Institut de Stratégie Comparée

Dans ce mémoire, nous avons essayé d’analyser la prise de décision des différentes administrations confrontées à la guerre du Viêt-nam. Afin d’atteindre cet objectif, nous avons utilisé comme hypothèse de travail un modèle décisionnel qui s’applique le mieux à la prise de décision. Ce modèle nous a permis de mieux comprendre quel organe dans la prise de décision a une influence et lequel n’en a aucune. Cette approche nous a également autorisé à voir la guerre du Viêt-nam sous un angle différent que celui présenté de manière habituelle.

Si chaque décision suit une certaine logique, de nombreuses erreurs ont été commises dans leur processus d’élaboration. Comme ce mémoire l’a montré, l’approche cognitive (l’endiguement du communisme et la théorie des dominos) est une des raisons majeures de l’engagement américain et ensuite de l’escalade du conflit au Viêt-nam. La perception de l’histoire par les différentes administrations et l’analogie avec Munich a renforcé la politique d’endiguement. Or, cette théorie est le résultat d’une profonde ignorance de l’histoire asiatique et des différences radicales entre nations et sociétés asiatiques.

Toutefois l’approche cognitive n’explique pas seul l’échec de la politique américaine. Une série d’autres erreurs peuvent également être signalées.

Une fois engagé dans le conflit, une série de nouvelles fautes vont être commises. Les présidents en organisant leur présidence, et en particulier l’Exécutif, de la façon dont ils l’ont fait, ont formé un frein important à une prise de décision effective. Les décisions à l’égard du Viêt-nam ont souvent reflété les préférences du président et de ses proches conseillers et ont rarement été la résultante de négociations et de marchandages entre les bureaucraties. Il est à cet égard intéressant de constater jusqu’à quel point les conseillers, et en particulier le Conseiller pour la sécurité nationale, ont eu un poids de plus en plus grand dans le processus de prise de décision par rapport aux organisations traditionnelles des différents départements. Cette prééminence, cependant, ne s’est pas traduite en de meilleurs prises de décision et en un processus amélioré de considérations des options. Aussi, les différentes administrations ont été incapables d’organiser les échelons supérieurs du pouvoir exécutif pour qu’ils soient en mesure de faire face efficacement à toute la gamme complexe des problèmes politiques et militaires. A notre sens c’est à ce niveau-là que les leçons les plus importantes de la guerre du Viêt-nam se situent.

L’art de gouverner requiert la capacité de jugement, la connaissance des affaires étrangères, le calcul de l’intérêt national, l’équilibre entre l ‘engagement et la puissance effective et une structure décisionnelle effective. Quelque chose qui fait gravement défaut au moment de la prise de décision.

En outre, le principe du feed-back ne fonctionne pas ou peu et cela pour deux raisons. D’une part, le fossé entre les hommes de terrain et l’administration est à certains moments énorme. D’autre part, les conseillers n’ont pas ou peu de relations avec leurs départements. Par conséquent chaque agence, département fait à sa guise.

Ainsi, durant la guerre du Viêt-nam les différents présidents ne parviennent pas à éviter le danger de recourir de manière prématurée à des règles décisionnelles communes, comme l’analogie avec le passé, le compromis au sein de l’Exécutif, un modèle décisionnel fermé, … Dès le départ ces administrations se détournent de la possibilité de bénéficier d’un choix d’analyse plus large.

La plupart des présidents veulent appliquer un modèle rationnel (au sens strict) de la prise de décision alors que ce modèle n’est efficace qu’au moment d’une crise de courte durée. Plus une crise est longue, plus le nombre de variables influençant la prise de décision s’accroît, plus il faut en tenir compte. Aussi, les différentes administrations ne comprennent pas que le temps leur est mesuré. Par conséquent, à un certain moment l’opinion publique, les médias et autres vont également exercer leur influence dans la prise de décision.

Or les différentes administrations et en particulier l’administration Johnson, appliquant un modèle rationnel, vont être prises au dépourvu. Durant toute cette période de l’engagement américain, la Maison Blanche ne parvient pas à amener le peuple américain à peser le pour et le contre d’un engagement militaire, ni à expliquer pourquoi et comment la politique au Viêt-nam est menée. Elle néglige totalement de préparer l’opinion publique à comprendre les événements complexes de cette guerre. Une puissance totalitaire peut forcer sa population à combattre indéfiniment. Une démocratie par contre se bat tant que l’opinion publique soutient la guerre et ne supporter pas le conflit qui se traîne sans signes tangibles de progrès.

Aussi, si le degré de soutien requis varie en fonction des actions et décisions présidentielles, tout comme du jugement personnel du président du degré de consensus dont il nécessite, l’objectif est d’éviter une tension entre la qualité d’une décision et son acceptation. Ainsi, la prise de décision , qui n’est pas une prise de décision de crise, doit toujours se faire en fonction d’un consensus suffisant au sein de l’administration, du Congrès et de l’opinion publique. Dans le cas contraire, les effets néfastes de la décision ne se font pas attendre. De manière similaire, le président au moment de la prise de décision doit être sensible à un usage effectif des ressources disponibles. Ce qui n’a pas non plus été le cas durant le conflit vietnamien.

Aussi, l’enseignement principal que nous pouvons tirer des différentes adaptations du modèle décisionnel Sui Generis (cfr. tableau page suivante) est que de tous les systèmes décisionnels, celui d’Eisenhower est celui qui théoriquement, en tenant compte des dilemmes permet la meilleure prise de décision. C’est un modèle ouvert au débat, penchant vers le modèle rationnel, tout en tenant compte des variables subjectives, de l’opinion publique et du Congrès. Une restriction de taille de ce modèle est la trop grande influence dans la prise de décision de l’approche cognitive.

Le Viêt-nam se caractérise également par un conflit important entre les différentes bureaucraties des agences et départements qui veulent prouver que la voie qu’ils préconisent est la bonne. La CIA voulait prouver que son programme de pacification fonctionnerait, le département d’Etat qu’il pouvait faire du Viêt-nam du Sud un pays politiquement stable, le département de la Défense que la politique de guerre limitée porterait ses fruits, les militaires, soutenus par le complexe militaro-industriel que leur matériel était le meilleur et le plus approprié,…

En outre, face à un ennemi résolu, les dirigeants américains ne croient pas nécessaire de créer un commandement unifié, laissant libre champ aux querelles entre les différentes branches de l’armée. Ils ne savent également pas reconnaître les limites de l’équipement de haute technologie, des forces et des doctrines militaires modernes, quand il s’agit d’affronter des mouvements populaires non conventionnels et extrêmement motivés.

Par conséquent, nous rejoignons le point de vue de Carl von Clausewitz : « Since war is not an act of senseless passion but is controlled by its political object, the value of this object must determine the sacrifices to be made for it magnitude and also in duration. Once the expenditure of effort exceeds the value of the political object, the object must be renounced. » Rarement, les conséquences des actions d’une nation se seront autant écartées de leur objectif de départ. Une approche géopolitique adaptée à l’analyse de l’intérêt national aurait fait la différence entre ce qui était important sur le plan stratégique et ce qui était périphérique. Jusqu’à Nixon, les différents présidents et leur administration vont négliger ce principe fondamental de toute politique étrangère.

En définitive, pour que Washington parvienne à conduire une politique étrangère efficace, celle-ci requiert une double approche : une stratégie constructive, réalisable à l’étranger et le développement d’une explication politique qui parvienne à maintenir un certain consensus sur le front intérieure. Or comme déclarait G. Ball, « les Etats-Unis ont coutume de faire des croisades improvisées et des improvisations qui tournent en croisade. » Leur politique extérieure repose sur des vues à court terme, sur des impulsions généreuses et sur des réactions rapides aux circonstances momentanées. Ainsi, cédant à ce qu’on appelle un « universalisme haletant », les Etats-Unis comme ils l’ont fait au Viêt-nam s’engagent avec un certain enthousiasme et une certaine naïveté.

Dans le livre « A la Maison Blanche », Kissinger résume bien les objectifs suivis par l’administration. Kissinger défend la politique de Washington en estimant que « les dilemmes de notre politique vietnamienne se reflétaient dans l’abîme qui séparait notre vision de la réalité et la nature du débat public. Ce qui était réel, pour nous c’était l’offensive ennemie au Laos et au Cambodge, offensive qui menaçait notre position militaire au Viêt-nam. Et pourtant, alors que les menaces objectives grandissaient, on nous demandait de poursuivre un programme de retrait unilatéral. Pour le public, nous risquions de nous voir entraîner à un nouvel engagement, dans deux autres pays lointains. Nous pensions qu’il fallait empêcher l’effondrement de ces pays, si nous voulions renforcer les Sud-viêtnamiens et leur permettre de reprendre le flambeau sans que nos retraits se transforment en déroute. »[1]

Pourtant, l’élargissement du conflit au Cambodge va se révéler être la plus grosse erreur de l’administration Nixon en Indochine. Nixon n’est pas compris ni par l’opinion publique, ni par le Congrès, ayant comme conséquence une nouvelle scission au sein de la société américaine. Mais le malaise est beaucoup plus profond. Le fond du problème n’est pas l’Indochine, mais bien les abus de pouvoir du président, les inégalités sociales, la crise d’identité,….. Aussi entre mai 1970 et 1973 nous nous situons dans une crise institutionnelle et sociale où le conflit en Indochine n’est que secondaire.

A l’échelon international, la politique nixonienne se caractérise par la Realpolitik et les idées de Mahan. Pour rappel la Realpolitik se caractérise par trois traits principaux : l’intérêt national, la compétition et l’équilibre des forces. Aussi la Realpolitik à travers la Doctrine Nixon redéfinit un périmètre de sécurité en Asie qui est celui des Etats-Unis vers 1945-1948, principalement fondé sur le réseau de bases se trouvant aux Philippines, au Japon et en Corée du Sud, excluant tout engagement dans le reste de l’Asie du Sud-Est et à Taiwan. Il y a donc une volonté de la part de l’administration de protéger la façade occidentale des Etats-Unis en évitant soigneusement de s ‘engager directement dans le maintien de l’équilibre même de l’Extrême-Orient.

Aussi d’un point de vue géopolitique, les Etats-Unis après s’être laissé entraîner par les idées de Mackinder – le sort d’une puissance maritime dépend de l’équilibre sur le continent-, en reviennent à celle de Mahan – le sort d’une puissance maritime dépend de l’importance des points-clé qu’elle contrôle à la périphérie du continent.[2]

[1] H. KISSINGER, op.cit., p. 498.

[2]F. JOYAUX, op.cit., p. 190.

Comme les chapitres précédents  consacrés à la prise de décision, nous faisons ressortir des faits une série de variables qui influencent de manière décisive la prise de décision.

3.1. Structure formelle [1]

Nixon applique une structure décisionnelle formelle qui à l’origine ressemble fortement à celle d’Eisenhower où l’organe principal est le C.N.S.. En reprenant le schéma du C.N.S. (cfr.supra) nous avons a priori un système ouvert auquel participent les différents départements.  En pratique, Kissinger parvient à travers le C.N.S. à neutraliser tous les autres départements. En reproduisant un autre schéma du C.N.S., nous voyons que Kissinger est présent à tous les niveaux.

Aussi, comme commente B. Mazlish : « Kissinger accorda le Conseil national de sécurité de façon à en faire un instrument exquis pour les soli qu’il voulait jouer, et sans doute aussi pour ceux de Nixon. »[2] Par conséquent, Kissinger et Nixon ne faisant confiance qu’à Kissinger et Nixon, nous sommes devant un système de décision qui se caractérise par une dyarchie où tout avis, conseil ou renseignement contraire est totalement ignoré. Aussi, plusieurs décisions sont prises sans aucunes consultations sérieuses. Cela entraîne bien sûr une relation tendue  avec les membres du C.N.S. et les différents départements. La majorité du temps ces derniers ignorent la teneur des décisions prises, ayant comme conséquence une mauvaise exécution de la décision. Ainsi, Kissinger déclare au Washington Post en juillet 1970 : « the outsider believes a Presidential order is consistently followed out. Nonsense. I have to spend considerable time seeing that it is carried out and in the spirit the president intended. »[3]

Par conséquent, Kissinger prend également part à l’exécution des décisions, afin de voir qu’elles soient exécutées selon les consignes.

