bundy(m), Russel (m), McPherson(m) |
|
1968
|
| Rusk(m), McNamara(m), Wheeler(f), Westmoreland(f), Goldberg(c), Bunker(f), Helms(m), Rostow(f), Clifford(m) |
Mansfield(c), Humphrey(c), McPherson(m), Fortas(f), Wise Men(c), Lodge, Taylor, M.Bundy(m), Russel(m), Acheson(c) |
Conseillers les plus influents en italiques. (c)= colombe
(m)= modéré (f) = faucon
Source : H.M.BARRET, op.cit., p. 195.
3.3.4. Conclusion
Si à première vue le schéma semble proche du modèle idéal il ne permet pas en réalité une prise de décision efficace, car la société américaine est totalement divisée, déchirée. A partir de 1967, plus en plus de membres du Congrès, tout comme l’opinion publique s’opposent à la politique menée par Johnson au Viêt-nam estimant que l’intérêt national n’est pas en jeu. Aussi, toute la politique de propagande du gouvernement américain à partir de la deuxième moitié de 1967 est un échec total.
Comme le déclare Edmond Orban : « Dans cette spirale sans fin, ne sachant plus réagir avec la sagesse voulue ou réagissant à contre-courant avec l’illusion de l’efficacité, confondant le court terme et le long terme dans une même équation, le président risque d’être emporté par les événements. »[71] C’est exactement ce qui se passe à partir du mois de mars 1968 où Johnson perd tout contrôle sur sa politique.
L’administration ayant négligé l’opinion publique, les bureaucraties, le Congrès,…elle se retrouve dans une situation intenable. De plus de nouvelles variables ont fait leur apparition : la crise sociale et économique, des médias,… En faisant référence à la partie sur la théorie, l’administration n’a pas tenu compte des dilemmes.
De plus, l’administration Johnson aurait dû réaliser qu’un conflit contre une guérilla est longue et éprouvante, le propre de la guérilla étant de refuser la confrontation directe pour se cantonner dans une guerre de harcèlement.[72] Par conséquent, la volonté d’appliquer un modèle rationnel et dans ce cas-ci une adaptation ratée de ce modèle est totalement injustifiée, puisque le modèle ne tient pas compte de toute une série d’éléments qui à moyen ou long terme se retourne contre l’administration. C’est ce qui se passe à partir de début 1968.
Conclusion
L’administration Johnson prend une série de décisions sur la question vietnamienne alors qu’elle ne parvient pas à définir la problématique. Or, comme le déclare von Clausewitz : « First,the supreme, the most far-reaching act of judgment that the statesman and commander have to make is to establish…the kind of war on which they are embarking : neither mistaking it for, nor trying to turn it into, something that is alien to its true nature. This is the first of all strategic questions and the most comprehensive. »[73] En conséquence, il est impossible de prendre des décisions effectives dans une guerre, sans définir avant son caractère. Et là, le bât blesse. La guerre du Viêt-nam est définie comme guerre limitée, totale, civile, internationale, conventionnelle, non-conventionnelle,…..
Tout comme sous Kennedy nous sommes en présence d’un système collégial, mais l’intransigeance et l’autorité du président sont beaucoup plus présentes. Il s’assure le contrôle de la décision, il a un personnel voué à sa cause et exige l’obéissance. Le conformisme est donc de rigueur. En outre, les conseillers font partie de l’équipe décisionnelle depuis quatre ans, la plupart depuis sept ans. Aussi, il leur manque la fraîcheur et l’imagination nécessaire. Ils deviennent prisonnier de leur propre rhétorique, clichés,…. L’exigence sévère de la collégialité, du conformisme et du consensus, que Johnson confond avec la loyauté, va l’empêcher de profiter pleinement de l’expertise organisationnelle des différents départements et experts. Comme le déclare Ch-P David : « Sa vision d’un personnel devant l’aduler et non le conseiller avec expertise l’entraînera au suicide politique »[74] Par conséquent, la prise de décision comme elle est menée entre 1963 et 1967 était vouée à l’échec, car à côté des nombreuses lacunes déjà mentionnées, l’administration ne tient pas compte d’un des principes de base d’une démocratie : l’importance du soutien de l’opinion publique. Il est impossible dans une démocratie d’aller en guerre si l’administration ne tient pas compte de l’opinion publique. Il est vrai qu’à travers les faits (cfr.supra) Johnson tient compte de l’opinion publique et tente d’avoir une politique de consensus. Mais ce consensus il l’obtient par une opinion publique manipulée par la propagande. En outre, Johnson ne parvient pas à choisir entre son projet de « Grande Société » et la réalité, « la guerre du Viêt-nam ». Ainsi, comme le développe D. Kearns : « Still refusing to face even the necessity of choice, Johnson evolved an elaborate and illusory system (statistics on the continuing progress of the Great Society, statistics on Vietnam proving that the war was indeed being won), which distorted his vision and limited his real options. But practical necessity could not shift his course.(…) »[75]
Il faut attendre les vues divergentes de McNamara en 1967 et l’arrivée de Clifford au poste de secrétaire à la Défense pour défier la perception commune du conflit vietnamien. Un Johnson plus réceptif, réalisant les erreurs de ses décisions, acceptera finalement la validité des arguments présentés par son nouveau secrétaire à la Défense.
[1] Dans les grands traits les points 3.1.1. à 3.1.3. valent également pour Kennedy.
[2] A.L.GEORGE, op.cit., p. 158.
[3] A côté des faits (cfr. supra), une des preuves est le contenu du Daily Diary, enregistrement des conversations téléphoniques, des réunions et d’autres activités de Johnson. Ainsi entre la période du 6 février et du 28 juillet 1965 Johnson n’ a pas moins de 331 conversations téléphoniques avec McG. Bundy, 171 avec McNamara et 87 avec Rusk. La seule autre personne que Johnson consulte régulièrement, 91 fois, est Abe Fortas. Concernant ce dernier son influence sur Johnson semble avoir été importante, mais est difficile à mesurer dû au manque d’informations sur cette relation.
[4] T. GITTINGER, op.cit., p.60
[5] J.P.BURKE, F.I. GREENSTEIN,op.cit.,p.138
[6] J.FRANKEL, The Making of Foreign Policy : An Analysis of Decisionmaking, Oxfod, Oxford University Press, 1968, p. 10.
[7] Hilsman quitte sa fonction début 1964, Harriman et Forrestal restent au sein de l’administration, mais sont mis sur des voies de garage.
[8] Déclaration de Johnson :« I want loyalty. I want a man to kiss my ass in Macy’s window at high noon and tell me it smells like roses »
[9] W.I COHEN, N.B.TUCKER, op.cit., p. 21.
[10] A.L.GEORGE, op.cit., p. 170.
[11] Un exemple semble être, même si de nombreux auteurs ne seront pas d’accord avec nous, le secrétaire à la Défense M. Laird, qui remplit le rôle d’avocat du diable de manière implicite en 1969 au moment de la Vietnamisation. Ensuite vu l’évolution du système décisionnel nixonien son rôle sera limité et il ne remplira plus ce rôle.(cfr.Infra)
[12] D.L. DI LEO, op.cit., p. 93.
[13] D. HALBERSTAM, « LBJ and Presidential machismo », in J.P.KIMBALL, op.cit., p. 203.
[14] Comme l’explique D.L. DI LEO, dans son livre page 96 : « At the end of most working days when they were not away on foreign trips, Rusk and Ball rendezvoused in the secretary’s seventh-floor office for four or five drinks and a little bull-session. »
[15] Ch-P DAVID, op.cit., p. 206.
[16] D.L. DI LEO, op.cit., p. 115.
[17] J.C. THOMSON Jr., « How Could Vietnam Happen ? – An Autopsy », The Atlantic Monthly, Volume 221, n°4, 1968.