3.2. la variable du rôle

La performance de Bundy et Rostow paraît modeste à côté de celle de Kissinger, qui exerce une autorité inégalée parmi les Conseillers à la sécurité nationale dans le processus de prise de décision. Personne auparavant dans le domaine des affaires étrangères était parvenu à monopoliser de façon si efficace toute une série de fonctions : formulation des stratégies, supervision de la bureaucratie, relations avec la presse, négociations secrètes,….  (cfr. tableau reproduit en annexe).

3.3. La variable d’ordre individuel

Contrairement aux autres présidents, la variable d’ordre individuel joue un rôle essentiel, fondamental. Le pragmatisme de Nixon, sa connaissance de l’histoire, son expérience, ses nombreux voyages et son réalisme influencent sa prise de décision en politique étrangère. 

N’aimant pas la confrontation, il formule sa politique entouré d’un nombre très limité de conseillers. Faire face à ceux qui ne l’approuvent pas est chez Nixon presque une impossibilité physique. Il fuit l’effort de convaincre ses subordonnés. Avec le temps, il prend ses décisions  à l’intérieur du cocon qu’il a tissé autour de lui, évitant ceux qui le contredisent.

Tableau :

Evolution de la prise de décision

DATE	OPERERATIONS	EQUIPE DECISIONNELLE
Janvier 1969	Etude du N.S.S.M.- 1	Conseillers + Départements+ Nixon
Mars 1969	Opération MENU	Conseillers + Nixon
Février 1970	Laos	Division au sein des conseillers
Mars 1970	Cambodge	exclusion Rogers
Début 1972	Lam Son 719	exclusion Rogers et Laird
Mai 1972	Minage des ports	Nixon

 

Cette façon de mener la politique entraîne un dysfonctionnement entre la prise de décision et l’exécution de la décision. « C’était-là », comme l’explique H.Kissinger, « le paradoxe d’un Président fort dans ses décisions, vague dans le commandement. »[4] Contrairement à l’administration Kennedy et Johnson, l’esprit d’équipe et la cohésion au sein des conseillers est absente, les conseillers du président  (Laird, Rogers) n’hésitant pas à se soustraire aux directives. 

Pour Nixon un président est élu pour diriger et commander. Aussi prendre les décisions par consensus n’est pas un signe de leadership, mais un signe de faiblesse. Ainsi, il déclare : «  A case might be made for government by consensus in domestic policy. It will not work in foreign policy. A president is elected to lead. Government by consensus is no Leadership ; it is followship, designed to produce outcomes not that are right but that most people will support. The problem is that sometimes the right decision is the least popular. »[5]  Si on ne peut pas totalement donner tort à Nixon sur ce point, il faut toutefois que les mesures impopulaires demeurent exceptionnelles. Ce qui n’est pas le cas avec Nixon.

3.4. La variable systémique[6]

Nixon a un grand avantage par rapport à ses prédécesseurs. Il perçoit très vite que le monde bipolaire a changé. Mais plus important,  il réalise que l’Union soviétique et la Chine ne forment pas un bloc monolithique. Nixon constate que le monde bipolaire se substitue en un monde tripolaire, avec l’apparition de nouveaux centres (Europe, Japon)  Par conséquent, Nixon se lance dans une politique de détente à l’égard de l’Union soviétique et d’une politique d’ouverture à l’égard de la Chine. Cette politique permet d’opposer la Chine à l’Union soviétique 

Sous Nixon les relations internationales ne sont pas analysées sous l’angle idéologique, mais bien sous l’angle géopolitique et géostratégique (= Realpolitik). Vu sous cet angle le Viêt-nam perd tout intérêt. Aussi il n’importe plus de gagner le conflit ou de protéger le Viêt-nam du Sud, mais bien de finir la guerre de manière honorable, sans que le prestige soit atteint.

3.5. Conclusion

Tout comme nous l’avons fait pour les présidents précédents, il y a moyens à partir des faits et de l’importance de certaines variables d’adapter le modèle Sui Generis à la prise de décision sous Nixon. 

            Nixon a la volonté dans sa prise de décision de se rapprocher du modèle rationnel.  Cette approche réussit fort bien jusqu’en mai 1970 ( = attaque sur le Cambodge) A partir de cette date-là, malgré une opinion publique et un Congrès s’opposant à la politique menée, il va non seulement persévérer dans cette voie, mais plus grave il exclut tous les acteurs qui s’opposent à sa politique. Aussi sa présidence se caractérise bien par ce que A. Schlesinger appelle la présidence impériale. Une présidence impériale poussée à un tel point, qu’elle mènera au Watergate et à la chute de Nixon.

2.1.1. Le N.S.S.M-1

En janvier 1969, Kissinger charge les responsables américains à Washington et à Saigon de donner leur opinion sur l’avenir du Viêt-nam. La Maison Blanche demande aux différents départements et services de répondre à une série de questions. (28 questions principales et 50 questions secondaires) Le rapport (N.S.S.S.M-1) qui suit est diffusé le 14 mars auprès des membres du Groupe d’études du C.N.S.. Il se caractérise par une grande divergence de points de vue, ce qui est, comme nous allons le voir, le but poursuivi.[1]

D’un côté, il y a les optimistes, représentés par E. Bunker, les chefs d’Etat-major, le général Abrams et l’amiral McCain. Ce groupe pense que si les Nord-viêtnamiens ont accepté d’engager des pourparlers de paix, c’est parce qu’ils sont conscients de leur infériorité sur le plan militaire. Dès lors ce groupe est convaincu que les zones pacifiées, après l’offensive du Têt, le resteront. Cependant, le général Abrams exprime des doutes sur la capacité de l’armée sud-viêtnamienne à prendre le dessus dans le cas d’une attaque conventionnelle, frontale de la part du Nord et du Viêt-cong.

Le point de vue opposé – non-amélioration de la situation- reflète celui des civils, de la CIA et en partie du département de la Défense.

Les divisions au sein de la bureaucratie, illustrées par le rapport laissent les mains libres à Nixon et la possibilité d’agir sans se référer aux bureaucraties des différents départements. Aussi, c’est le compte-rendu de la visite au Viêt-nam du Sud de M. Laird en mars 1969, qui sert de fil conducteur à la politique américaine au Viêt-nam.

2.1.2. Le rapport Laird et la Vietnamisation

Au début du mois de mars, et donc avant que toutes les conclusions du rapport N.S.S.M-1 soient analysées, M.Laird se rend au Viêt-nam du Sud. Dans son rapport, il constate les progrès sur le terrain et préconise une augmentation de la fourniture d’équipements divers à l’A.R.V.N.(avions, tanks, fusils,…) Le 15 mars, Nixon approuve le programme de Laird, qui reçoit le nom de Vietnamization.[2] A en croire un proche de Laird, R. Pursley, Laird est très sensible aux opinions au sein du Congrès et du publique. Par conséquent, après sa visite au Viêt-nam, il considère une victoire comme impossible et un soutien de l’opinion publique et du Congrès improbable dans les circonstances actuelles. Seul un Viêt-nam du Sud militairement, économiquement et socialement fort a une chance de survivre.[3] Cette politique de vietnamisation est officialisée dans le document N.S.S.M 36, mais rendue publique qu’ en juillet 1969.

Entre 1969 et 1972 l’armée sud-viêtnamienne reçoit un million d’armes légères, 46 000 véhicules de toutes sortes, 1 100 avions et hélicoptères et 12 000 officiers sont formés aux Etats-Unis.[4]

Le niveau des effectifs américains en 1968 est de 549 500 hommes. Le 1er janvier 1970 il est de 344 000 hommes, le premier mai, le nouveau plafond est de 284 000 hommes. L’armée sud-viêtnamienne quant à elle s’élèvera à 1.1 million en 1973.

Le Sud est donc supposé supporter le fardeau du contingent d’hommes, l’objectif étant de former une armée indépendante, forte, capable de résister par elle-même aux communistes. Mais cette politique exige, comme nous l’analysons dans le prochain point, des interventions américaines au Cambodge pour s’attaquer aux sanctuaires nord-viêtnamiens et repousser l’influence et l’invasion nord-viêtnamienne au Cambodge.

2.1.3. L’opération Menu

Au Cambodge, durant le conflit vietnamien, le prince Norodom Sihanouk essaie de préserver la fragile neutralité de son pays. Mais petit à petit il permet au Nord d’installer des bases et d’utiliser des routes de ravitaillement dans la zone frontalière cambodgienne proche du Sud Viêt-nam.

Le prince Sihanouk estime que la Chine empêchera le Nord de violer sa souveraineté. Mais fin 1967, après la Révolution Culturelle, la Chine plonge dans l’isolationnisme. Aussi Sihanouk fait appel aux Américains et leur accorde le droit de poursuite du Viêt-cong et de l’armée nord-viêtnamienne au Cambodge, à la condition que le Cambodge n’en souffre pas.

En mars 1969, la situation au Cambodge se détériore, à cause d’une présence massive nord-viêtnamienne. C’est alors que l’administration envisage sérieusement de bombarder les bases nord-viêtnamiennes au Cambodge. A ce propos, nous rejoignons le point de vue de Kissinger, qui dénonce les révisionnistes, accusant le gouvernement Nixon d’avoir agressé un pays neutre. Ces accusations passent sous silence le fait qu’il s’agissait d’un territoire dont on ne pouvait pratiquement plus dire qu’il était cambodgien. Pas moins de quatre divisions nord-viêtnamiennes opéraient sur le sol cambodgien.[5]

Le 17 mars 1969 l’armée de l’air américaine effectue des bombardements en sol cambodgien(Opération Menu). Nixon ayant exigé le secret total sur l’opération Menu, aucune des commissions à qui la loi confie le soin d’informer le Congrès – lequel est seul habilité à déclarer la guerre et à voter les crédits qu’elle implique – n’est informée que le président a décidé d’étendre la guerre à un pays tiers[6]. Quant aux rapports des missions ceux-ci sont falsifiés, afin de montrer que des bombardements au Cambodge n’ont pas lieu. La plupart des hauts fonctionnaires ne sont d’ailleurs pas mis au courant. Comme le déclare William Shawcross, qui paraphrase D.Rusk : « cette campagne a été connue du président, de deux membres du Conseil National de Sécurité, d’une poignée de fonctionnaires du département d’Etat et de trois cents colonels du Pentagone. »[7] La raison principale du secret est domestique. La découverte des bombardements aurait été une provocation à l’égard de l’opinion publique et du Congrès et aurait également contredit l’image d’un retrait gradué.

Pendant les 14 mois qui suivent, les B-52 effectuent 3630 raids dans différentes régions bordant la frontière cambodgienne. Quant à Sihanouk, non seulement il ne proteste pas, mais il considère les bombardements comme quelque chose qui ne le concerne pas, puisque les bombardements ont lieu dans des zones occupées par les troupes nord-viêtnamiennes.

Si officiellement la politique américaine au Viêt-nam se caractérise donc par la vietnamisation et l’ouverture des négociations, elle se caractérise également dès mars 1969 par une intensification des bombardements au Cambodge. D’un point de vue décisionnel, l’objectif est de satisfaire les colombes et les faucons, ces derniers étant toujours très présents au sein de l’armée et de l’administration. Ainsi, l’administration Nixon laisse les faucons faire la guerre et les colombes les négociations. Kissinger et Nixon sont persuadés que cette double approche, non-envisagée par Johnson, permettrait d’obtenir une paix dans l’honneur. Toutefois, cette double approche n ‘a une chance de réussir que si elle est rapidement couronnée de succès, car la polarisation faucons-colombes au sein de l’administration entraînerait rapidement un schisme au sein de celle-ci. Comme l’explique F.Schurmann : « In the first period of the Nixon administration, the chief goal- to end the war- was never clearly defined, and two diametrically opposed approaches to achieve it were tried, moving in different directions. One sought to force capitulation through an all-out air effort against North Vietnam. The other sought to bring peace by signing an agreement with the North Vietnamese. Neither could work except under conditions of surrender or acceptance of defeat by North Vietnam, which was very unlikely. »[8] Aussi Nixon doit attendre une opportunité, qui est le conflit sino-soviétique de 1969 pour tenter d’affaiblir le Nord. Si le conflit en tant que tel est mineur, l’impact est mondial. Cette guerre aura son plus grand impact sur l’équilibre des forces, car elle entraîne un rééquilibrage des forces.

Avant d’aborder ce nouvel équilibre dans les relations internationales, il est intéressant de revenir sur le discours du 25 juillet 1969, qui annonce officiellement la politique de vietnamisation et la nécessité de modifier les doctrines en vigueur.

2.1.4. La doctrine Nixon

La doctrine Nixon est promulguée le 25 juillet 1969. Elle se caractérise par plusieurs points :[9]

· respect des engagements pris dans les traités.

· fournir un bouclier, si une puissance nucléaire menace la liberté d’une nation alliée ou d’une nation dont ils estiment la survie vital pour leur sécurité

· si agression non nucléaire, les Etats-Unis demandent aux nations menacées d ‘assumer leurs responsabilités.

· indispensable que les Etats-Unis conservent un rôle important dans le monde.

· la modification des rapports stratégiques exige de nouvelles doctrines.

· le polycentrisme du monde communiste qui se fait jour actuellement exige une reformulation des attitudes.[10]

Par cette doctrine, Nixon estime qu’il parviendrait à conserver la confiance des pays étrangers et le soutien de la population américaine. (intérêt de réputation)

Plusieurs éléments influencent la genèse de cette doctrine.

En premier lieu, elle est élaborée à un moment où l’engagement américain dans la guerre du Viêt-nam est de plus en plus controversé et exige un coût de plus en plus insupportable.

En deuxième lieu, elle s’explique par les nouvelles priorités de la politique intérieure. Nixon hérite d’un budget fédéral en déficit. Il y a donc de nouvelles priorités qui s’imposent. (dilemme du beurre et du canon)

Enfin, une politique plus pragmatique s’impose. Le talon d’Achille de la politique américaine d’après-guerre réside, selon Nixon dans les erreurs d’évaluation des différentes parties du monde et des intérêts américains.

Aussi, Nixon a une approche globale concernant le Viêt-nam, afin de sortir les Etats-Unis du bourbier. Lui et Kissinger étudient le problème sur base de l’équilibre international.L’accent est mis sur l’action des Etats comme composantes du système international et sur la manière dont l’interaction entre les Etats structure et guide ce système. L’objectif est assez clair : il s’agit d ‘éviter que le désengagement américain du Viêt-nam prenne l’aspect d’un retrait. Par conséquent, l’administration va tenter de l’incorporer dans une stratégie plus vaste, ayant des applications non seulement en Indochine, mais aussi dans tout le reste de l’Extrême-Orient. Cela se caractérise par la politique triangulaire et le linkage[11].
2.1.5. La politique triangulaire

Le conflit entre la Chine et l’U.R.S.S. en mars 1969 forme le fondement de la politique étrangère américaine sous Nixon. Toute la stratégie américaine a été basée sur le principe d’un bloc communiste (Chine et U.R.S.S.) bénéficiant d’une supériorité tactique due à l’immense supériorité des armées chinoises et soviétiques. Aussi, le schisme offre de nouvelles possibilités aux Etats-Unis, e.a . concernant le Viêt-nam, les dépenses militaires,… En parvenant à établir un dialogue avec la Chine et l’U.R.S.S., les Etats-Unis augmenteraient la possibilité d’une meilleure entente avec chacun d’eux.

La politique d’endiguement convient parfaitement aux réalités pour lesquelles elle a été conçue, mais en 1969 les conditions changent. Les Soviétiques deviennent plus puissants sur le plan militaire, mais ils connaissent de graves difficultés économiques et des tensions avec leurs alliés : Chine,(Ussuri) Tchécoslovaquie,…. Pour la Chine depuis le schisme sino-soviétique des années 60, l’URSS se substitue aux Etats-Unis comme ennemi principal.

Il y a donc désormais des divisions profondes au sein du monde communiste, que les Etats-Unis peuvent exploiter à leur profit. C’est dans ce contexte que se développe la politique triangulaire.
2.1.5.1. L’approche théorique

La tripolarité ne nécessite pas seulement la présence de trois unités politiques de poids approximativement égal, mais aussi la confrontation de trois puissances susceptibles de se faire la guerre. Dès lors, l’ennemi mortel de la stabilité d’un système tripolaire est l’émergence d’un alignement bipolaire contre soi-même : ni la contre-alliance, ni la compensation interne ne permettent à C d’égaler A + B. Désigner le danger, c’est déjà définir les stratégies de stabilité propres à la tripolarité. Si, en tripolarité, le premier danger est donc l’alliance de deux acteurs contre le troisième (A + B > C), le second danger est celui de l’élimination de B par A ; soit une situation qui laisserait C face à un acteur (A) n’ayant plus rien à craindre sur ses flancs d’une tierce partie. Bref, une sorte de théorie du risque à l’envers. C’est la raison pour laquelle les Etats-Unis signifient à l’URSS qu’ils ne peuvent pas assister passivement à l’éradication par l’URSS de la force nucléaire embryonnaire de Pékin par une frappe préventive. [12]

2.1.5.1.1. Raisons du rapprochement entre la Chine et les Etats-Unis

En premier lieu, l’isolement de la Chine peut s’avérer à terme plus dangereux que son engagement progressif dans la diplomatie mondiale, d’autant que la Chine possède l’arme nucléaire.

Ensuite, les Américains peuvent obtenir le soutien chinois dans la stabilité en Asie, vu la réduction de la présence américaine dans la région.

Enfin, le différend sino-soviétique permet aux Américains de ne plus prévoir deux guerres simultanées et de remplacer donc la stratégie 2,5 par une stratégie 1,5[13]. De plus les chinois peuvent se concentrer sur une stratégie principalement tournée vers l’U.R.S.S. Cette situation amène à son tour l’U.R.S.S. à se rapprocher des Etats-Unis contre la Chine.

2.1.5.1.2. Raisons du rapprochement entre les Etats-Unis et l’U.R.S.S. [14]

Les Etats-Unis perdent leur supériorité nucléaire et se retrouvent même à égalité avec les Russes. A cause de la guerre du Viêt-nam, les Américains perdent également leur monopole économique.

Quant à l’Union soviétique la course aux armements lui coûte cher, elle craint de plus en plus la Chine et s’intéresse de plus en plus à la technologie occidentale. En outre, son aide massive au Nord épuise une partie de ses ressources. Enfin, le conflit ruine l’espoir des Soviétiques d’améliorer leurs relations avec les Etats-Unis.

Ce sont donc les Etats-Unis qui ont le rôle central et qui peuvent jouer le rôle de balancier.

2.1.5.2. Echec de la première tentative

L’objectif de Nixon est de réduire le conflit vietnamien à une guerre qu’il peut, façon de parler se permettre de perdre et que les communistes peuvent se permettre de concéder. Si la bipolarité entraîne les Etats-Unis dans le bourbier vietnamien, l’évolution du monde bipolaire vers un monde multipolaire devrait les sortir de cette situation de manière honorable. Cela, c’est la théorie.

En pratique, cela ne va pas se faire de manière si aisée. Si le schisme sino-soviétique pose en effet de gros problèmes au Viêt-nam du Nord, ceux-ci vont être de courte durée. Après la mort de Ho-chi-Minh, le 3 septembre 1969, un certain rapprochement va se faire entre la Chine et l’Union soviétique. Le 18 décembre 1969, la Russie, la Chine, la Mongolie la Corée du Nord et Viêt-nam du Nord concluent un traité comme quoi l’Union soviétique et la Chine continueront à supporter le Nord et cela malgré leurs discordances.[15] Ce fait remet en cause non seulement la Doctrine Nixon, mais également la politique de one-and-a-half , celle-ci supposant une rupture entre la Chine et l’Union soviétique.

Fin 1969, début 1970 les options sont donc plutôt limitées. En conséquence, Nixon se retrouve dans la même situation que ses prédécesseurs. Des négociations qui n’avancent pas et une armée nord-viêtnamienne reconstruisant petit à petit ses forces afin de s’attaquer au régime du Sud. Aussi, la seule réponse possible, vu le retrait des troupes américaines est de ralentir l’avancée des troupes nord-viêtnamiennes, jusqu’à ce que l’A.R.V.N. puisse prendre la relève.
2.2. Extension géographique du conflit[16]

Fin 1969, les négociations et la politique triangulaire, dans le contexte vietnamien, étant au point mort, l’administration tente de comprendre ce qui se déroule au Viêt-nam. A cette fin une commission interministérielle,(= le groupe d’études spéciales sur le Viêt-nam), est constitué.

2.2.1. Le groupe d’études spéciales sur le Viêt-nam

Cette commission se réunit pour la première fois mi-octobre. Y participent des membres de la CIA, du département de la Défense, de l’Etat-major,…. Au sein de cette commission, un groupe de travail entreprend une étude poussée de 12 des 44 provinces. Malgré des conclusions relativement positives, Kissinger exprime ses doutes quant à ces dernières. Il estime qu’il est impossible qu’après 25 ans de guerre, le Nord déclare forfait sans se lancer dans un autre effort de guerre. De plus, il estime qu’il n’y a aucune preuve d’une amélioration de l’A.R.V.N.. Pour ces raisons Kissinger, avec l’accord de Nixon, envoie A. Haig, accompagné d’une équipe d’analystes faire le tour du Viêt-nam du Sud. Ceux-ci confirment les résultats du groupe de travail, tout en estimant que l’ennemi n’abandonnera pas ses objectifs. La CIA, de son côté arrive aux mêmes conclusions.

Cependant aucune étude ne parvient à résoudre le problème majeur auquel les Etats-Unis sont confrontés, c’est-à-dire un ennemi décidé à mener une guerre prolongée qui n’acceptera de faire des compromis que s’il se trouve face à des obstacles insurmontables sur le terrain.

Aussi, les Etats-Unis vont essayer de gagner du temps afin de former l’A.R.V.N. et de réduire à néant tous les efforts de Hanoi pour contrecarrer ce développement. Afin d’atteindre ces objectifs Haig et le Pentagone développent une série de plans d’escalade du conflit. Ces plans consistent à bombarder le Nord et miner le port de Haiphong. Par une fuite, ces projets seront connus du Congrès, de Laird et de Rogers qui s’y opposeront farouchement. Par conséquent, le projet sera abandonné au grand dam de Nixon.

Toutefois, afin de réaliser son projet, l’administration va se concentrer sur le Laos et le Cambodge.

2.2.2. Le Laos

A la conférence de Genève en juillet 1962, quinze nations signent un accord par lequel les détenteurs de forces militaires au Laos s’engagent à les retirer et toutes s’accordent pour cesser leur assistance paramilitaire. Tous ces pays respectent l’accord, sauf un, le Viêt-nam du Nord. Sept milles hommes restent au Laos. Ils seront entre 40 000 et 50 000 en 1964. Aussi, les Etats-Unis aident discrètement le Laos afin d’empêcher les Nord-viêtnamiens de s’emparer du Sud par la piste Ho-chi-Minh.

Début 1970, une offensive nord-viêtnamienne menace d’invasion le Nord du Laos. Le Nord envoie 13 000 hommes et une grande quantité de matériel dans la plaine des Jarres, fief du Pathet Lao (communistes). Annexe Carte :

Analysant la situation, l’ambassadeur américain au Laos, G.McMurtrie Godley, requiert des attaques de B-52 le 23 janvier 1970. Quelques jours après, Kissinger convoque une réunion du groupe d’actions spéciales de Washington (W.S.A.G.)A cette réunion Laird et Wheeler consentent pour lancer les B-52, Rogers s’y oppose.