[18] H.W. BRANDS, op.cit., p. 23.
[19] Dans les années qui suivent (1966), le groupe s’élargit en incluant le secrétaire de presse, B. Moyers et Helms (CIA). Le représentant du JCS, Wheeler n’y est convié qu’ à partir de 1967.
[20] « Bundy reported to LBJ that McNamara wanted the meeting to ‘be strictly limited to you and Rusk and himself and me, unless you yourself want to add G.Ball or McNaughton.’ » in J.P.BURKE, F.I.GREENSTEIN, op.cit., p. 184.
[21] W.I. COHEN, N.B. TUCKER, op.cit., p. 24.
[22] I. JANIS, L. MANN, Decision-making : A Psychological Analysis of Conflict, Choice and Commitment, NY, The Free Press, 1977.
[23] R.K. BETTS, Soldiers, Statesmen and Cold War Crises, op.cit., p. 188.
[24] A.L. GEORGE, op.cit., p. 38.
[25] M. HALPERIN,Bureaucratic Politics & Foreign Policy, op.cit., pp. 158-168.
[26] C. Clifford en 1968 utilise les Wise men contre Johnson, qui jusque-là les avaient utilisés pour avoir une confirmation de sa politique. Clifford sachant qu’une majorité des Wise men a changé d’avis, pousse Johnson à les consulter.
[27] Dans le livre de J.P.Kimball,pp. 27-50(référence dans la bibliographie), une série de discours de ces présidents sont repris montrant bien leur attachement à la théorie des dominos et l’analogie de Munich.
[28] W.I. COHEN, N.B. TUCKER, op.cit. , p. 28.
[29] G. RYSTAD, « Images of the past » in J.P.KIMBALL, op.cit., p. 58.
[30] C. PAGE, op.cit., p. 65.
[32] G. RYSTAD, « Images of the past » in J.P.KIMBALL, op.cit., p .66.
[33] The Pentagon Papers, pp. 253-254.
[34] [34] R.T. GARZA, U.S. Involvement in Vietnam, 1964-1968, A Research Report submitted to the faculty in fulfillment of the Curriculum requirement, Maxwell Air Force base, Alabama,Air War College, April 1995, p. 10.
[35] C.E. LINDBLOM, op.cit., p. 25.
[36] J.C. THOMSON, « How could Vietnam happen ? », Atlantic Montly, April 1968.
[37] S. KARNOW, op.cit., p. 146.
[38] D. KINNARD, op.cit., p. 19.
[39] « (…)Why we have not withdrawn from Vietnam is, by all odds, one reason : (1) to preserve our reputation as a guarantor, and thus to preserve our effectiveness in the rest of the world. (…) » ( The Pentagon Papers, p. 492.)
[40] J.A. NATHAN, J.K. OLIVER, op.cit., p. 373.
[41] R.K. BETTS, op.cit., p. 35.
[42] H.R. McMASTER, op.cit., p. 82.
[43] R.K. BETTS, op.cit., p. 8.
[44] A.L. GEORGE, op.cit., pp. 113-114.
[45] H.M. HALPERIN, « Why Bureaucrats Play Games », Foreign Policy, 1971, p. 88.
[46] Pour d’autres informations à ce sujet nous vous renvoyons au chapitre 1, point 1.1. de cette partie.
[47] G.C. HERRING, op.cit., p. 48.
[48] C.-P. DAVID, op.cit., p. 21.
[49] W.I. COHEN, N.B. TUCKER, op.cit., p. 313.
[51] exemples :
1. « When my turn came I would imagine that I would rise to my feet slowly, look around the room and then directly at the President and say very quietly and emphatically, ‘Mr President, gentlemen I most definitely do not agree’ But I was removed from my trance when I heard the President’s voice saying ‘Mr Cooper do you agree ?’ and out would come a ‘Yes, Mr President, I agree.’ » (J.P. BURKE, F.I GREENSTEIN, op.cit., p. 144.)