Cependant, il faut attendre les faits du 12 février afin que l’administration Nixon prenne une décision. A cette date-là, les Nord-viêtnamiens lancent une offensive contre la plaine des Jarres. A la demande du prince Souvanna Phouma, Nixon ordonne le 16 février le bombardement par les B-52 des sanctuaires communistes. Les réactions au sein du Congrès(McCarthy,F.Church, M.Mansfield,…) et des médias(New York Times, Washington Post,…) ne se font pas attendre, accusant le gouvernement d’escalader le conflit.

On en était arrivé au point culminant d’une campagne menée par les médias et le Sénat pour faire la lumière sur le Laos ; non pas pour obtenir des informations sur la politique au Laos, mais bien pour voir cette politique confirmée publiquement par le gouvernement.

Cette situation pousse l’administration à éclairer les intentions américaines au Laos et à expliquer sa politique à l’égard du Laos depuis 1962. Cependant, aucun des départements ne veut prendre ses responsabilités, rejetant la responsabilité de la politique américaine au Laos sur les autres départements. Les différents départements proposent alors de divulguer les informations révélées à la sous-commission Symington concernant le Laos quelques mois auparavant. Cela aurait un double avantage : satisfaire le Congrès et l’opinion publique. Kissinger estime au contraire, que cette révélation poserait une série de problèmes. Par ce biais, le Viêt-nam du Nord pourrait accuser Washington de violer les accords de Genève, sans reconnaître que lui-même les viole .Cela risquerait également d’ouvrir la boîte de Pandore (révéler les points délicats dans d’autres pays).

Pour finir c’est le C.N.S., qui prend ses responsabilités. La déclaration, rédigée par le C.N.S. sur base des données rapportées par les départements est rendue public le 6 mars et est un compte-rendu complet de l’engagement américain au Laos.

Cependant, la déclaration soulève une controverse, qui reflète à merveille les querelles bureaucratiques. La plupart des départements et agences omettent de fournir à Kissinger et son équipe une série d’informations afin de ne pas se compromettre. La controverse concerne le nombre de morts américains au Laos. Dans la déclaration, il est stipulé qu’aucun américain a perdu la vie au Laos, à l’exception des équipes de reconnaissance qui essayaient d’enrayer les infiltrations de la piste Ho Chi Minh.

Toutefois, des révélations venant de certains départements ont lieu, qui démontrent qu’un petit nombre d’Américains non-combattants a perdu la vie au Laos. L’enquête menée pour découvrir l’origine de ces erreurs, révèle une série de malentendus et un manque de communication entre le C.N.S. et les différents départements. Aussi minime que soit l’erreur, elle va avoir un impact sur la crédibilité de l’administration Nixon. La presse et le Congrès en font tout un plat.[17] Comme le déclare un journaliste couvrant la guerre au Laos : « After years of being overlooked, the secret war in Laos exploded in the U.S. media….Instead of shedding light, the emerging information, often fragmentary and distorted, bred doubt and fueled the growing domestic voice against the war in Southeast Asia. »[18]

A cause de la politique menée au Laos, la scission entre le gouvernement et les autres instances s’aggrave, tout comme les relations entre les différents protagonistes du gouvernement. Nixon se sent trahi. Aussi, Nixon s’isole de plus en plus, ne faisant plus confiance qu’au C.N.S., ce qui ne manque pas d’exacerber les autres départements. Cette situation va évidemment se refléter dans la prise de décision. Dorénavant, les décisions sont prises par un groupe très restreint de conseillers. Cependant, si le secrétaire d’Etat et partiellement de la Défense sont exclus de la prise de décision, Nixon leur donne l’impression d’y participer. Le meilleur exemple est l’intervention américaine au Cambodge en avril 1970.

2.2.3. Le Cambodge

2.2.3.1. Analyse de la prise de décision au niveau des faits.

Le 18 mars 1970, le prince Sihanouk est renversé. Le coup d’Etat orchestré probablement par la CIA, marque le début (de manière active) de l’entrée en guerre du Cambodge dans le conflit. L’équipe qui prend le pouvoir est dirigée par le maréchal Lon Nol, 56 ans et pro-américain. Très vite ce dernier est confronté aux Khmers Rouges soutenus par le Viêt-nam du Nord. Le 22 mars Sihanouk de l’étranger fait une déclaration dans laquelle il promet de former une armée de libération. Au même moment, Hanoi annonce qu’elle soutiendra le peuple cambodgien contre l’impérialisme américain.

Début avril les forces nord-viêtnamiennes concrétisent le soutien promis. Aussi durant tout le mois d’avril la situation se dégrade et plusieurs appels sont lancés par le gouvernement cambodgien pour obtenir une aide militaire. La première aide américaine est décidée durant une réunion du W.S.A.G. le 16 avril. Celle-ci consiste en une aide financière et matérielle indirecte. Le 20 avril, dans une allocution télévisée, Nixon annonce un retrait de 150 000 troupes pour l’année à venir. Il parle également de la situation au Viêt-nam du Sud et des derniers développements au Cambodge.

Le moment du discours n’est pas innocent, l’objectif étant de réaffirmer la politique de vietnamisation et de préparer l’opinion publique à une intervention américaine possible au Cambodge. (cfr. l’annonce de la suspension des bombardements en mai 1965) Le lendemain, les forces communistes attaquent une série de villes afin d’encercler Phnom Penh. Aussi, Nixon décide de réunir une réunion du C.N.S. A la réunion du C.N.S., le 22, trois options sont présentées (N.S.S.M-99)[19]:

1. ne rien faire (département de la Défense et d’Etat) ;

2. attaquer les sanctuaires avec uniquement des forces sud-viêtnamiennes (Kissinger) ;

3. utiliser les forces nécessaires à neutraliser la totalité des bases, y compris les forces américaines (Bunker et l’Etat-major).

A cette réunion, la décision est prise d’attaquer les sanctuaires et cela malgré une forte opposition de la part de Rogers et Laird. Il est également décidé que l’utilisation de troupes américaines n’est pas à exclure.

Le 24 avril à une nouvelle réunion dont sont exclus Laird et Rogers, il est discuté des modalités de l’ intervention. La situation mérite de s’y attarder brièvement. Si au niveau du président et de ses proches collaborateurs (Kissinger, Helms et certains militaires)la décision d’une participation américaine est prise le 24, ceux qui doivent partiellement exécuter la décision ne sont pas mis au courant. Pour sauver les apparences d’un système décisionnel ouvert, une réunion du C.N.S. est organisé le 26 où sont conviés à côté de Wheeler, Kissinger et Helms, Laird et Rogers. Les décisions prises antérieurement y sont confirmées, malgré que la plupart des départements y sont totalement opposés. Le général Bruce Palmer déclarera plus tard : « the JCS played a minimal rôle in the Cambodian operation, which was conceived in the White House and planned and executed in the theater of operations. Both Secretaries Laird and W. Rogers generally were opposed to such operations, especially if US troops were employed, but Nixon was determined to make the move…. In Vietnam the orders to invade Cambodia hit US field commanders with little warning and little timed, to plan. »[20]

De plus, afin que les ordres de Nixon soient exécutés au sein des différents départements, le président signe l’ordonnance engageant les troupes américaines, d’une paraphe et ensuite de sa signature entière.[21] Ni la Commission des Affaires Etrangères, ni le Congrès ne sont mis au courant de manière explicite d’une intervention effective au Cambodge, débutant le 30 avril.

Le 30 avril, la 1èreDivision Aéromobile pénètre au Cambodge (opération Duck Hook). L’objectif officiel est de détruire les sanctuaires proches de la frontière, de repousser le Viêt-cong à l’intérieur du pays et de sauver le gouvernement de Lon Nol. Mais l’intervention au Cambodge apparaît surtout comme le seul moyen de préserver la vietnamisation dans le Sud et de donner à l’armée de Saigon suffisamment de répit pour lui permettre de prendre le contrôle de territoires importants : la région de Saigon et le Delta du Mékong. Le soir même dans un discours Nixon précise que l’intrusion au Cambodge n’est pas une invasion, mais simplement une extension tactique du conflit vietnamien.[22]Il y justifie la non mise au courant du Congrès pour des raisons de sécurité. (cfr.annexe). Il y précise également que : « I shall meet my responsibility as Commander in Chief of our armed forces to take the action necessary to defend the security of our american men. » Comme le déclarera plus tard un des auteurs des discours de Nixon, W.Safire : « Nixon had done what only Nixon could do – made a courageous decision and wrapped it in a pious and divisive speech. Appealing effectively to the « silent majority »[23] the President had galvanized the previous November, its tone at the same time outraged the anti-war movement and above all repelled a great many in the large segment of centrist informed opinion that had up to then been giving Nixon support for his announced Vietnam policy. »[24]

2.2.3.2. Réaction du Congrès

La position du Congrès est claire et sans équivoque. Le lendemain de l’invasion, la Commission Sénatoriale des Affaires Etrangères approuve un projet de loi visant à abroger la Résolution du Tonkin. La Commission accuse le président d’usurper les pouvoirs du Congrès en matière de déclaration de guerre, puisqu’il a omis de le consulter avant l’invasion et déclare que le président mène en Indochine une guerre illégale. Les juristes de la Maison Blanche estiment que Nixon agit en tant que commandant en chef de l’armée.[25] Nixon estime que la justification législative est le droit du président des Etats-Unis de protéger la vie des militaires américains et qu’en tant que commandant en Chef, il n‘a le choix que de défendre ces hommes. Il n’hésite d’ailleurs pas à comparer l’invasion du Cambodge avec la crise de Cuba. A ce propos, nous pouvons nous demander, comme l’a fait entre autres A.Schlesinger,si la crise de Cuba est comparable à l’intervention au Cambodge ; comparable dans leur menace contre la sécurité des Etats-Unis, comparable dans leur besoin du secret, comparable dans le manque de temps pour consulter le Congrès,…

Finalement un amendement, l’amendement Cooper-Church est voté au Sénat. Celui-ci proscrit tout envoi de soldats au Cambodge après le 30 juin interdisant la présence de conseillers américains auprès des forces cambodgiennes, ainsi que toute opération aérienne. Pour la première fois, le Sénat vote une loi destinée à restreindre les pouvoirs du président. A la Chambre des représentants, l’amendement n’est pas accueilli avec beaucoup d’enthousiasme ni par les Démocrates, ni par les Républicains et cela sous la pression de l’administration Nixon. Celle-ci parvient à postposer le vote final de l’amendement à début janvier 1971 et sous une forme différente que celle votée par le Sénat le 30 juin. (Cfr. Infra)

2.2.3.3. Réaction de l’opinion publique

L’opinion publique dans un premier temps approuve l’intervention de Nixon, le soutien public passant de 53% en mars à 59% fin mai. La réaction au sein des jeunes et des médias est totalement différente. Ce sont surtout les faits du 4 mai 1970 qui vont marquer l’opinion publique. Durant une intervention de la garde nationale, quatre étudiants perdent la vie, tués par balles à la Kent State University. Le 8 mai dans une conférence de presse Nixon, sous la pression des contestataires, annonce que l’intervention ne durera que six à huit semaines et que les troupes américaines se retireront pour le 30 juin. L’intervention au Cambodge du 30 avril 1970 revigore le mouvement contre la guerre et fait chuter Nixon dans les sondages. En fait, l’opinion publique de la même façon que sous Johnson est enthousiaste au moment d’une nouvelle intervention, mais se décourage très vite et cela de manière plus importante que s’il n’y avait pas eu de nouvelle intervention ou escalade.

2.2.3.4. Intervention réussie ?

Le 30 juin, pour marquer le retrait des troupes américaines du Cambodge, Nixon fait un compte-rendu enthousiaste à la télévision des brillants succès obtenus grâce à l’invasion. Il énumère les quantités considérables d’armes et de munitions dont les Américains se sont emparés. (Cfr. Annexe) Dans son rapport à la nation, Nixon déclare également : « La destruction par les forces alliées des bases viêt-cong et nord-viêtnamiennes le long de la frontière Cambodge – Sud-Viêt-nam :

n sauvera à l’avenir des vies américaines et alliées

n assurera selon le calendrier prévu le retrait des troupes américaines du Sud-Viêt-nam

n permettra la poursuite de notre programme de vietnamisation à la cadence actuelle

n devrait renforcer les perspectives d’une juste paix. »[26]
Si pour Nixon cette opération est le plus grand succès de la guerre du Viêt-nam, puisqu’elle atteint les objectifs mentionnés ci-dessus, l’opération en réalité connaît un succès mitigé. Selon une grande partie des officiers américains le succès est très relatif et cela pour plusieurs raisons :
A. la destruction des sanctuaires au Cambodge, force le Nord a utilisé la piste Ho-Chi-Minh, difficilement attaquable
B. Nixon élargit le théâtre des opérations alors qu’il vient de réduire de 136 000 hommes la capacité du corps expéditionnaire américain, rendant les forces américaines plus vulnérables. [27]
C. le moral des troupes américaines est au plus bas. Pourquoi se faire tuer pour un pays, alors qu’on s’en retire et qu’on l’abandonne. Comme le déclare C. Isakson : « For a nation to lure its warriors into battle under a pretext of morality, and then abandon them utterly, is perhaps the greatest breach of justice imaginable. »[28]
D. les pertes sud-viêtnamiennes seront assez importantes, à cause de leur incompétence.
E. cette opération a des conséquences néfastes aux Etats-Unis et plus particulièrement au sein du Congrès. (cfr.supra)
F. cela va également renforcer le mouvement anti-guerre. Cette incursion provoque de grandes protestations sur les campus américains. (cfr.supra)
G. la Maison Blanche ne tient pas compte de l’impact politique de l’invasion à l’étranger, qui va porter un coup sérieux au prestige américain.

2.2.3.5. Analyse de la prise de décision

Il est intéressant de revenir au processus décisionnel qui mène à cette intervention au Cambodge. Elle reflète merveilleusement le système nixonien. Pour cela nous nous basons partiellement sur l’analyse de Ch-P David qui explique que :[29]

a) Kissinger et Nixon ignorent tout avis contraire à une intervention, il n’y a pas de reconsidération sérieuse de l’option militaire ;

b) volonté de conformisme en éliminant toute personne ayant un avis contraire des discussions ;

c) dissimulation de certaines informations ;

d) peur des fonctionnaires de donner un avis contraire. Ainsi, Helms, directeur des services de renseignements, exige de la CIA de réévaluer un rapport qui déclare qu’une intervention au Cambodge, ne changerait rien à la volonté nord-viêtnamienne de poursuivre la lutte (cfr. McCone sous Kennedy) ;

e) non existence d’un avocat du diable (Laird et surtout Rogers ne parviennent pas à remplir ce rôle)

2.2.4. Lam Son 719

Malgré le semi-échec de l’intervention au Cambodge, l’administration va persévérer dans cette voie. Il est évident pour Kissinger et Nixon que le Sud va subir une nouvelle épreuve de force fin 1971 ou début 72. Par conséquent, il faut à tout prix empêcher l’ennemi de s’emparer du Cambodge et du Laos, afin de mener à bien la vietnamisation et d’interrompre l’ accumulation de forces nord-viêtnamiennes aux différentes frontières.

2.2.4.1. Le compromis entre l’Exécutif et le Congrès

Dès septembre 1970, Washington et ses alliés envisagent différentes tactiques, afin de neutraliser les efforts logistiques des communistes.

Etant sous la pression du Congrès et ayant promis de ne plus envoyer de troupes au Cambodge, l’administration doit trouver une nouvelle méthode pour soutenir le régime de Lon Nol, c’est-à-dire par une aide financière (250 millions de dollars). Pour obtenir cette aide financière débute un marchandage entre l’administration Nixon et le Congrès. Ce marchandage dure jusqu’au début de 1971. Ici encore, c’est à travers une série d’astuces que l’administration va atteindre ses objectifs. L’aide financière de 250 millions de dollars est présentée dans un seul projet de loi simultanément avec l’aide financière de 500 millions de dollars, promise à Israël et soutenue par le Congrès. Le projet passe par 344 voix contre 21 à la Chambre. Au Sénat, la Commission des Affaires étrangères est dirigée par les sénateurs Fullbright et Mansfield, tous deux opposés à la guerre en Indochine. Ils parviennent à obtenir un compromis : le vote de l’aide financière, contre le vote de l’amendement Cooper-Church. (Cfr. le point 2.2.4.3)Ainsi, début janvier sont votés les deux projets, plus une révocation de la Résolution du Tonkin.[30]

2.2.4.2. La mission Haig

L’intervention américaine ne va pas se limiter à une aide financière. Durant cette période (entre septembre et janvier) Kissinger envoie Al Haig et une équipe du C.N.S. au Viêt-nam, afin de prendre la température de la situation. A leur retour et après consultation sur place avec l’ambassadeur Bunker, le général Abrams et Thieu, Haig et son équipe préconisent d’attaquer le système logistique nord-viêtnamien au niveau de la zone démilitarisée, en territoire laotien. (Annexe) L’incursion au Laos aurait un double objectif :

1. accélérer le retrait américain

2. sauvegarder Saigon d’une défaite

Contrairement à la prise de décision précédente concernant l’intervention au Cambodge, les membres les plus importants du Cabinet sont cette fois invités à participer aux débats devant menés à une décision. Nixon veut se protéger des critiques, qui ont déjà fortement affaibli la prise de décision au sein de son administration.

Si en apparence le système décisionnel va être plus ouvert, Nixon donnant à nouveau l’impression de faire participer Laird, Rogers et d’autres dans la prise de décision, dans les faits rien dans la prise de décision ne change, au contraire. Tout comme avant, ce sont Nixon et le C.N.S. de Kissinger qui prennent les décisions.

Alors que la décision est déjà prise, Nixon va parvenir à manoeuvrer Laird de telle façon qu’il donne l’impression à ce dernier de proposer lui-même une intervention au Laos. Ainsi à chaque réunion c’est Laird qui présente le projet de l’intervention. En fait, il y aura plusieurs réunions. A chacune de ces réunions le cercle s’élargit d’une personne dont Nixon ne connaît pas ou peu la position. Au cas où la personne est opposée au projet, il y adhère tout de même. Comme l’explique H. Kissinger : « cette tactique se fondait sur l’hypothèse qu’un récalcitrant se joindrait plus facilement à un consensus préparé à l’avance, que si chacun était libre de tirer à hue et à dia. »[31] Aussi, tous les conseillers du président adhèrent au plan. Ce système entraîne deux aspects négatifs :

1. pas d’avocat du diable

2. l’adhésion d’un récalcitrant peu affaiblir le projet initial, à cause des modifications apportées au projet. (ne semble pas être le cas dans cette situation)

En février, les troupes sud-viêtnamiennes lancent donc leur offensive, Lam Son 719, soutenues par les B-52 américains. Les résultats de Lam Son 719 sont mitigés, la campagne mettant en évidence les lacunes de l’armée sud-viêtnamienne. De plus, l’offensive n’empêche pas Hanoi de lancer un assaut en 1972, contrairement à ce que Washington espérait. Avant d’aller plus loin et d’aborder l’offensive de printemps 1972 une parenthèse s’impose concernant l’amendement Cooper-Churh.

2.2.4.3. L’amendement Cooper-Church est-il d ‘application ?

L’amendement Cooper-Church, contrairement à beaucoup d’auteurs qui prétendent le contraire, n’interdit nullement les bombardements des sanctuaires pour protéger les vies américaines. Comme l’explique W. Shawcross, il est exact que l’administration avant le vote trompe le Congrès.: « La Maison Blanche essayait d’éviter que le Congrès ne soit amené à interdire l’usage de l’aviation et des conseillers militaires au Cambodge. Pendant que l’amendement Cooper-Church était en discussion, elle minimisa les chiffres et buts véritables des bombardements. Mais lorsque fin 1970, l’amendement prit force de loi on ne s’embarrassa plus de tant de précautions. Le Pentagone reconnut ouvertement qu’il allait utiliser le maximum de sa puissance aérienne au Cambodge étant donné que tout ennemi sur place pouvait en dernière analyse menacer les forces américaines au Viêt-nam. ».[32] Cependant, il est également clair, en se basant sur les mémoires de Haldeman, que l’article interdisant les bombardements a été retiré avant que la loi soit votée. Ainsi, Haldeman déclare concernant l’amendement Cooper-Church : « In this case, Cooper-Church, the words and the intent are clear. The prohibition on use of air power waw specifically removed from Cooper-Church before it was passed, and it’s absolutely clear that the intent of the Congress, as well as the word of the law, the letter of the law, is that there is no limitation on the use of air power. »[33]L’administration va donc justifier les bombardements par la nécessité de protéger les vies américaines au Viêt-nam. Si cette théorie est défendable, il faut constater que les bombardements ne servent pas à défendre de manière directe les troupes américaines, puisqu’au moment de l’assaut aucunes troupes américaines sont présentes au Laos.

2.2.5. L’offensive du printemps 1972 : coup de maître de l’administration Nixon

Le 30 mars 1972, les unités nord-viêtnamiennes lancent une offensive décisive sur des bases au Sud. Celle-ci se conclut par échec grâce à Kissinger, mais surtout grâce à Nixon.

2.2.5.1. Les faits

Dès fin janvier, Washington met en pratique sa politique triangulaire. Washington prend contact avec Pékin et Moscou une première fois le 26 janvier en les prévenant que si Hanoi riposte par une nouvelle offensive militaire, les Etats-Unis n’hésiteraient pas à réagir par la force. Les Etats-Unis obtiennent l’effet escompté. L’U.R.S.S. et la Chine, craignant que Hanoi aille trop loin et fasse échouer d’importants desseins avec les Etats-Unis, vont tenter de tempérer les ardeurs de Hanoi. Cependant, Hanoi n’en tient pas compte et lance son offensive le 30 mars.

Le 4 avril les Etats-Unis accusent Pékin et Moscou, cette dernière publiquement, de soutenir Hanoi et que ce soutien remettra en cause la politique américaine respectivement à l’égard de la Chine et de l’U.R.S.S.. Parallèlement à ces accusations les Etats-Unis mettent tout en œuvre sur le terrain diplomatique pour séparer Hanoi de ses alliés. Le meilleur exemple est la visite de Kissinger à Moscou du 20 au 24 avril 1972, visite ayant comme objet la préparation du sommet entre Nixon et Brejnev. Concernant la question vietnamienne Kissinger, dans un câble adressé à Nixon le 24 avril, estime avoir obtenu certains indices du fossé qui se forme entre Hanoi et Moscou[34] :

a) Moscou accepte de le recevoir alors que les bombardiers américains, bombardent le Nord ;

b) les Soviétiques acceptent de transmettre à Hanoi une proposition importante et ferme ;

c) les Soviétiques reconnaissent le sérieux des exigences américaines sur le Viêt-nam et que tout le reste en dépend. (politique du linkage)

Le même jour le Viêt-nam du Nord lance une nouvelle offensive, voulant affaiblir les positions militaires sud-viêtnamiennes avant la reprise des négociations, supposées reprendre le 2 mai. La reprise des négociations le 2 mai se caractérisant par un échec, l’administration Nixon décide une fois pour toute de mettre fin au conflit et de ramener Hanoi à la table des négociations. Comme Hanoi ne comprend que l’usage de la force, Washington décide de miner les ports nord-viêtnamiens. Cette politique n’est pas sans danger, puisque cela risque de remettre en question le sommet Nixon-Brejnev. D’ailleurs une partie des conseillers de Kissinger s’y oppose estimant que le minage des ports annulerait le sommet. Pour d’autres, telles mesures permettraient de renforcer le moral du Sud et de renverser l’avantage de Hanoi, pour qui le temps tourne en sa faveur.