2. « The key moment was Johnson’s exchange with the charman of the Joint Chiefs of Staff in the July 27 meeting : Do you, General Wheeler, agree ? Wheeler nodded that he did. Aparticipant in the meeting described Wheeler’s acquiescence to Halberstam as an extraordinary moment, like watching a lion tamer dealing with some of the great lions. Everyone in the room knew Wheeler objected, that the chiefs wanted more, that they wanted a wartime footing and a call-up of the reserves ; the thing they feared most was a partial war and a partial commitment. » in J.P. BURKE, F.I. GREENSTEIN, op.cit., pp. 246-247.
[52] COLLECTIF, op.cit., p. 100.
[53] S. AMBROSE and J. BARBER, op.cit., p. 50.
[55] C. PAGE, op.cit., p. 42.
[57] Durant la crise, aucun spécialiste de l’Asie du Sud-Est a accès ou fait parti du cercle restreint de décideurs. Un exemple de la méconnaissance totale du terrain est illustré B. Rubin dans son livre, The State Department and the Sruggle over US Freign Poicy : « In the decade after France’s 1954 Indochina defeat, State conducted no in-depth training on Southeast Asia and never developed skills in line with new commitments. SouthVietnam had three different desk officers and Indochina four office directors between 1957-1963. Only three of these seven had served there, and none of them had major influence on policy. The seen assistant secretaries for East Asia between 1957 and 1966, had virtually no Vietnam experience or special training. Many of those in the Saigon embassy were junior officers. »
[58] D.Rusk, tout comme R. McNamara témoignent plusieurs fois devant les comités et sous-comités du Congrès. Ainsi D. Rusk déclare dans son livre qu’il consacre un tiers de son temps de secrétaire d’Etat aux relations avec le Congrès. Au début du mandat de Johnson, chaque mercredi la Maison Blanche invite les membres de la chambre de Représentants à une réunion hebdomadaire sur des questions de politiques étrangères.
[59] G.C.HERRING, op.cit., p. 11.
[60] I.M. DESTLER, LH. GELB, A. LAKE, op.cit., p. 200.
[61] T. GITTINGER, op.cit., pp. 103-105.
[62] A. GEORGE, op.cit., p. 30.
[63] J-P MAYER, op.cit., p. 15.
[65] The Pentagon Papers, pp. 502-509.
[66] D.C. HALLIN, The Uncensored War : The Media and Vietnam, Berkeley, University of California Press, 1986, p. 3.
[67] D. KINNARD, op.cit., p. 135.
[68] D.C. HALLIN, op.cit., pp. 53-54.
[71] E. ORBAN, La présidence moderne aux Etats-Unis, Candada, Presse de l’Université du Quebec, 1974, p. 59.
[72] Ce qui importe pour la guérilla, c’est le contrôle de la population et non du territoire. Or pour les Américains, la victoire dépend du contrôle du territoire et de l’usure de l’ennemi. Dans une guerre conventionnelle un taux de réussite de 75 % au combat assure la victoire. Dans une guerre de partisans, la protection de la population pendant 75 % du temps seulement garantit la défaite. 100% de sécurité dans 75 % du pays est infiniment préférable à 75% de sécurité sur 100% du territoire. (H. KISSINGER, Diplomatie, Paris, Fayard, 1996, p. 567.) La guerre menée contre la guérilla n’est donc pas seulement un conflit militaire, mais également un conflit politique. Afin de vaincre la guérilla, il ne suffit pas de gagner sur le champ de bataille, il faut aussi s’attaquer aux structures économiques, politiques et sociales qui donnent un soutien aux guérillas. En outre, la guerre ne peut être gagnée sans le soutien de la population. Par conséquent une guerre contre une guérilla peut prendre de nombreuses années.
[73] J RECORD, « Vietnam in retrospect : Could we have won ? », Parameters, Winter 1996-1997.
[74] Ch-P DAVID, op.cit., p. 217.
[75] Ibidem, p. 82.