Le 8 mai dans un discours adressé au peuple américain, Nixon annonce une série de mesures, dont le minage des ports et les conditions pour reprendre les négociations. Plus intéressant d’un point de vue décisionnel, est la manière dont il s’adresse à Brejnev à travers son discours: « Ces derniers mois, nos deux nations ont fait des progrès considérables dans les négociations, et la signature d’importants accords sur la limitation des armements stratégiques, sur nos échanges commerciaux et sur une foule d’autres questions est imminente. Ne retombons pas dans la période noire que nous avons précédemment connue. Nous ne vous demandons pas de sacrifier vos principes ou encore vos amis ; mais vous ne devriez pas non plus laisser l’intransigeance de Hanoi gâcher les perspectives que nous avons ensemble si patiemment préparées.(…) Nous sommes prêts à continuer à construire ces relations. Si vous refusez de vous y associer, vous en porterez les responsabilités. »[35] Une lettre avec le même contenu est adressé à Chou En-lai.

Les réactions de la part des Communistes au minage de Haiphong et au discours sont très modérées et cela certainement par rapport aux médias américains, qui condamnent de manière unanime le discours de Nixon.

Entre-temps sur le terrain le conflit continue. Les stratèges nord-viêtnamiens espèrent donner le coup de grâce au Sud, étant persuadés que dans une année d’élection, le président Nixon se retrouverait sous la pression du Congrès et des électeurs pour ne pas intervenir. La réponse de Nixon va surprendre tout le monde. Il va lancer la campagne de bombardements Linebacker I. Linebacker I, 10 mai – 23 octobre 1972, a plusieurs objectifs[36] :

n détruire les approvisionnements au Nord (Hanoi, Haiphong) ;

n isoler le Viêt-cong des bases d’approvisionnements ;

n détruire les routes d’approvisionnements ;

n forcer les Nord-viêtnamiens à conclure un traité avant les élections de novembre 1972.

D’un point de vue opérationnel, deux choses sont différentes par rapport à Rolling Thunder :

n l’Etat-major a plus au moins carte blanche pour sélectionner les objectifs et pour déterminer les tactiques et armes à utiliser ;

n utilisation pour la première fois de technologies modernes : laser-guided-bombs, long-range electronic navigation (LORAN),… Ce qui permet une meilleure précision, évitant les dommages collatéraux.

Par rapport à Rolling Thunder, Linebacker I est également un grand succès et cela pour quatre raisons.[37] :

n Le président Nixon n’hésite pas à utiliser la puissance aérienne de manière plus décisive que Johnson. Ce dernier est freiné par une possible intervention chinoise ou soviétique et craint une réaction de l’opinion publique. Nixon, par le biais de Kissinger parvient à exploiter le schisme sino-soviétique et une intervention chinoise ou soviétique est devenue peu probable. Quant à l’opinion publique ou les démocrates, pour Nixon seul compte le soutien de la droite républicaine ;

n Les troupes nord-viêtnamiennes sont devenues des troupes conventionnelles, lourdement équipées, cibles idéales pour les chasseurs et bombardiers américains ;

n Les deux raisons abordées dans le point précédent : les nouvelles technologies et la liberté de l’ Etat-major.

Durant cette période, les objectifs politiques de Nixon sont clairs. Comme il le dit dans ses mémoires : « Defeat was not an option ».

Dans l’arène de la politique des grandes puissances, Nixon se sent obligé de montrer aux leaders politiques soviétiques et chinois, que ceux-ci n’ont pas le champ libre pour influencer les événements dans le Tiers monde.(= intérêt de réputation) De plus, le président américain est persuadé que tout signe de faiblesse est un signal envoyé aux soviétiques et chinois pour accroître l’aide militaire au Nord.

Aussi, durant cette crise, Nixon parvient à améliorer ses relations avec l’Union soviétique et la Chine, à prévenir l’effondrement militaire du Viêt-nam du Sud et à creuser le fossé entre Hanoi et ses partenaires.

2.2.5.2. Remarques sur la prise de décision

Si finalement seul Nixon prend la décision des bombardements, la semaine précédant les bombardements, des discussions et réunions ont lieu sur l’utilité éventuelle de ces bombardements. Il fait appel à la W.S.A.G., afin d’étudier la faisabilité des bombardements sur Hanoi et Haiphong et l’instauration d’un blocus naval devant les ports nord-viêtnamiens. Durant cette semaine de début mai différentes réunions ont lieu entre Kissinger,Rogers, Laird, Helms (CIA), l’amiral Moorer (chef de l’Etat-major) et d’autres. Elles n’aboutissent pas à grand chose car comme l’expliquent certains participants aux réunions de la W.S.A.G., Nixon avait déjà pris sa décision. Un membre du département de l’Etat déclarera : « The president was showing the cold fury which only makes him more determined » Un autre proclamera que « You could tell the old man had made up his mind he won’t be screwed. »[38] Ici encore Nixon donne l’impression de prendre ses décisions démocratiquement alors que c’est tout sauf le cas.

Avant d’analyser le système décisionnel et afin d’être le plus complet possible dans notre étude sur la guerre du Viêt-nam, le point suivant analyse brièvement les négociations et leurs conséquences.

2.3. Les négociations [39]

Les pourparlers sont à l’image de cette guerre, longs et entrecoupés de bombardements.
2.3.1. La formule San Antonio[40]

Dès le printemps 1965, donc deux mois après le début des bombardements et un mois après le débarquement des premiers marines à Da Nang, le président Johnson propose dans un discours prononcé à Baltimore le 7 avril, l’ouverture de négociations « sans conditions » Hanoi y répond en imposant certaines conditions, comme le retrait pur et simple des troupes américaines, un cessez-le-feu, la libération des prisonniers et le règlement des affaires du Viêt-nam suivant le programme du F.N.L.[41]

Après avoir suspendu ses bombardements sur le Nord fin décembre 1965, le 27 janvier 1966, Johnson propose une déclaration de quatorze points. Dans cette déclaration l’administration Johnson estime que les quatre points de Hanoi pourraient être discutés ; qu’une fois la paix rétablie, l’administration ne souhaitait pas conserver de bases ni au Viêt-nam, ni dans le reste de l’Asie du Sud-Est ; que les accords de Genève de 1954 et 1962 pourraient servir de base aux discussions,….[42] La réponse de Ho Chi Minh est négative.

Ensuite, il faut attendre la conférence de Manille[43], les 24 et 25 octobre 1966 pour qu’une des trois déclarations faites à cette conférence concerne une proposition de paix : « (les troupes) seront retirées, après consultation étroite, à mesure que l’autre côté rappellera ses forces du Nord, mettra fin aux infiltrations et que, de la sorte, le niveau de violence s’abaissera. Le retrait interviendra dès que possible et six mois après que les conditions ci – dessus auront été remplies. »[44] Cependant, pour Hanoi les négociations ne peuvent avoir lieu sans un arrêt total et inconditionnel des bombardements.

Un échange de lettre entre Johnson et Ho Chi Minh au début de 1967, ne modifie rien, Hanoi ne voulant pas prendre distance de ces conditions imposées en avril 1965.

Dans un important discours prononcé à San Antonio le 29 septembre 1967, Johnson propose d’arrêter les bombardements sur le Viêt-nam du Nord, non plus à la condition que le Nord cesse ses actions contre le Sud, mais seulement si elle donne l’assurance aux Etats-Unis qu’une telle initiative serait suivie de négociations fructueuses. Ainsi, les Etats-Unis abandonnent tout bombardement, à la condition que d’une part cela puisse entraîner des pourparlers fructueux et d’autre part que le Viêt-nam du Nord n’en tire aucun avantage sur le terrain. Ces premières négociations n’aboutissent pas.

2.3.2. Les Accords de Paris

Après les déboires de l’offensive du Têt, les premières négociations s’ouvrent à Paris, le 13 mai 1968 entre la délégation américaine dirigée par A Harriman et la délégation nord – vietnamienne dirigée par Xuan Thuy.

Tandis que les combats se poursuivent, les conversations ont comme objectif d’établir les conditions dans lesquelles pourraient s’engager les véritables négociations. Durant cette période les parties présentes leurs positions. La position vietnamienne se base sur quatre points, rendus publics en avril 1965. (cfr. annexe G.Geipel), Washington a comme point de départ les quatorze points rendus publics le 27 janvier 1966. (cfr Annexe)

Grâce à l’interruption des bombardements au Nord en novembre 1968, les pourparlers officiels débutent le 25 janvier 1969. Durant la période qui suit plusieurs propositions sont faites de part et d’autre. Mais, il faut attendre la proposition de Hanoi du 17 septembre 1970 pour obtenir une certaine évolution dans les négociations. Hanoi propose un retrait des troupes américaines en neuf mois à partir du 30 juin 1971 ( plus de retrait immédiat) et l’écartement de trois personnes du gouvernement de Thieu et non plus le gouvernement tout entier. Une contre-proposition est annoncée par Nixon le 7 octobre, mais elle ne suscite aucune réaction de la part du Nord.

La proposition américaine du 7 octobre n’ayant soulevé aucune réaction de la part de Hanoi, elle est suivie d’une rupture des négociations qui dure plus de six mois. Les négociations reprennent le 19 juillet 1972 entre Kissinger et Le Duc Tho.

Si fin octobre rien ne semble empêcher la conclusion d’un accord, ce n’est sans compter l’opposition de Thieu à l’accord. Thieu mis au courant des termes de cet accord le 19 octobre, le dénonce en bloc et refuse de le signer, malgré l’insistance de Kissinger. Aussi, au nom de Saigon, Kissinger propose 69 modifications à l’accord. En réaction les Nord-viêtnamiens reviennent sur les décisions prises antérieurement. C’est à nouveau la suspension des discussions fin novembre, suivie de bombardements, Linebacker II.

Le 8 janvier 1973, Le Duc Tho rencontre à nouveau Kissinger pour une série de conversations qui vont rapidement déboucher sur un accord. Le 23 janvier, Kissinger et Le Duc Tho concluent l’accord entre les deux gouvernements. Le 27 janvier le traité de paix est officiellement signé à Paris. L’accord comporte une partie militaire et une partie politique. La partie militaire reprend quatre éléments ; un cessez-le-feu sur place ; un retrait complet des troupes américaines ; un retour des prisonniers de guerre endéans les deux mois ; un maintien des troupes nord-viêtnamiennes dans le Sud. La partie politique, entérine la création d’un organisme provisoire, appelé le « Conseil national de réconciliation et de concorde », chargé de préparer des élections libres. (dont sortirait un nouveau gouvernement pour le Sud) ; la mise sur pied d’une Conférence internationale ; le retrait généralisé des forces étrangères du Laos et du Cambodge ; l’établissement de nouvelles relations entre Washington et Hanoi ; réaffirmation de la souveraineté du Sud Viêt-nam( = coexistence pacifique des deux Viêt-nam.)

Les Accords de Paris ne disent rien concernant la présence de troupes nord-viêtnamiennes au Sud. L’accord stipule le retrait des troupes américaines, mais pas les 140 000 Nord-viêtnamiens. D’une certaine façon, il est compréhensible que l’administration Nixon ait signé un accord ne stipulant pas un retrait de ces troupes : aucun accord sur papier ne pouvait accomplir ce que les forces américaines n’étaient pas parvenues à atteindre sur le terrain durant huit ans. En acceptant cela, Nixon et Kissinger savaient que ces accords ne seraient que provisoires et qu’ils ne formaient qu’une interruption dans une guerre que Hanoi gagnerait de toute façon. Comme le déclare D.Rusk dans son livre, As I saw it : « the accords were in effect a surrender. Any agreement that left North Vietnamese troops in South Vietnam meant the eventual takeover of South Vietnam »[45]

2.3.3. Les conséquences des Accords de Paris

Les Etats-Unis parviennent donc à obtenir un retrait honorable. Mais sur le terrain, le Nord continue à être armé par l’U.R.S.S. et la Chine. Les deux pays veulent maintenir leur influence au sein de Hanoi (même après les accords de Paris). Les Soviétiques veulent prendre en sandwich les Chinois afin de les limiter dans leur autonomie et les Chinois veulent garder une mainmise sur les Vietnamiens, afin que ceux-ci ne puissent exercer un rôle important dans le Pacifique. La conséquence pour le Nord Viêt-nam est la livraison d’armements de la part des Chinois et des Russes.

Le Congrès américain par contre vote une série de lois interdisant toute aide militaire au Sud. Un exemple : fin juin 1973, un amendement interdisant tout pourvoi de fond pour des opérations militaires au Cambodge, Laos, Nord et Sud Viêt-nam est approuvé par le Congrès.

Le 7 novembre 1973, le Congrès par le War Power Resolution(WPR) précise les pouvoirs respectifs de la présidence et du Congrès en matière de déclaration de guerre. Le WPR représente une tentative du Congrès de faire quelque chose que les Pères Fondateurs n’étaient pas parvenus à faire, à savoir : tracer une ligne entre les pouvoirs constitutionnels du Congrès et ceux du président en matière de guerre. Que dit le WPR :

« Before American troops are introduced into hostilities or into situations where imminent involvement in hostilities is clearly indicated by the circumstances, the President is to consult with Congress in every possible instance. After troops are so introduced, in the absence of a déclaration of war, the President is to submit a report to Congress within forty-eight hours . Then sixty days – or in special circumstances ninety days- after that, the involvement of the troops is to be terminated, unless Congress has taken affirmative action in the meantime to approve it. Congress can also terminate the involvement before sixty days had elapsed by passing a concurrent resolution (which does not require the President’s signature and is therefore not subject to veto.) »[46]

Mais ce qui paraît être, une limite au pouvoir présidentiel, ne l’est pas vraiment. Selon un nombre important de membres du Congrès, cette résolution au contraire donne carte blanche au président. »This is an historic tragedy. It gives the president and all of his successsors in futuro a predated 60 day unilateral war-making authority. » Nous partageons ce point de vue.

[1] G. GEIPEL,The Nixon Administration and Vietnam : A Case Sudy in Negotiation and War Termination, Washington, Georgetown University, 1993, p. 7.

[2] Une remarque importante s’impose. S’il est vrai que Nixon appliquera la Vietnamisation, son auteur en est le secrétaire à la Défense, C.M. Clifford. Celui-ci dans un article du Foreign Affairs, en juillet 1968, déclarait que le Sud-Viêt-nam devrait reprendre le fardeau et que les troupes américaines devraient se retirer du Viêt-nam. D’une certaine façon l’administration Nixon ne fera qu’appliquer les directives de C.M. Clifford.

[3] W. BUNDY,op.cit., pp. 64-65.

[4] J. PORTES, op.cit., p. 215.

[5] H. KISSINGER, op.cit., p. 250.

[6] Le président informa R. Russel et J Stennis, tous deux membres du Comité de l’Armement au Sénat.

[7] W. SHAWCROSS, op.cit., p. 27.

[8] F. SCHURMANN, op.cit., p. 99.

[9] F. JOYAUX ,La nouvelle question d’Extrême-Orient II : l’ère du conflit sino-soviétique, 1958-1978, France, éd Payot, pp. 181-183.

[10] R. NIXON, La politique étrangère des Etats-Unis pour les années 1970 : préparer l’avènement de la paix, 25-02-1971, p. 9.

[11] Linkage : le lien. Un des points clé de la doctrine politique de Kissinger, pour qui tous les problèmes sont liés. On ne peut donc les traiter séparément et, lorsqu’on négocie dans un domaine, il y a forcément des répercussions sur les autres.

[12] J. BARREA, op.cit.,, pp. 277-278.

[13] Quand le gouvernement Nixon entre en fonction, la doctrine prédominante pour les forces conventionnelles était la stratégie des « deux guerres et demie » selon laquelle les Etats-Unis avaient besoin de forces suffisantes pour a) assurer une défense initiale (90 jours) de l’Europe occidentale contre une attaque soviétique ; b) assurer une défense soutenue contre une attaque totale de la Chine en Asie du Sud-Est ou en Corée ; c) faire face à tout événement se produisant ailleurs par exemple au Moyen-Orient.

« Une guerre et demie » signifie le maintien en temps de paix, des forces à objectif général capables simultanément de faire face à une importante attaque communiste soit en Europe soit en Asie, et de parer à toute éventualité ailleurs dans le monde.

[14] TIME-The weekly Newsmagazine- 1960 Highlights, China-Soviet-U.S.Relations, CD-Rom, Time :Almaniac of the 20th Century, Copyright © 1994, Time Inc. Magazine Company.

[15] F.SCHURMANN, op.cit., p. 120.

[16] Pour plus d’informations concernant le Laos et la politique américaine, lire :

n R.A. PAUL,« Laos : anatomy of an american involvement », Foreign Affairs, 1970-1971, n° 49, 533-547.

n S.G. LANGLAND, « The Laos factor in a Vietnam equation », International Affairs, October 1969, pp. 631-647.

[17] H. KISSINGER, A la Maison Blanche, 1968-1973, op.cit., pp 468-474.

[18] W. BUNDY, op.cit., p. 147.

[19] H. KISSINGER, A la Maison blanche, 1968-1973(tome I), op.cit., p. 506.

[20] J.R. CERAMI, « Presidential Decisionmaking and Vietnam : Lessons for Strategists », Parameters, Winter 1996-1997.

[21] H. KISSINGER, A la Maison Blanche 1968-1973 (tome I), op.cit., p. 515.

[22] TIME-The weekly Newsmagazine- 1970 Highlights : Indochina, CD-Rom, Time :Almaniac of the 20th Century, Copyright © 1994, Time Inc. Magazine Company.

[23] Le mouvement anti-guerre se faisant entendre durant tout le mois d’octobre 1969. Nixon fait appel dans son discours du trois novembre à la majorité silencieuse. Dans son discours Nixon explique la politique de l’administration à l’égard du Viêt-nam. : ouverture de négociations, vietnamisation,… (cfr. Annexe) Son discours lui permet de faire régresser le mouvement contre la guerre et cela durant quelques mois. Comme Nixon le dira : « I had the public support I needed to continue a policy of waging war in Vietnam and negotiating for peace in Paris until we could bring the war to an honorable and successful conclusion…. At the same time I was under no illusions that this wave of Silent Majority support could be maintained for very long. My speech had not proposed any new initiatives ; its purpose had been to gain support for the course we were already following. I knew that under the constant pounding from the media and our critics in Congress, people would soon be demanding that new action be taken to produce progress and end the war. » (C. PAGE,op.cit)

[24] W. BUNDY, op.cit., p. 154.

[25] W. SHAWCROSS, op.cit., pp. 163-164.

[26] R. NIXON, op.cit., p. 26.

[27] G. LEQUANG, op.cit., p. 171.

[28] C.ISAKSON, « JFK/ Vietnam », Research Paper, US History, 1996 (johnster@erols.com).

[29] Ch-P DAVID, op.cit., pp. 262-265.

[30] W. BUNDY, op.cit., pp. 222-225.

[31] H. KISSINGER, A la Maison Blanche 1968-1973 (tome II), op.cit., p. 1047.

[32] W. SHAWCROSS, op.cit., p. 215.

[33] H.R. HALDEMAN, The Haldeman diaries : Inside the Nixon White House, Berkley Pub Group History, 1994, p. 241.

[34] H. KISSINGER, A la Maison Blanche, 1968-1973 (tome II), Paris, Fayard, 1979, p. 1207.

[35] Ibidem, p. 1245.

[36] Vietnam War Encyclopedia : www.vietnamwar-référence.com/

[37] J.R. CERAMI, « Presidential Decisionmaking and Vietnam : Lessons for strategists », Parameters, Winter 1996-1997.

[38] TIME-The weekly Newsmagazine, « The presidential battles on three fronts », CD-Rom, Time :Almaniac of the 20th Century, Copyright © 1994, Time Inc. Magazine Company

[39] Pour plus d’informations sur les négociations entre la période 1965-1967,lire le chapitre « The not-so-secret search for peace » dans G.C. Herring, op.cit.

[40] H. KISSINGER, « The Vietnam negociations », Foreign Affairs, vol 47, n°2, January 1969, pp. 211-234.

[41] L. JOHNSON, op.cit., p. 169.

[42] F. JOYAUX ,op.cit., p. 150.

[43] Rassemble les alliés des Etats Unis :Corée, Australie, Nouvelle Zélande,Viêt-nam du Sud et Thaïlande

[44] L. JOHNSON, op.cit., p. 304.

[45] D. RUSK, op.cit., p. 491.

[46] P.M. HOLT, The War Powers Resolution: the role of Congress in U.S. armed intervention, Washington, DC: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1978, p. 3.

Chapitre I : L’équipe décisionnelle sous Nixon

« If Indochina went Communist, Red pressure would increas on Malaya, Thailand and Indonesia and other Asian nations. The main target of the Communists in Indochina, as it was in Korea, is Japan. Conquest of areas so vital to Japan’s economy would reduce Japan to an economic satellite of the Soviet union. »
R. Nixon,1954

1.1.La personnalité et carrière de Nixon

Richard Mulhous Nixon (1913-1994) né en Californie, d’origine moyenne s’intéresse très tôt à la politique. Il fait des études de sciences politiques et se distingue dans les différents débats auxquels il participe durant ces années. Il entame ensuite des études de droit.

Après la guerre, il s’engage dans la politique où très vite ses dons de politiciens font surface : grand tacticien, rhétorique efficace, propagande politique,… Après avoir été représentant, il devient sénateur en 1950.

Après la victoire d’Eisenhower, il laisse son poste de sénateur pour celui de vice-président. Durant cette période, il a la chance de voyager énormément et d’acquérir une bonne connaissance des relations internationales, ce qui lui permet, au moment de sa présidence, de sortir les Etats-Unis du Viêt-nam. C’est une qualité que ses prédécesseurs n’ont pas toujours eue.

En 1960 il brigue le poste de président, mais échoue devant J.F.Kennedy. Entre 1960 et 1964, il se fait plus discret sur la scène politique. Cependant, après la défaite de Goldwater aux élections de 1964, Nixon émerge comme le nouveau chef de l’opposition et n’hésite pas à soutenir la politique des bombardements de l’administration Johnson, tout en insistant que le seul objectif doit être la victoire.

Sa campagne présidentielle de 1968 est surtout marquée par l’affaire, Chennault[1] Au mois d’octobre le président Johnson donne l’ordre à Harriman et Vance de tout faire pour accélérer les négociations. Les élections présidentielles étant proches, Nixon estime qu’un accord lui ferait probablement perdre les élections. Par conséquent, Nixon par l’intermédiaire d’Anna Chennault, républicaine et proche du général Thieu, et le sénateur E. Dirksen, parvient à capoter les négociations en promettant à Thieu qu’avec l’administration Nixon il obtiendra un meilleur accord.

Cet épisode montre bien le machiavélisme de Nixon, même s’il faut reconnaître que les négociations du mois d’octobre avaient comme objectif de la part des Démocrates de faire monter le candidat démocrate Humphrey dans les sondages et qu’un accord avait peu de chance d’aboutir.

Quand Nixon prend le pouvoir en janvier 1969, une tâche importante lui incombe : finir l’engagement américain au Viêt-nam. Il hérite d’une situation qui n’a rien d’enviable :

Ø il y a 536 000 soldats américains au Viêt-nam en janvier 1969 ;

Ø chaque semaine, environ 300 corps sont rapatriés par avion ;

Ø l’engagement américain au Viêt-nam coûte 20 milliards de dollars par an ;

Ø l’année 1968 a été particulièrement douloureuse : l’offensive du Têt, Khe Sanh,…

Dans ce contexte, l’administration Nixon parvient à la conclusion qu’il lui faut définir une nouvelle stratégie pour contrer Hanoi. Cette nouvelle stratégie suppose trois mesures [2]:

A. aval du Congrès pour poursuivre la guerre ;

B. ouverture de négociations au cours desquelles Washington fera toutes les concessions possibles sans jamais accepter cependant la mainmise communiste ;

C. une nouvelle stratégie militaire axée à l’intérieur du Viêt-nam du Sud sur la défense des zones fortement peuplées, la destruction des voies de ravitaillement de Hanoi par la neutralisation de la piste Ho Chi Minh au Laos, le nettoyage des bases cambodgiennes et le minage des ports nord-viêtnamiens.

Au cours de la présidence Nixon, ces différentes dispositions comme nous allons le voir seront adoptées.

1.2. L’équipe

1.2.1. Le secrétaire d’Etat, le secrétaire à la Défense et le JCS

William P. Rogers, qui a collaboré avec Nixon sous l’administration Eisenhower est nommé au poste de secrétaire d’Etat. Nonobstant des différends nés après leur collaboration sous Eisenhower et sa méconnaissance des affaires étrangères, Nixon estime que Rogers serait parfait au département d’Etat. Sa méconnaissance des affaires étrangères est pour Nixon un atout, car cela lui permet de maintenir le contrôle de la politique étrangère. De plus, Rogers étant égocentrique et ambitieux, les fonctionnaires du département n’auraient qu’à bien se tenir. Cependant, Rogers, au lieu de devenir le défenseur de la politique présidentielle auprès de son département, du Congrès et de la presse, se fait porte-parole de ses subordonnés. Cette situation va entraîner des conflits entre les deux hommes. Afin d’éviter des affrontements permanents, Nixon et Kissinger n’hésitent pas à établir des filières non-officielles avec les principaux dirigeants étrangers. Aussi, la plupart du temps, Rogers est complètement exclu de la prise de décision.

Le département de la Défense est dirigé par Melvin R. Laird. Pendant seize années au Congrès, Laird a servi à la sous-commission de la Défense nationale au sein de la commission budgétaire de la Chambre des Représentants. Par conséquent, il joue un rôle important d’intermédiaire entre Kissinger et le JCS durant le conflit vietnamien.[3] Comme nous le verrons son rôle dans la politique américaine à l’égard du Viêt-nam est plus important qu’une partie des auteurs veulent bien faire croire.

Sous Nixon, les militaires sont très présents au sein du National Security Council staff, avec entre autres le colonel Alexander Haig. Ce dernier permet à Kissinger d’être en contact direct avec l’Etat-major interarmes, en évitant de passer par le département de la Défense. Cependant, le JCS participe peu aux réunions du C.N.S. La raison est double : le retrait des troupes du Viêt-nam et l’appropriation des négociations SALT par Nixon et Kissinger.[4]Seul le chef de l’Etat-major interarmes E. Wheeler a son mot à dire. Son mandat aurait dû se terminer en juillet 1968, mais Johnson l’avait prolongé d’un an, afin que son successeur puisse nommer son remplaçant. Cependant, l’expérience de Wheeler se révèle si indispensable que Nixon le maintient à son poste. Le général Abrams et l’ambassadeur Bunker sont également maintenus à leur poste.

Parce que Nixon ne fait ni confiance aux départements d’Etat et de la Défense ni à la CIA, il donne les pleins pouvoirs à son conseiller pour la sécurité, H. Kissinger et à son organisme, le Conseil National de Sécurité. Nixon garde un excellent souvenir du C.N.S., lors de sa vice-présidence sous Eisenhower. Aussi, son objectif est de faire renaître le C.N.S. de ses cendres sous une forme nouvelle. Car pour Nixon : « Since 1960, this Council has virtually disappeared as an operating function. In its place there have been catch-as-can talk-fests between the President, his staff assistants, and various others. I attribute most of ours serious reverses abroad since 1960 to the inability or disinclination of President Eisenhower’s successor’s to make effective use of this important Council to its pre-eminent rôle in national security planning. »[5]

1.2.2. Le C.N.S.

L’organe le plus structuré et centralisé n’est sans aucun doute le C.N.S. A la tête du C.N.S., nous trouvons H. Kissinger. Une des raisons de la nomination de Kissinger est qu’il représente au sein de l’administration la branche Rockfeller.[6] Kissinger étant le premier à avoir été nommé par Nixon, il possède l’avantage de recruter son personnel le premier.

Il s’attache les services de jeunes fonctionnaires, ayant déjà fait leurs preuves dans les différents départements et de personnalités universitaires. Le noyau dur au sein du C.N.S. est dès lors formé par des gens comme Winston Lord, Lawrence Eagleburger, Harold Saunders, Alexander Haig,…) Comme l’explique H.Kissinger lui même : « La haute valeur de cette équipe explique en grande partie l’influence croissante du Conseiller du Président pour les questions de sécurité, et le développement de mon service devint capital puisque R. Nixon forma un Cabinet d’hommes capables, astucieux et volontaires, mais qui ne purent jamais travailler réellement en équipe. »[7]

Détestant la bureaucratie, Kissinger passe avec le C.N.S. par-dessus du département d’Etat, tout en lui laissant l’illusion de participer à la prise de décision. Dès le début, Kissinger lance des passerelles et élève des barricades dans tout Washington. Comme l’explique W. Shawcross : « les barricades les plus hautes furent dressées contre W. Rogers et son département d ‘Etat et M. Laird et son département de la Défense. Les passerelles les plus importantes menaient à Nixon, à ses adjoints principaux H.R. Halderman et J. Ehrlichman , à des dirigeants du Congrès soigneusement sélectionnés, au chefs d’Etat-major et à une certaine partie de la presse. (…) »[8] Ainsi dès son entrée en fonction, Kissinger s’approprie les relations avec les ambassadeurs, tâche revenant en tant normal au secrétaire d ‘Etat. (Cfr. par exemple l’excellente relation de Kissinger avec Anatoly Dobrynin, ambassadeur de l’Union soviétique à Washington) De plus, le compte-rendu de ces rencontres ne parvient qu’à certains membres de l’équipe du C.N.S. Comme l’explique W. Bundy : « With this practice went a far more extensive use than ever before of back-channel communication links to foreign countries and american officials abroad, using the facilities of the C.I.A. or occasionally individual military services. »[9]

La raison principale de cette façon de travailler est le profond mépris de la part de Nixon et de Kissinger à l’égard des carriéristes au département d’Etat et leur résistance au changement.

Sur la base d’un projet élaboré en grande partie par M. Halperin , sous-secrétaire à la Défense, Nixon et Kissinger refondent donc le système de prise de décision, de manière à réduire l’influence du département d’Etat, du Pentagone et de la CIA. Comme le déclare S. Karnow : « Les nouvelles structures furent conçues pour placer Kissinger à la tête de tout un éventail de commissions gouvernementales et lui assurer le contrôle des recommandations soumises au Président »[10]. La structure du C.N.S. est développée de façon à décourager les différents départements à proposer ou à analyser. Toutes les études faites par le personnel du C.N.S. sont considérées comme qualitativement supérieures.

Le C.N.S. emploie un personnel permanent de 120 personnes. Il peut s’étendre jusqu’à 300 personnes, mais seul plus au moins 30 personnes participent aux prises de décisions. Toutefois, cette équipe décisionnelle de +/- 30 personnes ne tarde pas à se décomposer peu à peu. En effet, l’équipe composée d’une trentaine de sommités va tout au long des années décroître. Ainsi, plusieurs membres vont démissionner entre autres Morton Halperin, Richard Sneider,… Aussi, pour juillet 1971 seul un quart des membres, fait encore partie de l’équipe décisionnelle. Une des raisons principales, est l’inexistence de contacts avec Kissinger et Nixon et l’impossibilité d’agir au nom de Kissinger .[11]

Les analyses et études sont rédigées en commun par les groupes interdépartementaux. Il y a six Interdepartmental groups (groupes interdépartementaux) avec à la tête un Assistant Secretary of State : le Moyen-Orient, l’Afrique, l’Amérique latine, l’Europe, l’Extrême-Orient et les Affaires militaires. Seul, l’Assistant Secretary du Moyen-Orient Joseph J Sisco, travaille directement avec Kissinger, Rogers ou Nixon.

D’autres groupes sont également constitués : le Senior Review Group , le Washington Special Action Group ( =le groupe d’actions spéciales de Washington (centre des crises)), Defense Program Review Committee (=le Comité de révision des programmes de défense), Verification Panel (=Commission de vérification), Intelligence Committee (=Comité de renseignement) , Forty Committee (=comité des quarante s’occupant d’ activités secrètes et clandestines)….

La politique vietnamienne est sous la supervision du C.N.S. et en particulier de Kissinger, Nixon, Haig et Laird. De manière subsidiaire, certaines unités du département de la Défense, du département d’Etat ou de la CIA, peuvent également intervenir à travers le groupe d’études spéciales du Viêt-nam avec à la tête Wayne Smith. Ce groupe a comme tâche principale d’être au courant de toutes les opérations en cours au Viêt-nam et de proposer des solutions à des problèmes qui pourraient se poser. Un second groupe, ad hoc group on Vietnam, dont le responsable est le Secretary Assistent,W.H. Sullivan, se concentre sur les négociations.[12]

Quant aux réunions du Conseil National de Sécurité, elles sont souvent orchestrées, arrangées et organisées pour les archives. Si les réunions sont régulières la première année, elles deviennent rares par la suite. Le rôle du Conseil va alors aller décroissant, Kissinger et son équipe prenant les rênes en main. Elles ne forment même pas un forum de discussions comme sous Eisenhower. Nixon, Rogers, Kissinger, Laird et Spiro Agnew (vice-président) participent aux réunions du Conseil. Parfois d’autres membres de l’administration Nixon y participent comme le général John Mitchell, le directeur des services de renseignements R. Helms,le chef de l’Etat-major E. Wheeler,…

Egalement deux nouvelles séries de notes de service ayant trait à la Sécurité Nationale sont créées :

Ø Notes d’Etudes(N.S.S.M) : sont signées par Kissinger ou Nixon et ont comme objectif de donner des directives aux divers bureaux pour examiner des situations ou des problèmes précis pour le compte du président. Ils fixent également une date limite pour effectuer ce travail. Les résultats sont alors rassemblés pour être envoyés au Groupe d’Etudes et d’Analyses, sous le contrôle de Kissinger. Ce dernier présente soit l’étude au C.N.S., soit il la renvoie aux divers bureaux. Ensuite après une discussion au C.N.S., le président prend une décision. Les différents ministères reçoivent alors une note (note exécutive)

Ø Notes exécutives : elles informent les administrations des décisions présidentielles.

L’objectif de Kissinger et Nixon est donc de constituer à travers le C.N.S.: « A new bureaucratic methodology based on probing questions followed by searching and systematic analysis of every major US policy was designed to provide Washington officialdom with a new intellectual grid.(…) The desired end-product of a massive re-analysis of foreign policy within the series was to be a series of logical options, alternatives or choices consistent with long-range US goals. » [13]

En pratique la prise de décision va se dérouler de manière différente.

[1] Pour plus de détails lire W. Bundy, A Tangled Web, London, L.B. Tauris, 1998. pp. 30-48.

[2] H. KISSINGER, Diplomatie, op.cit., p. 617.

[3] F. SCHURMAN, The Foreign Politics of Richard Nixon: The Grand Design, Berkeley: Institute of International Studies, University of California Berkeley, 1987, p. 98.

[4] J.P. LEACACOS, « Kissinger apparat », Foreign Policy, 5-8, n° 2046, p. 4 .

[5] S. HESS, Organizing the Presidency, Washington, The Brookings Institution, 1976, p. 113.

[6] Kissinger soutenait la candidature républicaine de Rockfeller au moment des élections de 1968.

[7] H.KISSINGER, A la Maison Blanche,1968-1973,(tome I),op.cit., p. 26.

[8] W. SHAWCROSS, Une tragédie sans importance, France, éd Balland, 1979, p. 96.

[9] W. BUNDY, op.cit., p. 58.

[10] S. KARNOW, op.cit.,, p. 361.

[11] I.M. DESTLER, « Can one man do », Foreign Policy, 5-8, n° 2046, p. 35.

[12] J.P. LEACACOS, « Kissinger apparat », Foreign Policy, 5-8, n° 2046, p. 6.

[13] Ibidem, p. 12.

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